Monday, August 3, 2015

สมุดปกขาวกับการแก้ไขปัญหาด้านประชากร*

ในปี 2013 รัฐบาลสิงคโปร์ได้ออกสมุดปกขาวด้านประชากร (Population white paper) ซึ่งเป็นการนำเสนอนโยบายที่ใช้แก้ไขปัญหาด้านประชากรในระยะยาวของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการเข้าสู่สังคมสูงอายุ ปัญหาแนวโน้มการลดลงของจำนวนประชากรที่มีอัตราเจริญพันธ์เพียงร้อยละ 1.2 ซึ่งต่ำกว่าอัตราการทดแทน (Replacement rate) ที่ร้อยละ 2.1 ในการรักษาระดับจำนวนประชากรเดิมไว้ได้ โดยหากแนวโน้มของประชากรยังเป็นเช่นนี้ต่อไปก็จะทำให้ประชากรและแรงงานในประเทศลดลง และกลายเป็นปัญหาสำคัญทางเศรษฐกิจและสังคมต่อไปในอนาคต

แนวทางแก้ไขปัญหาด้านประชากรที่ถูกนำเสนอออกมาในสมุดปกขาว ประกอบไปด้วยสามเสาหลัก (Pillars) คือ

เสาที่หนึ่ง การสร้างสังคมที่แข็งแกร่งที่มีชาวสิงคโปร์เป็นศูนย์กลาง โดยมีนโยบายสำคัญ ได้แก่ การสนับสนุนให้เกิดสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการสร้างครอบครัวและการมีบุตรของชาวสิงคโปร์ ทั้งนี้รัฐบาลสิงคโปร์ได้ออกแพ็กเกจส่งเสริมให้เกิดการแต่งงานและการเป็นพ่อแม่ (Marriage & Parenthood package) โดยเริ่มต้นจากการสนับสนุนบริการที่ส่งเสริมให้คนโสดได้เจอคู่ครอง เช่น การรับรองบริษัทจัดหาคู่ที่เป็นมาตรฐาน และหลังจากที่ได้เจอคู่ครองที่เหมาะสมแล้ว รัฐบาลสิงคโปร์ก็สนับสนุนให้คู่แต่งงานสร้างครอบครัว โดยมีนโยบายส่งเสริมให้คู่แต่งงานสามารถมีบ้านได้ง่ายยิ่งขึ้น หลังจากนั้น ก็ยังมีการส่งเสริมให้คู่แต่งงานมีบุตร เช่น สำหรับผู้มีบุตรยาก รัฐบาลสิงคโปร์จะช่วยค่าใช้จ่ายถึง 75% ในการใช้เทคโนโลยีช่วยการเจริญพันธุ์ (Assisted Reproductive Technology, ART) เช่น การทำเด็กหลอดแก้ว การทำกิฟท์ เป็นต้น นอกจากนี้ รัฐบาลก็ยังมีเงินรางวัลให้แก่การมีบุตร และมีเงินสมทบเข้าบัญชีพัฒนาเด็ก (Child Development Account, CDA) ของบุตรอีกด้วย

แม้จะมีนโยบายส่งเสริมให้คนแต่งงาน สร้างครอบครัว ไปจนถึงการมีบุตร แล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ตระหนักดีว่า คงไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาการลดลงของจำนวนประชากรชาวสิงคโปร์ได้ ดังนั้นรัฐบาลจึงได้กำหนดนโยบายคนเข้าเมือง (Immigration policy) ไม่ว่าจะเป็นการเปิดรับผู้ที่ขออยู่อาศัยถาวร (Permanent residents) ปีล่ะ 30,000 คน และเปิดรับผู้ที่ขอเป็นพลเมืองใหม่ (New citizens) ปีล่ะ 15,000 ถึง 25,000 คน เพื่อที่จะทำให้จำนวนประชากรรวมของสิงคโปร์อยู่ในระดับเป้าหมายที่ประมาณ 6.5 ถึง 6.9 ล้านคน ได้ในปี 2030 (เพิ่มขึ้นจากในปี 2012 ที่มีจำนวนประชากรรวมจำนวน 5.31 ล้านคน)

เสาที่สอง คือ การสร้างเศรษฐกิจเชิงพลวัตที่สร้างงานและโอกาสที่ดีให้แก่ชาวสิงคโปร์ โดยนโยบายสำคัญในส่วนนี้ ได้แก่ การเพิ่มโอกาสในการศึกษาต่อและการยกระดับคุณภาพการศึกษาให้ดียิ่งขึ้น (ซึ่งจะเป็นปัจจัยที่ทำให้ชาวสิงคโปร์ได้งานที่ดีและอยู่ในระดับสูง) การสนับสนุนให้เกิดการปรับโครงสร้างของธุรกิจที่นำไปสู่การสร้างนวัตกรรมและการเพิ่มผลิตภาพ เป็นต้น

เสาที่สาม คือ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศให้ดีขึ้น เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน โครงสร้างประชากร และเศรษฐกิจที่จะเปลี่ยนแปลงไป โดยมีการกำหนดเป้าหมายให้สิงคโปร์เป็น “บ้าน” ที่มีสิ่งแวดล้อมดีและน่าอยู่อาศัย ตัวอย่างของนโยบายในส่วนนี้ได้แก่ การลงทุนทางด้านระบบขนส่งมวลชน (อาทิเช่น การขยายเส้นทางของรถไฟฟ้าที่รัฐบาลได้กำหนดเป้าหมายให้ ภายในปี 2030 จำนวน 8 ใน 10 ของประชากรสามารถเดินจากบ้านมายังสถานีรถไฟฟ้าได้ภายใน 10 นาที จากปัจจุบันที่อยู่ระดับ 6 ใน 10 ของประชากร) การเพิ่มพื้นที่สีเขียว (อาทิเช่น สวนสาธารณะ) การเพิ่มจำนวนโรงพยาบาลให้เพียงพอ หรือแม้แต่การเพิ่มจำนวนบ้านที่อยู่อาศัยในพื้นที่เป้าหมาย เป็นต้น

แม้ว่านโยบายหลายเรื่องที่ออกมาในสมุดปกขาวจะก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงในสังคมชาวสิงคโปร์ ที่นำไปสู่การชุมนุมเพื่อแสดงความไม่เห็นด้วยกว่า 5,000 คน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องนโยบายคนเข้าเมือง ซึ่งผู้ชุมนุมส่วนใหญ่เกรงว่า การเข้ามาเป็นจำนวนมากของคนต่างชาติจะสร้างความเดือดร้อนและทำลายวิถีการดำเนินชีวิตของชาวสิงคโปร์ แต่สุดท้ายรายงานหรือสมุดปกขาวฉบับนี้ก็ได้รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่ในสภาผู้แทนราษฎร และได้กลายเป็นนโยบายของประเทศที่จะดำเนินต่อไป

จริงๆ แล้ว ปัญหาด้านประชากรที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นเฉพาะแต่ในประเทศสิงคโปร์ ประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศพัฒนาแล้ว หรือแม้แต่ประเทศกำลังพัฒนา อย่างเช่น ประเทศไทย ก็กำลังประสบปัญหาเหล่านี้เช่นเดียวกัน ไม่ว่าจะปัญหาการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ หรือการมีอัตราเจริญพันธ์ที่ลดลงอย่างมากของประชากรไทย (จากอัตราร้อยละ 6.15 ในปี 1960 มาเป็นร้อยละ 1.41 ในปี 2012) ซึ่งสังคมไทย นักวิชาการไทย และรัฐบาลไทยเองก็ตระหนักและพูดถึงปัญหาที่เกิดขึ้นนี้เป็นเวลานาน แต่สิ่งที่น่าสนใจและน่าเรียนรู้ไม่น้อยสำหรับนักวิชาการด้านประชากรศาสตร์หรือผู้กำหนดนโยบายของไทย คือ วิธีการคิดและการวางแผนเพื่อแก้ไขปัญหาด้านประชากรในระยะยาวที่เป็นระบบและเป็นรูปธรรมของรัฐบาลสิงคโปร์ ซึ่งดูแล้วอาจเป็นสิ่งที่ยังขาดหายไปจากประเทศไทยในปัจจุบัน 

อัตราเจริญพันธ์ (Fertility rate) ในประเทศอาเซียน 5 ประเทศ
(วัดจากจำนวนเฉลี่ยของบุตรต่อสตรีหนึ่งคน)
 
  
ที่มา: World Bank, World Development Indicators.

*"สมุดปกขาวกับการแก้ไขปัญหาด้านประชากร" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 ส.ค. 2558

Monday, June 8, 2015

การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้*

วารสาร The Economist ฉบับเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2558 ได้พาดหัวข้อ Tax-free debt หรือ การปลอด (หรือการยกเว้น) ภาษีจากการก่อหนี้ เป็นหัวข้อใหญ่ของวารสารฉบับนั้น ซึ่งเนื้อหาจริงๆ แล้วเป็นเรื่องที่นักเศรษฐศาสตร์หรือผู้ศึกษาทางด้านการคลังที่เกี่ยวข้องกับภาษีรับรู้และได้พูดถึงกันมานาน โดยมีความพยายามชี้ให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้มาโดยตลอด ผมเองก็อยากถือโอกาสนี้มาเล่าให้ท่านผู้อ่านได้ลองพิจารณานะครับ

หากเราสังเกตให้ดี ภายใต้ระบบภาษีในปัจจุบัน การก่อหนี้ไม่ว่าจะเป็นหนี้ส่วนบุคคลหรือหนี้เอกชนที่อยู่ในระบบส่วนใหญ่แล้วจะได้รับการยกเว้นหรือช่วยลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายลงได้ ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา กฎหมายอนุญาตให้นำ ดอกเบี้ยเงินกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยโดยจำนองอาคารที่ซื้อหรือสร้างเป็นประกันการกู้ยืมนั้น สามารถนำมาหักลดหย่อนภาษีได้ ตามจำนวนเงินที่ได้จ่ายไปจริงแต่ไม่เกิน 100,000 บาท เพื่อเป็นการสนับสนุนหรืออุดหนุนให้ประชาชนสามารถมีบ้านที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองได้ ในขณะที่ ภาษีเงินได้นิติบุคคลก็เช่นเดียวกัน มีการยกเว้นภาษีเงินได้สำหรับดอกเบี้ย เงินกู้ยืมเพื่อซื้อ หรือให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล โดยสามารถนำดอกเบี้ยจ่ายเป็นรายจ่ายในการคำนวณกำไรสุทธิได้ เมื่อทรัพย์สินนั้นอยู่ในสภาพพร้อมที่จะใช้ได้ตามประสงค์

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า กฎหมายทางภาษีที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน (โดยยังไม่ต้องคำนึงถึงนโยบายรัฐที่ออกมาเป็นการเฉพาะ ที่มีวัตถุประสงค์ในการช่วยเหลือลูกหนี้ อาทิเช่น การให้กู้ดอกเบี้ยต่ำ การพักหนี้ หรือแม้แต่การยกหนี้) ได้เอื้อประโยชน์ในการช่วยลดภาระภาษีจ่ายให้แก่ผู้ก่อหนี้เป็นอย่างมาก ซึ่งเป็นเรื่องดีแก่ผู้ก่อหนี้ที่เป็นผู้เสียภาษีโดยปกติ แต่ในขณะเดียวกัน ข้อยกเว้นหรือข้อลดหย่อนทางภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ กลับมีต้นทุนหรือผลเสียเกิดขึ้นเช่นเดียวกัน (แต่เรามักจะไม่ได้นำมาพิจารณา) อาทิเช่น

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายโดยปกตินั้น ในทางเศรษฐศาสตร์ ถือว่าเป็นรายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ประเภทหนึ่ง (รายจ่ายภาษี หมายถึง (McBride, 2013) การสูญเสียรายได้ของรัฐบาลจากข้อยกเว้น ข้อลดหย่อน ข้อผ่อนผัน การให้เครดิต หรือแนวทางปฏิบัติด้านภาษีที่แตกต่างจากมาตรฐานปกติทางภาษี) ที่ผ่านมา แม้จะไม่เคยมีการเปิดเผยว่า รายได้ภาษีที่รัฐบาลต้องสูญเสียไปจากการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่เกิดขึ้นจากการก่อหนี้จะเป็นจำนวนเท่าใด แต่จากประสบการณ์ของต่างประเทศ อย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีการรายงานรายจ่ายภาษีประเภทต่างๆ ที่เกิดขึ้นในแต่ละปี พบว่า รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นในส่วนนี้มีมูลค่าที่สูงมาก อยู่ในช่วงประมาณ 2 - 5% ของ GDP หากใช้ตัวเลขเดียวกันมาอ้างอิงเพื่อประมาณการรายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจากการอุดหนุนผู้ก่อหนี้ในประเทศไทย ก็อาจสูงถึง 250,000 – 630,000 ล้านบาท กันเลยทีเดียว ทั้งนี้รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้น หากไม่สูญเสียไป รัฐบาลก็จะสามารถนำมาใช้เป็นงบประมาณเพิ่มเติมในการลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศ ลดการขาดดุลงบประมาณ รวมถึงการก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาล และยังสามารถนำไปใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือคนจนได้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

คำถามต่อเนื่องที่สำคัญคือ แล้วใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการยกเว้นภาระภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ที่เกิดขึ้น (คนจนหรือคนรวย ใครได้รับประโยชน์จากข้อยกเว้นนี้มากกว่ากัน?) หากเราพิจารณาถึงมิตินี้ ก็จะเห็นได้ว่า คนรวยย่อมเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการนี้มากกว่าคนจน (หากพิจารณาในส่วนของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ผู้มีรายได้ที่เสียภาษีในอัตราที่สูง จะได้รับการยกเว้นหรือได้รับการลดหย่อนภาระภาษีมากกว่า ผู้ที่เสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า จากการจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ในระดับที่เท่าเทียมกัน) ดังนั้นมาตรการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายจึงเป็นนโยบายหนึ่งที่เอื้อประโยชน์แก่คนรวยมากกว่าคนจน และก็อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันทางรายได้ของคนไทยยังอยู่ในระดับที่สูงและยังเป็นปัญหาต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีจากการก่อหนี้ยังเป็นมาตรการที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม (Distortion) ของผู้ก่อหนี้ หากผู้ก่อหนี้เป็นบุคคลธรรมดา มาตรการนี้ส่งเสริมให้เกิดการก่อหนี้ โดยการกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยมากกว่าที่ควรเป็น หากไม่มีมาตรการส่งเสริมเหล่านี้อยู่ หรือหากผู้ก่อหนี้เป็นบริษัท (หรือผู้เสียภาษีเงินได้นิติบุคล) มาตรการที่อนุญาตให้นำดอกเบี้ยจ่ายมาหักเป็นค่าใช้จ่ายได้จะจูงใจให้การลงทุนของบริษัทเหล่านี้ใช้การกู้ยืมเงินเป็นแหล่งเงินทุนมากกว่าการเพิ่มทุน เนื่องจากมีต้นทุนทางการเงินที่ต่ำกว่า ซึ่งในบางครั้งก็ทำให้บริษัทหรือหน่วยธุรกิจเหล่านี้มีทุนต่ำเกินไป ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกปัญหานี้ว่า “Thin capitalization” หรือ “การตั้งทุนต่ำ”

เมื่อการก่อหนี้ ไม่ว่าจะเป็นภาคครัวเรือนหรือภาคเอกชน เกิดขึ้นมากจนเกินไป ย่อมเพิ่มความเสี่ยงในการชำระหนี้ ซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาหรือวิกฤตทางเศรษฐกิจได้ ดังที่จะเห็นได้จาก ระดับหนี้ภาคครัวเรือนของประเทศไทยที่ปัจจุบันอยู่ในระดับสูง ซึ่งหน่วยงานทางเศรษฐกิจต่างๆ กำลังเฝ้าติดตามหรือจับตามองอย่างใกล้ชิด ว่าจะกลายเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศหรือไม่ หรือวิกฤตสถาบันการเงินที่เคยเกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า มาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้นั้น แม้จะช่วยลดต้นทุนในการก่อหนี้ลง แต่ก็นำมาซึ่งต้นทุนหรือผลเสียและปัญหาต่อสังคมและเศรษฐกิจไทยในหลายด้านที่รัฐบาลเองก็มีความตั้งใจในการแก้ไขปัญหา จึงเป็นเรื่องที่น่าคิด โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับผู้กำหนดนโยบาย ว่าจะใช้โอกาสทองในช่วงเวลาของการปฏิรูปที่เปิดขึ้นในช่วงเวลานี้หรือไม่ (ประกอบกับการที่อัตราดอกเบี้ยยังอยู่ในระดับต่ำ) ในการทบทวนถึงความเหมาะสมของมาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้ทั้งในส่วนของบุคคลธรรมดาและในส่วนของนิติบุคคล ซึ่งการยกเลิกหรือแก้ไขมาตรการเหล่านี้น่าจะทำได้ยากหากประเทศอยู่ในช่วงเวลาปกติ
 
อ้างอิง
McBride, William (2013). A Brief History of Tax Expenditures, Fiscal Fact no.391, Tax Foundation, available at www.TaxFoundation.org
 
"การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 8 มิ.ย. 2558

Monday, March 30, 2015

ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ…..*

หนึ่งในประเด็นการปฏิรูปที่สำคัญของ คสช. ในปัจจุบัน คือ การปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศไทยให้มีความทันสมัย รัดกุม และสร้างประสิทธิภาพให้กับการใช้เงินแผ่นดินของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประเด็นหนึ่งที่กำลังมีการผลักดันอย่างเป็นรูปธรรม คือ การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO) ให้เกิดขึ้นในประเทศไทย

สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภานี้เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและมีความเป็นกลางทางการเมืองไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (Non-partisanship) มีหน้าที่ในการจัดทำบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี บทวิเคราะห์งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว จัดทำการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณรายรับ รายจ่าย ดุลการคลัง และหนี้สาธารณะ ตลาดจนบทวิเคราะห์การใช้เงินแผ่นดินของรัฐบาลผ่านโครงการใช้จ่ายต่างๆ และนำเสนอบทวิเคราะห์ที่มีคุณภาพและเข้าใจง่ายต่อสมาชิกรัฐสภาและประชาชนทั่วไปในวงกว้าง ทั้งนี้ สถาบันลักษณะดังกล่าวในต่างประเทศถือเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ช่วยส่งเสริมศักยภาพของฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนในการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาล เพื่อให้การใช้จ่ายผ่านโครงการต่างๆ ของรัฐบาลตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงได้

การผลักดันการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวสำหรับประเทศไทยในปัจจุบันนับว่ามีความคืบหน้าไปมาก โดยที่ผ่านมาได้มีผู้เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าวร่วมกันจัดตั้งโครงการส่งเสริมการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาขึ้น และโครงการนี้ได้มีการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (หรือ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO) เสร็จสิ้น พร้อมที่จะนำเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (ผ่านคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง ที่มี ดร. สมชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน) เพื่อพิจารณาในลำดับถัดไป

ในกระบวนการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO นี้ ทางโครงการได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการอำนวยการ (Steering committees) ของโครงการ ซึ่งมีคุณ สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คนที่ 1 เป็นประธาน และมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากหลากหลายภาคส่วน เพื่อช่วยให้ความเห็นต่อการจัดตั้งสถาบัน รวมทั้งวิพากษ์วิจารณ์รายละเอียดของร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวด้วย ซึ่งในวันที่ 17 มีนาคม 2558 ที่ผ่านมา คณะกรรมการอำนวยการได้มีมติเห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ที่คณะทำงานของโครงการนำเสนอ ซึ่งนับว่าเป็นความก้าวหน้าครั้งสำคัญต่อการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวในประเทศไทย

ในร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ มีหลายเรื่องที่น่าสนใจ และวันนี้ผู้เขียนจะขอนำเอาประเด็นเหล่านั้นมานำเสนอให้กับผู้อ่านเป็นบางส่วน โดยเริ่มจากประเด็นสำคัญที่จะส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันในระยะยาว นั่นคือ ความเป็นกลางทางการเมืองและความเป็นอิสระทางวิชาการของสถาบัน ทั้งนี้มิได้หมายความว่าหน่วยงานนี้จะเป็นอิสระโดยไม่มีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อผู้ใด สถาบัน Thai PBO ที่จะถูกจัดตั้งขึ้นมานั้น จะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการ เพื่อให้เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ในด้านกิจการทั่วไปของสถาบันนั้น จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการสถาบัน ซึ่งมีประธานรัฐสภาซึ่งเป็นหัวหน้าของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นประธานกรรมการสถาบัน
คณะกรรมการสถาบันจะมีบทบาทสำคัญต่อการทำงานของ Thai PBO โดยจะทำหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการทั่วไปของสถาบัน เช่น อนุมัติงบประมาณรายจ่ายของสถาบัน รวมถึงเป็นผู้ให้คุณให้โทษกับผู้อำนวยการสถาบันได้ แต่เพื่อรักษาความเป็นอิสระของหน่วยงาน Thai PBO ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จึงได้กำหนดหน้าที่ให้คณะกรรมการสถาบันมีหน้าที่ในการส่งเสริมความเป็นอิสระทางวิชาการ โดยหากคณะกรรมการสถาบันคนใดมีการกระทำที่เป็นการแทรกแซง กฎหมายก็เปิดช่องให้สามารถดำเนินการฟ้องร้องและสามารถมีมติให้กรรมการสถาบันคนดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งได้ มิเช่นนั้นแล้ว หากการทำงานของสถาบัน Thai PBO สูญเสียความเป็นกลาง (ทางการเมือง) และความเป็นอิสระทางวิชาการ ก็ย่อมมีผลเสียโดยตรงต่อประสิทธิภาพการตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติ และความน่าเชื่อถือของ Thai PBO จากภาคประชาสังคม

ในด้านวิชาการของสถาบัน Thai PBO จะอยู่ภายใต้การกำกับดูและของคณะกรรมการวิชาการ ซึ่งจะแยกส่วนออกจากคณะกรรมการสถาบันอย่างชัดเจน โดยคณะกรรมการวิชาการนี้จะประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นเลิศทางวิชาการ เพื่อคอยให้คำปรึกษาและสนับสนุนการทำหน้าที่ทางวิชาการอย่างไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน นอกจากนั้น คณะกรรมการวิชาการจะทำหน้าที่ในการกำหนดเป้าหมายการดำเนินงานทางวิชาการของสถาบันและให้ความเห็นเกี่ยวกับรูปแบบหรือแนวทางแนวทางการศึกษาวิเคราะห์หรือวิจัยของสถาบันด้วย

เพื่อให้การศึกษาวิเคราะห์ทางวิชาการของสถาบัน Thai PBO เป็นไปได้อย่างถูกต้องและแม่นยำ หนึ่งในอำนาจหน้าที่ของสถาบัน Thai PBO จำเป็นต้องมีและถูกระบุไว้ใน ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO คือ ความสามารถในการขอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องส่งข้อมูลหรือเอกสารที่จำเป็นให้แก่สถาบัน ซึ่งรวมถึงข้อมูลที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีรายบุคคล (แต่ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ ได้ระบุชัดเจนว่า ข้อมูลดังกล่าวจะต้องไม่ระบุรายละเอียดที่สามารถบ่งชี้ว่าเป็นข้อมุลการเสียภาษีของบุคคล รวมถึงการห้ามเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับมาต่อบุคคลใดๆ อีกด้วย)

โดยปกติแล้วการขอข้อมูลในลักษณะนี้มักจะไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานของฝ่ายบริหาร แต่หากปราศจากข้อมูลเหล่านี้ การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลังก็อาจทำได้อย่างไม่ถูกต้อง หรือไม่ทันต่อการใช้งานของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้การพิจารณากฎหมายทางการเงินการคลังต่างๆ เป็นไปอย่างไม่ถูกต้อง และก็อาจส่งผลเสียต่อประชาชนหรือก่อให้เกิดภาระทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้จากประสบการณ์ของหน่วยงานที่เป็นแม่แบบที่ดีของ Thai PBO อย่าง สำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (CBO) ของสหรัฐอเมริกา ก็สามารถร้องขอข้อมูลเหล่านี้ได้เช่นเดียวกัน โดยเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ผลการศึกษาที่ออกมานั้นมีความถูกต้อง แม่นยำ รวมถึงได้รับการยอมรับจากหน่วยงานต่างๆ และภาคประชาสังคมอย่างกว้างขวาง ดังนั้นความสามารถในการเข้าถึงข้อมูลได้จะเป็นหัวใจสำคัญต่อความสำเร็จของหน่วยงาน Thai PBO ซึ่งร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก

ความเป็นอิสระและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน ความเป็นเลิศในการจัดทำบทวิเคราะห์ทางการคลัง รวมถึงการเข้าถึงข้อมูลการคลังของฝ่ายบริหาร ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันอันจะนำมาซึ่งประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม ยังมีประเด็นสำคัญอื่นๆ ที่ทางผู้เขียนยังมิได้นำเสนอในบทความนี้ โดยผู้เขียนจะขอนำเสนอประเด็นที่เหลืออีกครั้งในโอกาสต่อไป

*"ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ….." เป็นบทความที่เขียนร่วมกับ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 มี.ค. 2558

Monday, February 2, 2015

ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. … *

กระทรวงการคลังได้พยายามผลักดัน ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ ออกมาเป็นเวลานาน (ซึ่งร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ เคยถูกคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาจนเสร็จเรียบร้อยแล้ว และได้ถูกส่งคืนให้กระทรวงการคลังเพื่อยืนยันร่างฯ ต่อไป) จนถึงปัจจุบัน รัฐบาลภายใต้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ที่ตัวร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ น่าจะมีความคืบหน้าไปมากพอสมควร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้จัดงานสัมมนาโครงการเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับการประกาศใช้ ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ ในวันศุกร์ที่ 23 มกราคม 2558 ที่ผ่านมา และจะมีการเดินสายจัดงานสัมมนานี้ในอีกหลายจังหวัดทั่วประเทศ

แม้ในงานสัมมนาที่ผ่านมาจะยังไม่ได้มีการนำเสนอตัวร่างฯ ฉบับล่าสุด แบบเต็มทั้งฉบับให้แก่ผู้เข้าร่วมสัมมนาได้รับทราบ แต่จากการนำเสนอ โครงสร้าง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐก็ทำให้พอมองเห็นภาพกว้างๆ ของ ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่กำลังออกมานั้น จะมีการปรับปรุงในเรื่องการนิยามหน่วยงานของรัฐให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้กฎหมายครอบคลุมทุกหน่วยงานของรัฐ (จากเดิมที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคลังจะครอบคลุมส่วนราชการ และหน่วยงานรัฐ เฉพาะที่ได้รับงบประมาณเท่านั้น) โดยมีการกำหนดให้มีการจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง เพิ่มหลักเกณฑ์ในการจัดทำงบประมาณ การกู้เงิน การบริหารการจัดการการเงินและทรัพย์สินของรัฐ ไปจนถึงการจัดทำงบการเงินรวมภาครัฐและการจัดทำรายงานความเสี่ยงทางการคลัง นอกจากนี้ ในร่างฉบับนี้จะมีการกำหนดให้งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ต้องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย (รัฐบาลที่ผ่านมาเริ่มหันมาใช้ช่องทางนี้มากขึ้น เพราะสามารถนำเงินงบประมาณมาใช้จ่ายได้ง่าย โดยไม่ต้องมีการตั้งงบประมาณไว้ก่อน แต่ก็อาจทำให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ)

หลักการต่างๆ ของร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ตามที่กล่าวมาข้างต้น เป็นเรื่องดีที่สังคมควรให้การสนับสนุน โดยส่วนใหญ่เป็นการเพิ่มกฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติในกระบวนการจัดทำงบประมาณให้ครอบคลุมทุกหน่วยงานรัฐ และทำให้การดำเนินการทางการเงินการคลังของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสยิ่งขึ้น แต่หากเปรียบเทียบกับ กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลัง (Fiscal responsibility laws) ของประเทศอื่นๆ มีหลายเรื่องที่ดูแล้วอาจจะยังขาดหายไปจาก ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ฉบับนี้ อาทิเช่น

การขาดการระบุเป้าหมายที่ชัดเจนในการจัดทำงบประมาณที่จะนำไปสู่ความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้ประเทศส่วนใหญ่ที่ออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในช่วงหลัง (อาทิเช่น ประเทศมอลตา ที่พึ่งออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในปี 2014) จะเน้นและให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกำหนดเป้าหมายในการจัดทำงบประมาณสมดุล (ตามวัฏจักรเศรษฐกิจ) ในระยะยาว ในกรณีของประเทศไทยที่ผ่านมา กระทรวงการคลังก็ให้ความสำคัญกับเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลเช่นเดียวกัน แม้จะยังไม่ได้กำหนดไว้ในตัวบทกฎหมายแต่ก็ได้ประกาศเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 โดยกำหนดให้ระดับการขาดดุลงบประมาณประจำปีที่ลดลงเรื่อยๆ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ขาดดุลงบประมาณที่ 250,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 ขาดดุลงบประมาณตามเป้าหมายเดิมที่ 100,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะจัดทำงบประมาณสมดุล

แต่จากร่างการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 ที่พึ่งผ่านการอนุมัติจาก ค.ร.ม. ในวันที่ 20 ม.ค. 2558 ที่ผ่านมานั้น เริ่มปรากฏสัญญาณที่น่าเป็นห่วงว่า เป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะยังคงอยู่หรือไม่? โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 จะจัดทำงบประมาณขาดดุลสูงถึง 390,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของการขาดดุลเดิมที่ตั้งไว้ถึง 250,000 ล้านบาท และไม่ได้เป็นไปตามเป้าหมายที่จะลดระดับการขาดดุลงบประมาณลงในแต่ละปีตามที่ประกาศไว้ก่อนหน้านี้ เหตุการณ์นี้ย่อมเป็นเครื่องบ่งชี้ให้เห็นถึงความไม่แน่นอนของนโยบายที่เกิดขึ้นได้ ซึ่งรัฐบาลอาจจะไม่รักษาเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ตามที่เคยระบุไว้ โดยปัจจุบันเริ่มมีการพูดถึง การทบทวนเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลใหม่กันบ้างแล้ว

ในกรณีของประเทศไทย การกำหนดเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการคลังที่ยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำงบประมาณสมดุลในระยะยาวหรือเป้าหมายทางการคลังอื่นๆ ตามที่ระบุไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยที่ไม่มีกฎหมายรองรับให้เกิดการบังคับใช้ ดูแล้วจะไม่เพียงพอที่ทำให้รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศยึดถือและปฏิบัติตามได้ ที่ผ่านมาเป้าหมายทางการคลังต่างๆ เหล่านี้ถูกปรับเปลี่ยนบ่อยครั้งหรืออาจไม่ต้องปฏิบัติตามก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นเป้าหมายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่มีการปรับเปลี่ยนจาก 50% เป็น 60% หลายครั้ง เป้าหมายรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณ ที่ไม่เคยทำได้ถึงระดับเป้าหมายที่ร้อยละ 25 เลย หรือเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลที่ดูแล้วน่าจะมีการปรับเปลี่ยนออกไปจากปี พ.ศ. 2560

การกำหนดเป้าหมายทางการคลังโดยระบุชัดเจนในกฎหมายดูแล้วน่าจะเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นกับการสร้างวินัยทางการคลังของประเทศไทย แต่เป้าหมายทางการคลังที่ใช้อาจจำเป็นต้องมีการทบทวนให้เหมาะสม รวมถึงควรออกแบบให้มีความยืดหยุ่นต่อวัฎจักรเศรษฐกิจ และมีข้อยกเว้น (Escape Clause) ที่ระบุไว้ใช้ในกรณีฉุกเฉิน (เช่น กรณีที่เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ) ทั้งนี้ในหลายๆ ประเทศ ก็สามารถออกแบบให้กฎหมายทางการคลังหรือกฎการคลังที่ใช้มีความยืดหยุ่นและนำไปสู่การจัดทำงบประมาณแบบสมดุลตามวัฎจักรเศรษฐกิจได้ (Cyclical หรือ Structural budget balance rule) ในระยะยาว

สำหรับความวิตกกังวลที่ว่า การกำหนดเป้าหมายทางการคลังที่ชัดเจนหรือระบุเป็นตัวเลขไว้ในตัวบทกฎหมายแล้วจะทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำนั้น เป็นข้อกังวลที่ดูแล้วอาจไม่ถูกต้องนัก หากพิจารณากฎหมายทางการคลังสมัยใหม่ที่ออกมาในหลายๆ ประเทศ ซึ่งมีความยืดหยุ่นในการนำไปใช้พอสมควร ผู้กำหนดนโยบายเองก็น่าจะนำมาศึกษาและปรับใช้ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย ทั้งนี้คงเป็นที่น่าเสียดาย หากเราไม่ใช้โอกาสของช่วงเวลาปฏิรูปนี้ ในการพิจารณาปรับปรุง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่จะออกมาให้มีความเข้มแข็งและสามารถสร้างการมีวินัยทางการคลังได้อย่างเป็นรูปธรรม
 
*"ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. …" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.พ. 2558

Monday, December 1, 2014

ภาษีการรับมรดก: สัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน?*

ในวันที่ 18 พฤศจิกายน ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก และร่าง พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรที่เกี่ยวกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพื่อจัดเก็บภาษีเงินได้จากการรับ การให้ทรัพย์สิน ซึ่งในร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก ได้กำหนดอัตราภาษีสูงสุดไว้ที่ร้อยละ 10 ในส่วนของมรดกที่มีมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท (อัตราภาษีที่จัดเก็บจริงอาจต่ำกว่านี้ได้โดยการออกตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อกำหนดอัตราการบังคับใช้จริง) และในส่วนของภาษีเงินได้จากการรับการให้นั้นจะเสียภาษีในอัตราร้อยละ 5 สำหรับทรัพย์ในส่วนที่เกิน 10 ล้านบาท โดยทาง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้ให้สัมภาษณ์ถึงการจัดเก็บภาษีการรับมรดกและภาษีที่เกี่ยวกับการรับการให้ในครั้งนี้ว่า “เป็นสัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน คนที่มีรายได้มากต้องเห็นใจคนที่มีรายได้น้อยกว่า เรื่องของจำนวนเงินคงได้มาไม่มาก” นายประสงค์ พูนธเนศ อธิบดีกรมสรรพากรก็ได้ให้สัมภาษณ์ไปในทิศทางเดียวกันว่า “วัตถุประสงค์ของสองร่างกฎหมายดังกล่าว เพื่อเป็นการกระจายรายได้และลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ ซึ่งกรมไม่ได้คาดหวังในแง่ของรายได้ที่จะจัดเก็บได้เพิ่มขึ้นมากนัก ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับการรับให้มรดกด้วย อย่างไรก็ดี กรมได้ประเมินกลุ่มผู้ที่มีทรัพย์สินเกินกว่า 50 ล้านบาท มีอยู่จำนวนประมาณ 1 หมื่นราย”

แต่เป็นที่น่าแปลกใจว่าเพราะเหตุใด การผลักดันร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก และการจัดเก็บภาษีเงินได้จากการรับให้ทรัพย์สินในครั้งนี้ จึงเป็นไปอย่างเงียบๆ จากกรมสรรพากรและฝ่ายบริหาร โดยแทบจะไม่มีการนำเสนอผลการศึกษาหรือการจัดเวทีสัมมนาทางวิชาการเพื่อนำเสนอข้อมูลต่างๆ ให้แก่สาธารณะชนได้รับทราบ ทั้งที่ภาษีการรับมรดกยังคงเป็นประเด็นร้อนทางวิชาการที่มีทั้งข้อสนับสนุนและข้อโต้แย้งให้ถกเถียงกัน โดยที่ไม่มีข้อสรุปว่าเป็นภาษีที่ดีและเหมาะสมหรือไม่ 

โดยทั่วไปแล้ว เหตุผลที่สนับสนุนการจัดเก็บภาษีการรับมรดก คือ หนึ่ง มีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ และสอง มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มรายได้รัฐบาล แต่ภาษีที่จะออกมาในครั้งนี้ดูเหมือนว่าจะไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์สำคัญทั้งสองข้อได้เลย กล่าวคือ

หนึ่ง ผลในการสร้างความเป็นธรรมทางด้านรายได้ ที่ดูแล้วคงไม่สามารถคาดหวังได้ว่าภาษีการรับมรดกจะทำให้ปัญหาการกระจายรายได้และความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยลดลงได้อย่างมีนัยสำคัญ เพราะมีกลุ่มผู้ที่อยู่ในเกณฑ์ที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท อยู่เพียงประมาณ 1 หมื่นรายเท่านั้น และในแต่ละปีจะมีจำนวนผู้เสียภาษีการรับมรดกจริงน้อยกว่านี้มาก ดังนั้นคงคาดหวังได้ยากว่า การจัดเก็บภาษีการรับมรดกจะสามารถทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของคนไทยลดลงได้อย่างจริงจัง

สอง ผลทางรายได้ ตามที่ผู้เกี่ยวข้องได้ให้สัมภาษณ์ว่า ไม่มีความคาดหวังว่า รัฐบาลจะสามารถจัดเก็บภาษีเหล่านี้ได้เพิ่มขึ้นมากมายนัก (โดยก่อนหน้านี้ได้มีการประเมินรายได้ภาษีที่จัดเก็บได้อยู่ที่ระดับต่ำกว่า 10,000 ล้านบาท) ทั้งนี้เนื่องจากรัฐบาลเองก็คงกลัวที่จะนำภาษีการรับมรดกมาใช้เป็นเครื่องมือในการเพิ่มรายได้หรือลดความเหลื่อมล้ำอย่างจริงจัง จึงไม่กล้าที่จะกำหนดอัตราภาษีที่จัดเก็บให้สูงดังเช่นอัตราที่จัดเก็บในประเทศอื่นๆ อาทิเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกาและอังกฤษที่จัดเก็บอัตราภาษีสูงสุดที่ร้อยละ 40 หรือประเทศญี่ปุ่นที่จัดเก็บอัตราภาษีสุดสุดที่ร้อยละ 50 เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม เหตุผลทั้งในทางทฤษฏีและในทางปฏิบัติมากมายที่คัดค้านการจัดเก็บภาษีการรับมรดก (จนนำไปสู่การยกเลิกการจัดเก็บภาษีการรับมรดกแล้วในหลายประเทศ) ได้แก่

หนึ่ง ต้นทุนทางภาษีที่สูง ทั้งนี้ต้นทุนทางภาษีนับเป็นหลักการสำคัญเรื่องหนึ่งในการประเมินระบบภาษีว่าดีหรือไม่ โดยภาษีที่ดีควรมีต้นทุนหรือรายจ่ายทางภาษีที่เกิดขึ้นกับผู้เสียภาษี (Compliance cost) และต้นทุนทางภาษีที่เกิดขึ้นกับผู้จัดเก็บ (Administrative cost) ที่ต่ำ แต่สำหรับภาษีการรับมรดกและการรับการให้นั้น เป็นที่น่าเชื่อได้เลยว่า จะก่อให้เกิดต้นทุนทางภาษีกับผู้เสียภาษีค่อนข้างสูงเลยทีเดียว ทั้งต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ (Economic cost) ซึ่งคือต้นทุนค่าเสียโอกาสต่างๆ เช่น เวลาที่สูญเสียไปจากการต้องเตรียมเอกสารต่างๆ เพื่อใช้เสียภาษี และต้นทุนทางบัญชี (Accounting cost) ตัวอย่างของต้นทุนทางบัญชี ได้แก่ ค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการที่ผู้รับมรดกจำเป็นต้องจ้างทนายความหรือบริษัทที่ให้คำปรึกษาทางด้านการเงิน (หรือทางด้านภาษี) มาช่วยดูแล ซึ่งผู้ที่ร่ำรวยมากๆ ก็คงจะมีที่ปรึกษาทางการเงินอยู่แล้ว แต่สำหรับสำหรับผู้ที่ร่ำรวยไม่มากนัก (แต่อยู่ในกลุ่มที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท) ก็คงจะมีต้นทุนในส่วนนี้ (คิดเป็นสัดส่วนต่อมูลค่าทรัพย์สิน) ที่สูงกว่าผู้ที่ร่ำรวยมากๆ ซึ่งอาจทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท เพิ่มขึ้นได้

งานศึกษาในประเด็นนี้ที่ผ่านมาพบว่า ต้นทุนทางภาษีการรับมรดกที่เกิดขึ้นกับผู้เสียภาษีสูงถึงร้อยละ 7 ของภาษีที่จัดเก็บได้ในประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ต้องไม่ลืมว่า อัตราภาษีมรดกที่จัดเก็บในประเทศสหรัฐอเมริกานั้นสูงกว่าอัตราที่จะจัดเก็บในประเทศไทยมาก ดังนั้นรายได้จากภาษีการรับมรดกที่จัดเก็บได้ในประเทศไทยจะน้อยกว่ามาก ซึ่งทำให้ต้นทุนทางภาษีที่จะเกิดขึ้นกับผู้เสียภาษีเมื่อคิดเป็นสัดส่วนของภาษีการรับมรดกที่จัดเก็บได้ในประเทศไทยน่าจะสูงกว่าร้อยละ 7 เป็นอย่างมาก

สอง ส่งผลให้เกิดการบิดเบือน (Distortion) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การที่ทำให้ต้นทุนของการออมสูงขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับการบริโภคในวันนี้ ซึ่งจะทำให้คนรวยกลุ่มนี้เลือกที่จะออมในวันนี้น้อยลงและบริโภคเพิ่มขึ้น และทำให้ต้นทุนของการลงทุนเพิ่มขึ้น เมื่อการลงทุนรวมของประเทศลดลงก็อาจส่งผลลบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศได้

งานศึกษาบางชิ้นของประเทศสหรัฐอเมริกาถึงกับสรุปว่า การยกเลิกภาษีการรับมรดกจะช่วยทำให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจดีขึ้นและจะทำให้รายได้ภาษีของรัฐบาลสหรัฐเพิ่มขึ้นด้วย

สาม ส่งผลให้เกิดพฤติกรรมหลีกเลี่ยงภาษี (Tax avoidance) หรือแม้แต่พฤติกรรมหนีภาษี (Tax evasion) ที่มีอยู่มากมายหลายลักษณะ ไม่ว่าจะเป็นการโยกย้ายทรัพย์สินไปต่างประเทศ หรือการโยกย้ายทรัพย์สินในรูปแบบต่างๆ ซึ่งแน่นอนย่อมไม่เป็นไปตามหลักการของภาษีที่ดี

คำถามที่เกิดขึ้นคือ หากการนำภาษีการรับมรดกและภาษีการรับการให้มาใช้ก่อให้เกิดต้นทุนทั้งต่อผู้เสียภาษีและผู้จัดเก็บภาษีสูง และส่งผลให้เกิดการบิดเบือนประเภทต่างๆ โดยที่ไม่สามารถทำหน้าที่ตามวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีประเภทนี้ได้ ทั้งในเรื่องของการลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มรายได้ จะสมควรจริงๆ หรือไม่? ที่ผู้กำหนดนโยบายจะต้องเร่งผลักดันภาษีเหล่านี้ออกมาบังคับใช้เป็นกฎหมาย โดยยังขาดการพิจารณาตามหลักวิชาการอย่างรอบด้าน (รวมถึงการนำเสนอผลการศึกษาต่อสาธารณะชน) สุดท้ายหากคิดเพียงว่า ภาษีการรับมรดกเป็นเพียงสัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน ดูแล้วก็อาจไม่คุ้มกับความสูญเสียต่างๆ ที่กำลังจะเกิดขึ้นติดตามมา
 
*"ภาษีการรับมรดก: สัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ธ.ค. 2557