Monday, November 6, 2017

ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา*

ภายใต้ พ.ร.บ. สรรพสามิต พ.ศ. 2560 ฉบับใหม่ ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้วเมื่อวันที่ 16 กันยายน ที่ผ่านมา หนึ่งในเรื่องที่สังคมให้ความสนใจเป็นอย่างมาก คือ การปรับเปลี่ยนวิธีการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตสำหรับเครื่องดื่มที่จากเดิมคิดเฉพาะตามมูลค่าของราคาหน้าโรงงาน มาเป็นคิดทั้งตามมูลค่าและตามปริมาณน้ำตาล ทั้งนี้อัตราภาษีจะเพิ่มขึ้นตามความหวานหรือปริมาณน้ำตาลที่เพิ่มขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน รวมถึงมีสุขภาพที่ดีขึ้น 

การจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่ผสมน้ำตาล หรือที่เราเรียกกันง่ายๆ ว่า ภาษีความหวานนั้น ไม่ใช่เรื่องใหม่ หลายๆ ประเทศได้มีการจัดเก็บภาษีประเภทนี้มาเป็นเวลานาน รวมถึงได้มีการยกเลิกแล้วในบางประเทศบ้าง อาทิเช่น ประเทศเดนมาร์ก ที่มีการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่ม Soft drink มาตั้งแต่ในช่วงปี ค.ศ. 1930 และได้ยกเลิกในช่วงปี ค.ศ. 2014 เนื่องจากพบว่า ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคได้อย่างที่ควรจะเป็น นอกเหนือจากประเด็นเรื่องประสิทธิผลของการดำเนินมาตรการในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคแล้ว ยังมีประเด็นอื่นๆ ที่น่าสนใจ ได้แก่

ประเด็นที่หนึ่ง ใครเป็นผู้รับภาระที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดเก็บภาษี โดยปกติแล้ว ทั้งผู้ซื้อและผู้ขายสินค้าต่างก็เป็นผู้รับภาระภาษีที่เกิดขึ้น แต่ใครเป็นผู้รับภาษีมากกว่ากันนั้น ขึ้นกับพฤติกรรมของผู้ซื้อและผู้ขายว่ามีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคามากน้อยเพียงใด ในภาษาเศรษฐศาสตร์ เราเรียกว่า ความยืดหยุ่น (Elasticity) ของอุปสงค์ (หรือปริมาณความต้องการซื้อ) หรืออุปทาน (หรือปริมาณความต้องการขายสินค้า) ที่มีต่อราคา โดยผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาน้อยกว่า จะรับภาระภาษีมากกว่าผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาสูงกว่า 

สำหรับภาษีความหวานที่จัดเก็บจากเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสม คงต้องยอมรับกันว่า ลักษณะของการบริโภคเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมนั้น ไม่ว่าจะน้ำอัดลม หรือเครื่องดื่มหวานประเภทอื่นๆ หากผู้บริโภคได้บริโภคอย่างยาวนาน ก็อาจมีพฤติกรรมติดหวานขึ้น ในลักษณะนี้ ผู้บริโภคจะมีพฤติกรรมที่อ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาค่อนข้างน้อย กล่าวคือ แม้การจัดเก็บภาษีแบบใหม่จะทำให้เครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมแพงมากขึ้น แต่ผู้ซื้อเองก็ไม่สามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของตนไปจากเดิมได้มากนัก เนื่องจากเกิดการติดหวานไปแล้ว กรณีนี้ เราจึงคาดการณ์ได้ว่า ผู้บริโภคกลุ่มนี้จะเป็นผู้รับภาระภาษีส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้น โดยผู้ผลิตสามารถผลักภาระภาษีไปยังผู้บริโภคได้อย่างเต็มที่

ประเด็นที่สอง ผู้บริโภคกลุ่มที่ติดหวานส่วนใหญ่แล้วเป็นใคร? งานศึกษาในต่างประเทศเป็นจำนวนมากที่ได้ศึกษาถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน (Fat taxes) ซึ่งคือ ภาษีที่จัดเก็บกับอาหารหรือเครื่องดื่มที่ทำให้อ้วน (ภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลของไทยก็ถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของภาษีความอ้วนด้วยเช่นเดียวกัน) งานศึกษาส่วนหนึ่งได้ศึกษาถึงการกระจายตัวของภาระภาษีว่า คนจนหรือคนรวย ใครเป็นผู้รับภาระภาษีมากกว่ากัน ผลการศึกษาส่วนใหญ่ (เช่น งานศึกษาของ Laurent Muller และคณะ (2017) ซึ่งได้ศึกษาผลกระทบของการจัดเก็บภาษีความอ้วนของผู้หญิงฝรั่งเศส) ชี้ว่า ผู้รับภาระภาษีความอ้วนส่วนใหญ่แล้วจะเป็นกลุ่มคนจนหรือกลุ่มคนที่มีรายได้น้อย เนื่องจากคนจนมีการใช้จ่ายทางด้านอาหาร เมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้แล้ว สูงกว่าคนรวย อีกทั้งอาหารหรือเครื่องดื่มที่ดีหรือมีประโยชน์ต่อสุขภาพนั้น มักมีราคาที่แพงกว่า จึงทำให้โอกาสที่คนจนจะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพแทนได้นั้นค่อนข้างน้อย คนจนจึงได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน ที่ทำให้ค่าใช้จ่ายทางด้านอาหารเพิ่มขึ้น มากกว่าที่คนรวยได้รับ ภาษีความอ้วนจึงมีลักษณะที่เป็น อัตราภาษีแบบถดถอย (Regressive tax rate) กล่าวคือ ผู้มีรายได้น้อยเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้มาก

ประเด็นที่สาม ในการออกมาตรการภาษีความหวาน ผู้ออกนโยบายมักคาดหวังว่าจะใช้กลไกราคาในการทำให้ผู้บริโภคเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปจากเดิม ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้น คนจนมีแนวโน้มที่จะได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความหวานมากกว่าคนรวย แต่โอกาสที่เขาจะสามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรม โดยหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้นั้น กลับมีค่อนข้างน้อย เนื่องจากอาหารที่ดีต่อสุขภาพมักมีราคาที่แพงกว่า ในหลายๆ ประเทศ (อาทิเช่น ประเทศฝรั่งเศส) ผู้กำหนดนโยบายจึงใช้การออกมาตรการอุดหนุนความผอม (Thin subsidies) ควบคู่กับการออกมาตรการภาษีความอ้วน เพื่อให้ราคาของอาหารที่ดีต่อสุขภาพถูกลง คนจนจะได้มีโอกาสในการปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้มากขึ้น 

หากมองย้อนมายังประเทศไทยในปัจจุบัน นอกเหนือไปจากการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลที่พึ่งออกมานั้น เรายังไม่ค่อยเห็นถึง นโยบายหรือมาตรการอื่นๆ ที่จะออกมาควบคู่เพื่อสนับสนุนให้คนไทยหันมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากขึ้น

ประเด็นสุดท้าย การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลใหม่ครั้งนี้ หากมุ่งหวังให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคขึ้น จะต้องทำงานผ่านกลไกราคาได้ โดยราคาของเครื่องดื่มผสมน้ำตาลกับสินค้าทดแทน (เช่น เครื่องดื่มที่ไม่ผสมน้ำตาล) จะต้องแตกต่างกันไปตามอัตราภาษี ทั้งนี้จากการคำนวณภาษีภายใต้วิธีการจัดเก็บแบบใหม่ เครื่องดื่มน้ำอัดลมที่ใส่น้ำตาล 34 กรัมต่อ 1 กระป๋องนั้น จะเสียภาษีในส่วนที่คิดตามปริมาณน้ำตาล ประมาณ 16 สตางค์ ต่อ 1 กระป๋อง ซึ่งภาษีส่วนนี้คือ ต้นทุนที่แตกต่างระหว่างเครื่องดื่มที่ผสมกับไม่ผสมน้ำตาล ความแตกต่างของภาษีในระดับนี้ คงไม่เพียงพอที่จะทำให้ผู้ขายตั้งราคาของเครื่องดื่มที่ผสมและไม่ผสมน้ำตาลแตกต่างกัน เราคงอาจเห็นสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทปรับราคาขายเพิ่มขึ้น แต่ยังคงขายในราคาเดียวกัน หากเป็นเช่นนี้แล้ว กลไกราคาก็คงไม่สามารถทำงานเพื่อเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคได้ 

หากภาครัฐมุ่งหวังที่จะให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน ด้วยความห่วงใยในสุขภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ก็อาจมีความจำเป็นต้องเข้าไปกำกับดูแลให้ราคาสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทมีความแตกต่างตามอัตราภาษีที่จัดเก็บ เพื่อให้กลไกราคาสามารถทำงานในทางที่จะช่วยปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคหวานได้ นอกจากนั้น ภาครัฐเองอาจต้องคิดถึงมาตรการสนับสนุนอื่นๆ ที่ช่วยให้คนไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มคนที่มีรายได้น้อย สามารถปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากยิ่งขึ้น 

เอกสารอ้างอิง

Muller, Laurent, Lacroix,Anne, Lusk ,Jayson L., and Ruffieux, Bernard, 2017, "
Distributional Impacts of Fat Taxes and Thin Subsidies," Economic Journal, Volume 127, pp.2066–2092.

*"ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ6 พ.ย. 2560

Monday, August 7, 2017

การออกแบบนโยบาย กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”*

ในบทความ “การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”” ที่ลงในคอลัมน์นี้ ฉบับวันที่ 6 มีนาคม 2560 ที่ผ่านมา ผมได้เล่าถึง ความเชื่องโยงของการค้าระหว่างประเทศที่มีต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals, SDGs) ในหลายช่องทาง ไม่ว่าจะเป็น หนึ่ง ผ่านช่องทางการบริโภค ทั้งการเปลี่ยนแปลงของราคา รายได้ และการเข้าสู่ตลาดของสินค้าและบริการ ซึ่งมีผลต่อการบริโภคและความกินดีอยู่ดีของประชาชน สอง ผ่านช่องทางรายได้ ที่การค้าระหว่างประเทศสามารถส่งผลต่ออุตสาหกรรมการผลิต การจ้างงาน และรายได้ของประชาชน และ สาม ผ่านช่องทางรายได้และรายจ่ายรัฐบาล โดยการค้าระหว่างประเทศนับเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาล ที่สามารถนำมาใช้จ่ายเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้ 

ผมกับอาจารย์ ทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (สถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา) ได้ทำการศึกษาในเรื่องนี้ให้กับสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา โดยเราได้จำลองผลของการเปิดเสรีการค้าภายใต้โครงการร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (GMS) 4 สถานการณ์ ได้แก่ การปรับลดอุปสรรคทางการค้าที่เป็นภาษี การปรับลดอุปสรรคทางการค้าที่มิใช่ภาษี การยกระดับผลิตภาพการผลิต และการเพิ่มระดับการลงทุนในประเทศไทย ที่มีต่อการเข้าสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศไทย ทั้งหมด 4 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายที่ 1 ยุติความยากจนทุกรูปแบบในทุกที่ เป้าหมายที่ 2 ยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการ และส่งเสริมเกษตรกรรมที่ยั่งยืน เป้าหมายที่ 8 ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ และมีผลิตภาพ และการมีงานที่สมควรสำหรับทุกคน และ เป้าหมายที่ 10 ลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ

ผลการศึกษาที่ได้ เราพบว่า การเปิดเสรีการค้าโดยรวมจะมีส่วนสนับสนุนการเข้าสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นจำนวน 3 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายการยุติความยากจนทุกรูปแบบในทุกที่ (เป้าหมายที่ 1) เป้าหมายการยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการ และส่งเสริมเกษตรกรรมที่ยั่งยืน (เป้าหมายที่ 2) และเป้าหมายการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ และมีผลิตภาพ และการมีงานที่สมควรสำหรับทุกคน (เป้าหมายที่ 8) โดยประเทศไทยจะได้รับประโยชน์สูงสุดในสถานการณ์ที่การเปิดเสรีการค้าได้ก่อให้เกิดการแข่งขันทางการค้า และนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพการผลิตของประเทศไทยขึ้น 

ผลการศึกษาที่พบในส่วนนี้ จึงนำมาสู่คำถามหรือโจทย์ชวนคิดต่อไปว่า จะมีนโยบายหรือเครื่องมือใด? ที่ช่วยเอื้อหรือสนับสนุนให้เกิดการแข่งขันขึ้นในอุตสาหกรรมการผลิตสินค้าและบริการ และนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพของประเทศไทยได้

สำหรับเป้าหมายการลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ (เป้าหมายที่ 10) เราพบว่า การเปิดเสรีการค้าทำให้ความไม่เสมอภาคภายในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านรายได้ เพิ่มขึ้น โดยค่าจ้างแรงงานไร้ฝีมือจะปรับเพิ่มขึ้นในอัตราที่น้อยกว่าค่าจ้างแรงงานฝีมือที่ปรับเพิ่มขึ้น และอัตราการเพิ่มขึ้นของรายได้เฉลี่ยประชากรทั้งหมดจะสูงกว่าอัตราการเพิ่มของรายได้เฉลี่ยประชากร 40% ล่างในเกือบทุกกรณี (ยกเว้นเฉพาะในกรณีที่การเปิดเสรีการค้าได้นำมาซึ่งการเพิ่มระดับการลงทุนในประเทศไทย) ซึ่งแสดงว่า การเปิดเสรีการค้าจะทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของประชากรไทยเพิ่มขึ้น (เมื่อพิจารณาจากค่าสัมประสิทธิ์จีนี่ และสัดส่วนรายได้ประชากร 20% บนต่อ 20% ล่าง ก็พบผลที่สอดคล้องด้วยเช่นเดียวกัน) 

ในกรณีนี้ เพื่อบรรลุเป้าหมายการลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ ภาครัฐจึงต้องใช้นโยบายหรือเครื่องมืออื่นๆ มาประกอบ (อาทิเช่น เครื่องมือที่ใช้ในการจัดเก็บรายได้ นโยบายรายจ่าย) เพื่อช่วยให้การกระจายรายได้ของประชากรไทย เป็นไปอย่างเท่าเทียมกันและเกิดความเสมอภาคภายในสังคมไทยมากขึ้น

ผลการศึกษาที่พบ สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาหรือผลกระทบอันขัดแย้งเกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบาย (หรือเครื่องมือ) เช่น นโยบายการค้าระหว่างประเทศ ที่สามารถช่วยในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติหลายๆ เป้าหมาย แต่ก็อาจสร้างปัญหาหรือเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายบางอย่างได้ในเวลาเดียวกัน ดังนั้น การออกแบบนโยบาย เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ พร้อมกันทั้ง 17 เป้าหมาย 169 เป้าประสงค์ ไม่ใช่เรื่องง่าย งานศึกษาต่อไปในเรื่องนี้จึงเป็นเรื่องสำคัญ และควรถูกใช้เพื่อให้การออกแบบนโยบายต่อไปของประเทศไทยเป็นไปได้อย่างถูกต้อง

"การออกแบบนโยบาย กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ7 ส.ค. 2560

Monday, March 6, 2017

การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”*

เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ศ.ดร.พิริยะ ผลพิรุฬห์ ได้นำเสนอบทความ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) แห่งสหประชาชาติ” ลงในคอลัมน์นี้ อาจารย์พิริยะได้เกล่าถึงที่มาของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งเริ่มต้นขึ้นในวันที่ 25 กันยายน 2558 จากการที่ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติได้ให้การรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ปี ค.ศ. 2030 (2030 Agenda for Sustainable Development) ซึ่งมีเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นองค์ประกอบสำคัญ และจะถูกนำมาใช้เป็นแผนที่นำทางการพัฒนาในอีก 15 ปีข้างหน้า

ทั้งนี้ ก่อนที่ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติจะได้ให้การรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ปี ค.ศ. 2030 ไม่นาน ในเดือน กรกฎาคม 2558 ได้มีการจัดการประชุมระดับนานาชาติอย่างเป็นทางการของสหประชาชาติที่ Addis Ababa ประเทศเอธิโอเปีย ผลลัพธ์สำคัญที่ออกมาจากการประชุมในครั้งนั้น คือ แผนการปฏิบัติการ Addis Ababa Action Agenda หนึ่งในเนื้อหาสำคัญของแผนการปฏิบัติการนี้คือ ได้มีการยอมรับอย่างเป็นทางการว่า การค้าระหว่างประเทศเป็นเครื่องจักรสำคัญที่จะนำไปสู่การเติบโตอย่างมีส่วนร่วม (Inclusive economic growth) การลดความยากจน (Poverty reduction) และการสนับสนุนการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศได้ แต่ก็ขึ้นกับนโยบายการค้าที่ออกมาว่า จะสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือไม่ (เป้าหมายของแผนการปฏิบัติการ Addis Ababa Action Agenda ส่วนหนึ่งได้ถูกรวมเข้าใน “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” ในเวลาต่อมา)

ในบทความนี้ ผมจะมาเล่าให้ฟังถึง ความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายการค้าที่มีต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในหลายช่องทาง ได้แก่

หนึ่ง การค้าระหว่างประเทศ ทำหน้าที่ในการสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับการดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้ โดยภาคการส่งออกของประเทศไทยมีมูลค่าการส่งออกที่มีขนาดใหญ่เกินครึ่งของ GDP ในปัจจุบัน (ร้อยละ 69.1 ในปี 2015) หากรวมมูลค่าการนำเข้าแล้ว (สัดส่วนร้อยละ 57.7 ในปี 2015) สัดส่วนของการค้าระหว่างประเทศจะมีขนาดใหญ่กว่า GDP ของประเทศไทยเลยทีเดียว ภาคการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะภาคการส่งออก จึงเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีขนาดใหญ่และเป็นแหล่งจ้างงานที่สำคัญของคนในประเทศ ซึ่งแน่นอน ย่อมมีผลต่อความกินดีอยู่ดีของประชาชน สหประชาชาติจึงได้กำหนดเป้าหมายหรือเป้าประสงค์ที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ อาทิเช่น เป้าประสงค์ 17.11 เพิ่มส่วนแบ่งการส่งออกของประเทศกำลังพัฒนาในการส่งออกทั่วโลกให้สูงขั้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเพิ่มส่วนแบ่งของประเทศพัฒนาน้อยที่สุดให้สูงขึ้น 2 เท่าในปี 2563 หรือเป้าหมายที่ 8 ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ และมีผลิตภาพ และการมีงานที่เหมาะสมสำหรับทุกคน เป็นต้น

การค้าระหว่างประเทศถือได้ว่าเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของรัฐบาล โดยรัฐบาลไทยมีรายได้จากกรมศุลกากรปีล่ะกว่า 100,000 ล้านบาท แต่เป็นที่สังเกตว่า รายได้จากกรมศุลกากรที่จัดเก็บได้มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นไม่มากนัก ตามทิศทางของการปรับลดมาตรการกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งอาจกลายเป็นข้อจำกัดของรัฐบาลในการหารายได้เพื่อนำไปใช้จ่ายเพื่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้

สอง นโยบายการค้าสามารถส่งผลต่อการเข้าสู่ตลาดและระดับราคาของสินค้าและบริการ ซึ่งมีผลต่อการบริโภคของประชาชนได้ ตัวอย่างเช่น การเปิดเสรีการค้าที่ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงวัคซีนและยารักษาโรคได้มากขึ้นและในราคาที่ถูกลง ก็จะมีผลช่วยลดอัตราการตายหรืออัตราการเกิดโรคของประชากรลงได้ ซึ่งสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยังยืนที่ตั้งไว้ (เป้าหมายที่ 3 สร้างหลักประกันว่าคนมีชีวิตที่มีสุขภาพดีและส่งเสริมสวัสดิภาพสำหรับทุกคนในทุกวัย)

นโยบายการค้ายังสามารถส่งผลต่ออุตสาหกรรมการผลิต การจ้างงาน และรายได้ของเจ้าของปัจจัยการผลิตด้วยเช่นเดียวกัน งานศึกษาที่ผ่านมา* พบว่า หากนโยบายการเปิดเสรีการค้านำไปสู่การยกระดับผลิตภาพการผลิตในสาขาเกษตรของประเทศไทย จะส่งผลบวกต่อรายได้และการบริโภคของประชากรไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มประชากรที่ยากจน (วัดจากระดับการบริโภค) จะได้รับประโยชน์มากกว่ากลุ่มประชากรที่ร่ำรวย ซึ่งจะช่วยลดความไม่เสมอภาคของคนในสังคม ในขณะที่ นโยบายการเปิดเสรีการค้า หากนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพในสาขาการผลิตสินค้าและสาขาบริการของประเทศไทย กลุ่มประชากรไทยที่ร่ำรวยจะได้รับประโยชน์มากกว่ากลุ่มประชากรไทยที่ยากจนกว่า ซึ่งในกรณีนี้ปัญหาความไม่เสมอภาคในสังคมไทยก็จะรุนแรงขึ้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า นโยบายการค้าสามารถส่งผลกระทบ (ผ่านช่องทางราคาและรายได้) ต่อแต่ละกลุ่มคนแตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มคนจนหรือกลุ่มคนรวย กลุ่มผู้ชายหรือกลุ่มผู้หญิง ซึ่งสหประชาชาติได้ตั้งเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้หลายเป้าหมาย อาทิเช่น เป้าหมายที่ 1 ยุติความยากจนทุกรูปแบบในทุกที่ เป้าหมายที่ 2 ยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการ และส่งเสริมเกษตรกรรมที่ยั่งยืน เป้าหมายที่ 10 ลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ เป็นต้น

นโยบายการค้าจึงเป็นได้ทั้งโอกาสและอุปสรรคของการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) แห่งสหประชาชาติ หากนำไปใช้อย่างถูกต้อง ก็จะเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลที่สำคัญที่จะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมาย แต่หากนำไปใช้อย่างไม่ถูกต้อง ก็จะกลายเป็นความเสี่ยงสำคัญที่สร้างการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งส่งผลลบต่อสวัสดิการหรือการกินดีอยู่ดีของประชาชน และอาจกลายเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้

เอกสารอ้างอิง

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (2558). “การเปิดเสรีการค้ากับความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ในประเทศไทย: การวิเคราะห์ระดับครัวเรือน,” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์, ปีที่ 33 ฉบับที่ 1, หน้า 24-75.

*"การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ"" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ6 มี.ค. 2560


Monday, December 5, 2016

งบกลาง งบกลาง งบกลาง… *

เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2559 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ใช่เกษตรกร ที่ได้มาลงทะเบียนในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ โดยผู้ที่มีรายได้ต่อปีไม่เกิน 30,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐคนละ 3,000 บาท และผู้ที่มีรายได้ต่อปี ตั้งแต่ 30,000 บาท แต่ไม่เกิน 100,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือคนละ 1,500 บาท ซึ่ง ครม. ได้อนุมัติกรอบวงเงินงบประมาณเฉพาะในส่วนนี้ 12,750 ล้านบาท (ไม่นับรวมมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่เป็นเกษตรกร วงเงินงบประมาณ 6,540 ล้านบาท ที่ ครม. ได้มีมติอนุมัติก่อนหน้านี้เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2559) โดยให้ธนาคารออมสิน ธ.ก.ส. และกรุงไทย สำรองจ่ายไปก่อน แล้วค่อยเบิกจ่ายคืนจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2560 ในส่วนของงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น หรือรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2561 ตามที่สำนักงบประมาณจะเห็นสมควร

เกี่ยวข้องกับการออกมาตรการนี้ ประเด็นหนึ่งที่นักวิชาการทางการคลังส่วนหนึ่งรู้สึกกังวลมาโดยตลอด มิใช่ปัญหาของตัวมาตรการที่รัฐทำหน้าที่ในการโอน (Transfer) รายได้จากผู้เสียภาษีไปยังผู้มีรายน้อยในสังคม ที่ว่ากันตามจริงแล้ว มาตรการนี้ก็มีข้อดีอยู่ไม่น้อย แต่ประเด็นที่กังวลคือ วิธีการและช่องทางของการออกมาตรการที่ดูแล้วยังไม่เหมาะสมเท่าไหร่นัก กล่าวคือ 

การใช้จ่ายเงินของรัฐบาล โดยปกติแล้วจะผ่านการออก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งต้องมีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการรายจ่าย และต้องผ่านการกลั่นกรอง ตรวจสอบ รวมถึงได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ทั้งนี้ก็อาจเกิดเหตุการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่ไม่ได้ถูกคาดการณ์ไว้ล่วงหน้า (เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ) และรัฐบาลอาจมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายงบประมาณเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาสถานการณ์ที่เกิดขึ้น พ.ร.บ. งบประมาณฯ จึงได้ถูกออกแบบมาโดยเปิดทางให้รัฐบาลสามารถกันวงเงินส่วนหนึ่งสำรองจ่ายในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้ โดยใช้งบประมาณในส่วนของงบกลาง รายการสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีความยืดหยุ่นในการบริหารประเทศในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้

แต่การจัดทำงบประมาณรายจ่ายในส่วนของงบกลางก็มีปัญหาสำคัญ เพราะในขั้นตอนการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี การตั้งวงเงินงบกลางเป็นเพียงการนำเสนอตัวเลขวงเงินงบประมาณโดยรวมเท่านั้น โดยมิได้มีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการและรายละเอียดของแผนการใช้จ่ายเงินไว้ในเอกสารงบประมาณให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติได้พิจารณา หรือกล่าวได้ว่า การใช้จ่ายงบประมาณจากงบกลางขาดการมีส่วนร่วมหรือตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ ที่ทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนของประชาชน และย่อมไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของความโปร่งใสทางการคลังที่ดี 

เนื่องจากการใช้จ่ายงบประมาณจากในส่วนของงบกลางนี้มีความยืดหยุ่นสูงมาก บ้างก็บอกเปรียบเสมือนกับ การตีเช็คเปล่าให้แก่รัฐบาล ที่ผ่านมาในระยะหลัง สัดส่วนการจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินและจำเป็นต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีพบว่า มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว การใช้จ่ายจากงบประมาณส่วนนี้เป็นการอนุมัติโดยใช้มติคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ โดยอยู่ในอำนาจของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณในการจัดสรรให้ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเบิกจ่ายได้โดยตรงตามความจำเป็น 

การจัดสรรงบประมาณให้กับงบกลางเพิ่มขึ้นก็อาจหมายถึง เงินงบประมาณที่จะเหลือนำไปจัดสรรให้กับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ลดน้อยลง และอาจทำให้โครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือสังคมมากกว่า ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ ดังนั้นเมื่อเปรียบเทียบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายในโครงการอื่นๆ โดยปกติ ปัญหาหนึ่งของการใช้จ่ายงบกลางในส่วนนี้คือ ขาดการประเมินผลความคุ้มค่าของโครงการหรือมาตรการรายจ่ายที่จะเกิดขึ้น และขาดการเปรียบเทียบกับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ซึ่งอาจทำให้โครงการหรือมาตรการที่ออกมานั้นไม่คุ้มค่า และอาจทำให้โครงการรายจ่ายอื่นๆ ที่ดีกว่าไม่เกิดขึ้น

เมื่อลองพิจารณาตัวอย่างของโครงการที่พึ่งได้รับการอนุมัติให้ใช้งบกลางในส่วนนี้ที่มีวงเงินงบประมาณเป็นจำนวนมาก ได้แก่ โครงการเพิ่มความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานรากตามแนวทางประชารัฐ ซึ่งได้รับการอนุมัติงบประมาณในการดำเนินการ 35,000 ล้าน โดยแหล่งเงินใช้งบกลางของปีงบประมาณ 2559 เพื่อสนับสนุนเงินให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ จำนวน 79,556 กองทุน ในวงเงินกองทุนละไม่เกิน 500,000 บาท หรือมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งใช้งบประมาณในการดำเนินการทั้งสิ้น 19,290 ล้านบาท คำถามที่เกิดขึ้นคือ โครงการที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเป็นหลักหมื่นล้านเหล่านี้ แม้จะเป็นโครงการที่ดี แต่เพราะเหตุใดจึงไม่ใช้วิธีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายโดยปกติ? มีความฉุกเฉินหรือจำเป็นเพียงใดที่จะต้องใช้แหล่งงบประมาณจากงบกลาง ซึ่งขาดการประเมินความคุ้มค่าของโครงการหรือผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ 

บางทีคำถามที่เกิดขึ้นเหล่านี้อาจเป็นเพราะเราไม่มีนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ผมเองได้ลองเปิดพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ซึ่งได้ให้คำนิยามของฉุกเฉินไว้ว่า “ที่เป็นไปโดยปัจจุบันทันด่วนและจะต้องรีบแก้ไขโดยฉับพลัน เช่น เหตุฉุกเฉิน, ที่อาจเป็นภัยต่อความมั่นคงหรือความปลอดภัยแห่งราชอาณาจักร เช่น ภาวะฉุกเฉิน สถานการณ์ฉุกเฉิน” หากอ้างอิงตามนิยามที่ว่านี้ ผมเองก็ยังไม่เห็นว่า โครงการที่ได้รับอนุมัติเหล่านี้จะถือเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นที่อาจส่งผลหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศ จนทำให้ไม่สามารถรอเข้ากระบวนของบประมาณประจำปีแบบปกติได้

การที่รัฐบาลสามารถอนุมัติงบประมาณรายจ่ายโดยใช้งบกลางในส่วนนี้ ทั้งที่ปรากฏอย่างชัดแจ้งว่า ไม่ได้เป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นอย่างแท้จริง ย่อมแสดงให้เห็นถึงช่องโหว่ของกฎหมายการคลังที่มีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งสมควรได้รับการแก้ไข สำหรับแนวทางการแก้ไขนั้น หนึ่ง อาจเริ่มต้นจากการให้คำนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น การใช้งบกลางในส่วนนี้จะต้องใช้สำหรับในกรณีที่ฉุกเฉินหรือจำเป็นจริงๆ เท่านั้น สอง การใช้จ่ายจากงบกลางในส่วนนี้ นอกจากจะต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารแล้ว ก็ควรต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติด้วยเช่นเดียวกัน กลไกการมีส่วนร่วมเหล่านี้ที่ขาดหายไป ควรถูกออกแบบและนำมาใช้ในการจัดทำงบประมาณส่วนนี้ และ สาม กฎหมายอาจต้องพิจารณากำหนดระดับเพดานของสัดส่วนงบกลางต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อป้องกันมิให้งบประมาณถูกจัดสรรให้แก่งบกลางในส่วนนี้มีมากจนเกินไป

*"งบกลาง งบกลาง งบกลาง…" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ธ.ค. 2559

Thursday, November 3, 2016

ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย*

http://thaipublica.org/2016/11/thailand-trasparency-reseach-group7/

*"ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย" ตีพิมพ์ในเวปไซต์ Thai Publica วันที่ 3 พ.ย. 2559