Monday, February 1, 2016

มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา*

ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมากมาย อาทิเช่น ในช่วงปลายปี ได้ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 310 (พ.ศ. 2558) เพื่อสนับสนุนให้ประชาชนใช้จ่ายซื้อสินค้าและบริการในระหว่างวันที่ 25-31 ธันวาคม 2558 โดยให้นำใบกำกับภาษีตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งก่อนหน้านี้ รัฐบาลก็เคยออกนโยบายกระตุ้นการใช้จ่ายในลักษณะเดียวกัน โดยการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 305 (พ.ศ. 2557) เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการท่องเที่ยวภายในประเทศให้เพิ่มมากขึ้น ประชาชนสามารถนำใบเสร็จรับเงินที่ได้จ่ายเป็นค่าบริการให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยว หรือที่ได้จ่ายเป็นค่าที่พักในโรงแรมให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมในระหว่างวันที่ 16 ธันวาคม 2557 - 31 ธันวาคม 2558 ตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นอกจากนี้ ในวันที่ 31 ธันวาคม 2558 รัฐบาลก็ออก พรก. ว่าด้วยการลดอัตราและยกเว้นรัษฎากร (ฉบับที่ 595) พ.ศ. 2558 เพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการซึ่งเป็นวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) ด้วยการยกเว้นและลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลสำหรับรอบระยะเวลาบัญชีปี 2559 และ 2560 เป็นต้น

นโยบายที่ออกมาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงหลังเหล่านี้มีลักษณะที่เหมือนกันคือ เป็นมาตรการทางด้านภาษี ที่ใช้การลดหย่อนหรือการยกเว้นภาระทางภาษีบางประเภทให้แก่ผู้เสียภาษีบางกลุ่มเป็นพิเศษ โดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่างของภาครัฐ (เช่น การกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่าย หรือการสนับสนุนผู้ประกอบการ SME เป็นต้น) ในทางเศรษฐศาสตร์ เราเรียกมาตรการในลักษณะนี้ว่า เป็นมาตรการที่ก่อให้เกิด “รายจ่ายภาษี” (Tax expenditure) ทั้งนี้ รายจ่ายภาษี หมายถึง รายรับของรัฐที่สูญเสียไปจากข้อกำหนดของกฎหมายที่ลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีให้แก่ผู้เสียภาษีเป็นพิเศษจากภาษีพื้นฐานตามปกติ สำหรับเหตุผลที่เรียกว่า รายจ่ายภาษี เนื่องจากเป็นมาตรการที่ออกมาโดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่าง เฉกเช่นเดียวกับการใช้จ่ายภาครัฐ แต่ต้นทุนของการใช้มาตรการเหล่านี้ คือ การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่รัฐควรจัดเก็บได้ ดังนั้นเราจึงเรียกผลของมาตรการเหล่านี้ว่า “รายจ่ายภาษี” 

การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่เกิดขึ้นจากการออกมาตรการเหล่านี้เป็นเรื่องสำคัญ และควรได้รับการพิจารณาในระดับเดียวกันกับการออกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เนื่องจากรายได้ภาษีที่สูญเสียไป หากจัดเก็บได้ ก็จะเป็นงบประมาณที่รัฐบาลสามารถนำมาจัดสรรในโครงการรายจ่ายต่างๆ ได้ แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า กระบวนการผ่านเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นยังมีความแตกต่างกันอยู่ในปัจจุบัน โดยกระบวนการพิจารณากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เป็นการออกพระราชบัญญัติ จึงต้องผ่านการกลั่นกรองและตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาก่อน ในขณะที่ การออกมาตรการลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีเป็นพิเศษที่นิยมถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในช่วงหลัง เป็นการออกกฎหมายในลักษณะที่เป็นกฎกระทรวงหรือพระราชกฤษฎีกา โดยมีฐานะการบังคับใช้ที่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ จึงไม่ต้องผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา ซึ่งอาจทำให้มาตรการที่ออกมาขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบ ขาดการเปรียบเทียบต้นทุนของการดำเนินนโยบาย และอาจทำให้รัฐบาลขาดงบประมาณที่จะใช้ในโครงการรายจ่ายที่มีความสำคัญกว่าได้ 

ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ให้ความสำคัญเป็นอย่างมากกับการเปิดเผยข้อมูลการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ทั้งในด้านประโยชน์และการสูญเสียรายได้ของรัฐบาลที่จะเกิดขึ้น โดยบัญญัติใน หมวด 8 การเงิน การคลัง และงบประมาณ มาตรา 167 ไว้ว่า…“ในการนำเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ต้องมีเอกสารประกอบซึ่งรวมถึงประมาณการรายรับ และวัตถุประสงค์ กิจกรรม แผนงาน โครงการ ในแต่ละรายการของการใช้จ่ายงบประมาณให้ชัดเจน รวมทั้งต้องแสดงฐานะการเงินการคลังของประเทศ เกี่ยวกับภาพรวมของภาวะเศรษฐกิจที่เกิดจากการใช้จ่ายและการจัดหารายได้ ประโยชน์และการขาดรายได้จากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ความจำเป็นในการตั้งงบประมาณผูกพันข้ามปี ภาระหนี้ และการก่อหนี้ของรัฐและฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจ ในปีที่ขออนุมัติงบประมาณนั้นและปีงบประมาณ ที่ผ่านมาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาด้วย…” ซึ่งแสดงให้เห็นถึงเจตจำนงของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาได้มีส่วนร่วมในการพิจารณามาตรการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ที่ออกมาในแต่ละปี

แต่เป็นที่น่าเสียดายว่า ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ กลับมีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีอยู่เพียงสองประเภทเท่านั้น คือ 1) การยกเว้นและลดหย่อนภาษีภายใต้การส่งเสริมการลงทุนของ BOI และ 2) ยกเว้นภาษีตาม พ.ร.บ. ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยมิได้มีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีประเภทอื่นๆ ที่เกิดจากข้อยกเว้นและข้อลดหย่อนทางภาษีที่มีอีกเป็นจำนวนมาก รวมถึงขาดการประเมินผลกระทบของรายจ่ายภาษีในเชิงเศรษฐศาสตร์จุลภาค (อาทิเช่น การวิเคราะห์ถึงผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการภาษีดังกล่าว) ซึ่งทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงภาคประชาชนขาดข้อมูลสำคัญในการพิจารณา และอาจทำให้กลไกการตรวจสอบการทำงานหรือการติดตามนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

*"มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.พ. 2559

Monday, October 5, 2015

หลักผลประโยชน์กับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้*


ในร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกนำเสนอออกมาในเดือนสิงหาคม 2558 ที่แม้จะไม่ผ่านมติการรับร่างโดยสภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้มีการห้ามออกกฎหมายจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked tax) ซึ่งระบุไว้ในหมวด “วินัยทางการคลัง” มาตรา 190 วรรค 4 ที่ว่า “การตรากฎหมายให้หน่วยงานของรัฐจัดเก็บและจัดสรรเงินจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีหรืออากรตามกฎหมายให้แก่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ซึ่งมิใช่การจัดสรรภาษีหรืออากรให้องค์กรบริหารท้องถิ่นหรือมิใช่การจัดสรรให้พรรคการเมืองตามกฎหมาย จะกระทำมิได้” หากรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้ในอนาคตยังมีข้อกำหนดตามที่ระบุข้างต้น ก็ย่อมเป็นการห้ามมิให้มีการจัดตั้งหน่วยงานใหม่ที่มีการผูกพันรายได้จากภาษีหรืออากรโดยถาวร

ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่น่าสนใจ เพราะแสดงให้เห็นว่า สังคมไทยส่วนหนึ่ง (หรือในกลุ่มผู้นำเสนอร่างรัฐธรรมนูญ) มองว่า การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้เป็นเครื่องมือหนึ่งในการจัดสรรรายได้ของรัฐบาลเป็นเรื่องที่อันตรายและจำเป็นต้องมีกฎหมายห้ามไม่ให้มีการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ต่อไป ทั้งที่ปัจจุบัน ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะก็ยังถูกใช้อย่างแพร่หลายในหลายๆ ประเทศที่พัฒนาแล้ว (อาทิเช่น สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ และหลายๆ ประเทศในสหภาพยุโรป)

เหตุผลของฝ่ายที่คัดค้านกับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ในประเทศไทย ได้แก่ แนวโน้มของการจัดเก็บรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นทุกปี หน่วยงานหรือกองทุนที่มีการผูกพันแหล่งรายได้มาจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะจะมีรายได้และงบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดสรรงบประมาณประจำปีแบบปกติ ซึ่งจะทำให้การใช้งบประมาณขาดความคุ้มค่าได้ นอกจากนั้น ยังทำให้การจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาลขาดความยืดหยุ่น รัฐบาลไม่สามารถนำรายได้ในส่วนนี้ไปใช้จัดสรรในเรื่องอื่นที่แม้จะมีความสำคัญมากกว่าก็ตามได้ ยิ่งไปกว่านั้น การจัดตั้งหน่วยงานหรือกองทุนใหม่ที่ผูกพันรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ก็จะกลายเป็นปัจจัยเสี่ยงต่อการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐต่อไปในอนาคต เป็นต้น

ในขณะเดียวกัน ฝ่ายที่สนับสนุนก็มองว่า ยังมีเหตุผลที่สนับสนุนการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะอยู่ โดยเหตุผลสำคัญที่ถูกหยิบยกขึ้นมา ได้แก่ ความจำเป็นในการสร้างหลักประกันทางด้านรายได้ให้แก่หน่วยงานที่ต้องมีความเป็นอิสระ เพื่อป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองหรือกลุ่มผู้ที่เสียประโยชน์ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของ สสส. และ Thai PBS)

แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า หลักผลประโยชน์ (Benefit principle) ของภาษีอากร ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้กลับถูกพูดถึงค่อนข้างน้อยหรือถูกละเลยไปจากการพิจารณาในช่วงที่ผ่านมา โดยในวันนี้ ผมจะขอกล่าวถึงหลักที่ว่าดังกล่าว ซึ่งควรถูกใช้เป็นหลักยึดในการพิจารณาถึงความเหมาะสมของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณที่มีการผูกพันรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่ถูกจัดตั้งแล้วหรือที่จะถูกจัดตั้งต่อไปในประเทศไทย

หลักผลประโยชน์ คือหลักที่ว่าด้วยผู้รับประโยชน์จากสินค้าหรือบริการสาธารณะควรเป็นผู้จ่ายต้นทุนของการจัดหาสินค้าหรือบริการสาธารณะเหล่านั้น ตัวอย่างเช่น ผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้ถนนสาธารณะควรเป็นผู้จ่ายภาษีที่เก็บจากฐานการใช้ถนน (เช่น ภาษีสรรมสามิตน้ำมัน) ซึ่งเงินภาษีส่วนนี้จะถูกกลับนำมาใช้เป็นแหล่งเงินทุนสำหรับค่าจ่ายในการสร้างหรือซ่อมแซมถนนต่อไป ภาษีที่จัดเก็บได้จึงทำหน้าที่เหมือนกับค่าธรรมเนียมการใช้ถนน (User fees) นั่นเอง

หากการเชื่อมโยงระหว่างภาษีที่จัดเก็บได้กับหลักผลประโยชน์มีมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้เหตุผลสนับสนุนการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์มาใช้มีมากขึ้น แต่การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้อย่างถูกต้องและเป็นไปตามหลักผลประโยชน์กลับไม่ใช่เรื่องง่ายในทางปฏิบัติ เนื่องจาก

หนึ่ง รัฐจะต้องสามารถระบุถึงกลุ่มผู้รับประโยชน์และสามารถวัดผลประโยชน์จากการใช้สินค้าหรือบริการสาธารณะได้อย่างถูกต้อง

สอง ภาษีจะต้องจัดเก็บตรงกลุ่มผู้รับผลประโยชน์ ซึ่งในทางปฏิบัติอาจไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะหาภาษีที่จัดเก็บได้ตรงกับผู้รับประโยชน์ได้

สาม ผู้รับประโยชน์ต้องเป็นผู้จ่ายต้นทุนทั้งหมดของสินค้าหรือบริการสาธารณะด้วยภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ เพื่อทำให้ทราบถึงต้นทุนที่แท้จริงจากการใช้สินค้าหรือบริการสาธารณะเหล่านั้น และ

สี่ สินค้าหรือบริการสาธารณะจะต้องไม่มีวัตถุประสงค์ในด้านสวัสดิการสังคม (Welfare) หรือการกระจายรายได้ (Redistribution programs) หากผู้รับประโยชน์จากโครงการส่วนใหญ่เป็นคนยากจน การเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมตามหลักผลประโยชน์กับคนกลุ่มนี้ คงไม่ใช่ทางเลือกที่เหมาะสมและอาจขัดแย้งกับหลักความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay principle) ที่ผู้มีความสามารถในการจ่ายภาษีสูงควรเสียภาษีมากกว่าผู้มีความสามารถในการจ่ายภาษีต่ำกว่า

ดังนั้น หากต้องการพิจารณาถึงความเหมาะสมของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มาจากฐานภาษีสรรพาสามิตที่เก็บจากการบริโภคสุราและยาสูบ (อาทิ สสส. Thai PBS และ กองทุนกีฬา) ประเด็นของการพิจารณาควรอยู่บนพื้นฐานของหลักผลประโยชน์ อาทิ ใครเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการดำเนินงานของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้? (ประชาชนโดยทั่วไป หรือประชาชนเฉพาะบางกลุ่ม) ภาษีที่เก็บจากการฐานการบริโภคสุราและยาสูบเป็นภาษีที่จัดเก็บได้ตรงกับผู้ที่ได้รับประโยชน์จากหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้หรือไม่?

หากผู้ได้รับประโยชน์จากการดำเนินงานของหน่วยงานหรือกองทุนเหล่านั้น คือ ประชาชนโดยทั่วไป ที่ไม่จำกัดแต่เฉพาะประชาชนที่บริโภคสุราและยาสูบ การจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มาจากฐานการบริโภคสุราและยาสูบเพื่อเป็นแหล่งเงินทุนจัดสรรให้แก่หน่วยงานหรือกองทุนเหล่านั้น ก็คงไม่อยู่บนพื้นของหลักผลประโยชน์ และทำให้การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ขาดหลักการรองรับอย่างที่ควรจะเป็น

หมายเหตุ
เนื้อหาของบทความส่วนหนึ่งสรุปมาจาก รายงานวิจัย กองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรรายได้หลักจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ: หลักการและแนวทางปฏิบัติในต่างประเทศ โดย ศาสตรา สุดสวาสดิ์ (2558) ซึ่งได้รับทุนสนับสนุนการวิจัยจากสถาบันพระปกเกล้า

*"หลักผลประโยชน์กับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ต.ค. 2558

Monday, August 3, 2015

สมุดปกขาวกับการแก้ไขปัญหาด้านประชากร*

ในปี 2013 รัฐบาลสิงคโปร์ได้ออกสมุดปกขาวด้านประชากร (Population white paper) ซึ่งเป็นการนำเสนอนโยบายที่ใช้แก้ไขปัญหาด้านประชากรในระยะยาวของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการเข้าสู่สังคมสูงอายุ ปัญหาแนวโน้มการลดลงของจำนวนประชากรที่มีอัตราเจริญพันธ์เพียงร้อยละ 1.2 ซึ่งต่ำกว่าอัตราการทดแทน (Replacement rate) ที่ร้อยละ 2.1 ในการรักษาระดับจำนวนประชากรเดิมไว้ได้ โดยหากแนวโน้มของประชากรยังเป็นเช่นนี้ต่อไปก็จะทำให้ประชากรและแรงงานในประเทศลดลง และกลายเป็นปัญหาสำคัญทางเศรษฐกิจและสังคมต่อไปในอนาคต

แนวทางแก้ไขปัญหาด้านประชากรที่ถูกนำเสนอออกมาในสมุดปกขาว ประกอบไปด้วยสามเสาหลัก (Pillars) คือ

เสาที่หนึ่ง การสร้างสังคมที่แข็งแกร่งที่มีชาวสิงคโปร์เป็นศูนย์กลาง โดยมีนโยบายสำคัญ ได้แก่ การสนับสนุนให้เกิดสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการสร้างครอบครัวและการมีบุตรของชาวสิงคโปร์ ทั้งนี้รัฐบาลสิงคโปร์ได้ออกแพ็กเกจส่งเสริมให้เกิดการแต่งงานและการเป็นพ่อแม่ (Marriage & Parenthood package) โดยเริ่มต้นจากการสนับสนุนบริการที่ส่งเสริมให้คนโสดได้เจอคู่ครอง เช่น การรับรองบริษัทจัดหาคู่ที่เป็นมาตรฐาน และหลังจากที่ได้เจอคู่ครองที่เหมาะสมแล้ว รัฐบาลสิงคโปร์ก็สนับสนุนให้คู่แต่งงานสร้างครอบครัว โดยมีนโยบายส่งเสริมให้คู่แต่งงานสามารถมีบ้านได้ง่ายยิ่งขึ้น หลังจากนั้น ก็ยังมีการส่งเสริมให้คู่แต่งงานมีบุตร เช่น สำหรับผู้มีบุตรยาก รัฐบาลสิงคโปร์จะช่วยค่าใช้จ่ายถึง 75% ในการใช้เทคโนโลยีช่วยการเจริญพันธุ์ (Assisted Reproductive Technology, ART) เช่น การทำเด็กหลอดแก้ว การทำกิฟท์ เป็นต้น นอกจากนี้ รัฐบาลก็ยังมีเงินรางวัลให้แก่การมีบุตร และมีเงินสมทบเข้าบัญชีพัฒนาเด็ก (Child Development Account, CDA) ของบุตรอีกด้วย

แม้จะมีนโยบายส่งเสริมให้คนแต่งงาน สร้างครอบครัว ไปจนถึงการมีบุตร แล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ตระหนักดีว่า คงไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาการลดลงของจำนวนประชากรชาวสิงคโปร์ได้ ดังนั้นรัฐบาลจึงได้กำหนดนโยบายคนเข้าเมือง (Immigration policy) ไม่ว่าจะเป็นการเปิดรับผู้ที่ขออยู่อาศัยถาวร (Permanent residents) ปีล่ะ 30,000 คน และเปิดรับผู้ที่ขอเป็นพลเมืองใหม่ (New citizens) ปีล่ะ 15,000 ถึง 25,000 คน เพื่อที่จะทำให้จำนวนประชากรรวมของสิงคโปร์อยู่ในระดับเป้าหมายที่ประมาณ 6.5 ถึง 6.9 ล้านคน ได้ในปี 2030 (เพิ่มขึ้นจากในปี 2012 ที่มีจำนวนประชากรรวมจำนวน 5.31 ล้านคน)

เสาที่สอง คือ การสร้างเศรษฐกิจเชิงพลวัตที่สร้างงานและโอกาสที่ดีให้แก่ชาวสิงคโปร์ โดยนโยบายสำคัญในส่วนนี้ ได้แก่ การเพิ่มโอกาสในการศึกษาต่อและการยกระดับคุณภาพการศึกษาให้ดียิ่งขึ้น (ซึ่งจะเป็นปัจจัยที่ทำให้ชาวสิงคโปร์ได้งานที่ดีและอยู่ในระดับสูง) การสนับสนุนให้เกิดการปรับโครงสร้างของธุรกิจที่นำไปสู่การสร้างนวัตกรรมและการเพิ่มผลิตภาพ เป็นต้น

เสาที่สาม คือ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศให้ดีขึ้น เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน โครงสร้างประชากร และเศรษฐกิจที่จะเปลี่ยนแปลงไป โดยมีการกำหนดเป้าหมายให้สิงคโปร์เป็น “บ้าน” ที่มีสิ่งแวดล้อมดีและน่าอยู่อาศัย ตัวอย่างของนโยบายในส่วนนี้ได้แก่ การลงทุนทางด้านระบบขนส่งมวลชน (อาทิเช่น การขยายเส้นทางของรถไฟฟ้าที่รัฐบาลได้กำหนดเป้าหมายให้ ภายในปี 2030 จำนวน 8 ใน 10 ของประชากรสามารถเดินจากบ้านมายังสถานีรถไฟฟ้าได้ภายใน 10 นาที จากปัจจุบันที่อยู่ระดับ 6 ใน 10 ของประชากร) การเพิ่มพื้นที่สีเขียว (อาทิเช่น สวนสาธารณะ) การเพิ่มจำนวนโรงพยาบาลให้เพียงพอ หรือแม้แต่การเพิ่มจำนวนบ้านที่อยู่อาศัยในพื้นที่เป้าหมาย เป็นต้น

แม้ว่านโยบายหลายเรื่องที่ออกมาในสมุดปกขาวจะก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงในสังคมชาวสิงคโปร์ ที่นำไปสู่การชุมนุมเพื่อแสดงความไม่เห็นด้วยกว่า 5,000 คน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องนโยบายคนเข้าเมือง ซึ่งผู้ชุมนุมส่วนใหญ่เกรงว่า การเข้ามาเป็นจำนวนมากของคนต่างชาติจะสร้างความเดือดร้อนและทำลายวิถีการดำเนินชีวิตของชาวสิงคโปร์ แต่สุดท้ายรายงานหรือสมุดปกขาวฉบับนี้ก็ได้รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่ในสภาผู้แทนราษฎร และได้กลายเป็นนโยบายของประเทศที่จะดำเนินต่อไป

จริงๆ แล้ว ปัญหาด้านประชากรที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นเฉพาะแต่ในประเทศสิงคโปร์ ประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศพัฒนาแล้ว หรือแม้แต่ประเทศกำลังพัฒนา อย่างเช่น ประเทศไทย ก็กำลังประสบปัญหาเหล่านี้เช่นเดียวกัน ไม่ว่าจะปัญหาการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ หรือการมีอัตราเจริญพันธ์ที่ลดลงอย่างมากของประชากรไทย (จากอัตราร้อยละ 6.15 ในปี 1960 มาเป็นร้อยละ 1.41 ในปี 2012) ซึ่งสังคมไทย นักวิชาการไทย และรัฐบาลไทยเองก็ตระหนักและพูดถึงปัญหาที่เกิดขึ้นนี้เป็นเวลานาน แต่สิ่งที่น่าสนใจและน่าเรียนรู้ไม่น้อยสำหรับนักวิชาการด้านประชากรศาสตร์หรือผู้กำหนดนโยบายของไทย คือ วิธีการคิดและการวางแผนเพื่อแก้ไขปัญหาด้านประชากรในระยะยาวที่เป็นระบบและเป็นรูปธรรมของรัฐบาลสิงคโปร์ ซึ่งดูแล้วอาจเป็นสิ่งที่ยังขาดหายไปจากประเทศไทยในปัจจุบัน 

อัตราเจริญพันธ์ (Fertility rate) ในประเทศอาเซียน 5 ประเทศ
(วัดจากจำนวนเฉลี่ยของบุตรต่อสตรีหนึ่งคน)
 
  
ที่มา: World Bank, World Development Indicators.

*"สมุดปกขาวกับการแก้ไขปัญหาด้านประชากร" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 ส.ค. 2558

Monday, June 8, 2015

การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้*

วารสาร The Economist ฉบับเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2558 ได้พาดหัวข้อ Tax-free debt หรือ การปลอด (หรือการยกเว้น) ภาษีจากการก่อหนี้ เป็นหัวข้อใหญ่ของวารสารฉบับนั้น ซึ่งเนื้อหาจริงๆ แล้วเป็นเรื่องที่นักเศรษฐศาสตร์หรือผู้ศึกษาทางด้านการคลังที่เกี่ยวข้องกับภาษีรับรู้และได้พูดถึงกันมานาน โดยมีความพยายามชี้ให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้มาโดยตลอด ผมเองก็อยากถือโอกาสนี้มาเล่าให้ท่านผู้อ่านได้ลองพิจารณานะครับ

หากเราสังเกตให้ดี ภายใต้ระบบภาษีในปัจจุบัน การก่อหนี้ไม่ว่าจะเป็นหนี้ส่วนบุคคลหรือหนี้เอกชนที่อยู่ในระบบส่วนใหญ่แล้วจะได้รับการยกเว้นหรือช่วยลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายลงได้ ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา กฎหมายอนุญาตให้นำ ดอกเบี้ยเงินกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยโดยจำนองอาคารที่ซื้อหรือสร้างเป็นประกันการกู้ยืมนั้น สามารถนำมาหักลดหย่อนภาษีได้ ตามจำนวนเงินที่ได้จ่ายไปจริงแต่ไม่เกิน 100,000 บาท เพื่อเป็นการสนับสนุนหรืออุดหนุนให้ประชาชนสามารถมีบ้านที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองได้ ในขณะที่ ภาษีเงินได้นิติบุคคลก็เช่นเดียวกัน มีการยกเว้นภาษีเงินได้สำหรับดอกเบี้ย เงินกู้ยืมเพื่อซื้อ หรือให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล โดยสามารถนำดอกเบี้ยจ่ายเป็นรายจ่ายในการคำนวณกำไรสุทธิได้ เมื่อทรัพย์สินนั้นอยู่ในสภาพพร้อมที่จะใช้ได้ตามประสงค์

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า กฎหมายทางภาษีที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน (โดยยังไม่ต้องคำนึงถึงนโยบายรัฐที่ออกมาเป็นการเฉพาะ ที่มีวัตถุประสงค์ในการช่วยเหลือลูกหนี้ อาทิเช่น การให้กู้ดอกเบี้ยต่ำ การพักหนี้ หรือแม้แต่การยกหนี้) ได้เอื้อประโยชน์ในการช่วยลดภาระภาษีจ่ายให้แก่ผู้ก่อหนี้เป็นอย่างมาก ซึ่งเป็นเรื่องดีแก่ผู้ก่อหนี้ที่เป็นผู้เสียภาษีโดยปกติ แต่ในขณะเดียวกัน ข้อยกเว้นหรือข้อลดหย่อนทางภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ กลับมีต้นทุนหรือผลเสียเกิดขึ้นเช่นเดียวกัน (แต่เรามักจะไม่ได้นำมาพิจารณา) อาทิเช่น

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายโดยปกตินั้น ในทางเศรษฐศาสตร์ ถือว่าเป็นรายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ประเภทหนึ่ง (รายจ่ายภาษี หมายถึง (McBride, 2013) การสูญเสียรายได้ของรัฐบาลจากข้อยกเว้น ข้อลดหย่อน ข้อผ่อนผัน การให้เครดิต หรือแนวทางปฏิบัติด้านภาษีที่แตกต่างจากมาตรฐานปกติทางภาษี) ที่ผ่านมา แม้จะไม่เคยมีการเปิดเผยว่า รายได้ภาษีที่รัฐบาลต้องสูญเสียไปจากการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่เกิดขึ้นจากการก่อหนี้จะเป็นจำนวนเท่าใด แต่จากประสบการณ์ของต่างประเทศ อย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีการรายงานรายจ่ายภาษีประเภทต่างๆ ที่เกิดขึ้นในแต่ละปี พบว่า รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นในส่วนนี้มีมูลค่าที่สูงมาก อยู่ในช่วงประมาณ 2 - 5% ของ GDP หากใช้ตัวเลขเดียวกันมาอ้างอิงเพื่อประมาณการรายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจากการอุดหนุนผู้ก่อหนี้ในประเทศไทย ก็อาจสูงถึง 250,000 – 630,000 ล้านบาท กันเลยทีเดียว ทั้งนี้รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้น หากไม่สูญเสียไป รัฐบาลก็จะสามารถนำมาใช้เป็นงบประมาณเพิ่มเติมในการลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศ ลดการขาดดุลงบประมาณ รวมถึงการก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาล และยังสามารถนำไปใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือคนจนได้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

คำถามต่อเนื่องที่สำคัญคือ แล้วใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการยกเว้นภาระภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ที่เกิดขึ้น (คนจนหรือคนรวย ใครได้รับประโยชน์จากข้อยกเว้นนี้มากกว่ากัน?) หากเราพิจารณาถึงมิตินี้ ก็จะเห็นได้ว่า คนรวยย่อมเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการนี้มากกว่าคนจน (หากพิจารณาในส่วนของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ผู้มีรายได้ที่เสียภาษีในอัตราที่สูง จะได้รับการยกเว้นหรือได้รับการลดหย่อนภาระภาษีมากกว่า ผู้ที่เสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า จากการจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ในระดับที่เท่าเทียมกัน) ดังนั้นมาตรการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายจึงเป็นนโยบายหนึ่งที่เอื้อประโยชน์แก่คนรวยมากกว่าคนจน และก็อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันทางรายได้ของคนไทยยังอยู่ในระดับที่สูงและยังเป็นปัญหาต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีจากการก่อหนี้ยังเป็นมาตรการที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม (Distortion) ของผู้ก่อหนี้ หากผู้ก่อหนี้เป็นบุคคลธรรมดา มาตรการนี้ส่งเสริมให้เกิดการก่อหนี้ โดยการกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยมากกว่าที่ควรเป็น หากไม่มีมาตรการส่งเสริมเหล่านี้อยู่ หรือหากผู้ก่อหนี้เป็นบริษัท (หรือผู้เสียภาษีเงินได้นิติบุคล) มาตรการที่อนุญาตให้นำดอกเบี้ยจ่ายมาหักเป็นค่าใช้จ่ายได้จะจูงใจให้การลงทุนของบริษัทเหล่านี้ใช้การกู้ยืมเงินเป็นแหล่งเงินทุนมากกว่าการเพิ่มทุน เนื่องจากมีต้นทุนทางการเงินที่ต่ำกว่า ซึ่งในบางครั้งก็ทำให้บริษัทหรือหน่วยธุรกิจเหล่านี้มีทุนต่ำเกินไป ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกปัญหานี้ว่า “Thin capitalization” หรือ “การตั้งทุนต่ำ”

เมื่อการก่อหนี้ ไม่ว่าจะเป็นภาคครัวเรือนหรือภาคเอกชน เกิดขึ้นมากจนเกินไป ย่อมเพิ่มความเสี่ยงในการชำระหนี้ ซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาหรือวิกฤตทางเศรษฐกิจได้ ดังที่จะเห็นได้จาก ระดับหนี้ภาคครัวเรือนของประเทศไทยที่ปัจจุบันอยู่ในระดับสูง ซึ่งหน่วยงานทางเศรษฐกิจต่างๆ กำลังเฝ้าติดตามหรือจับตามองอย่างใกล้ชิด ว่าจะกลายเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศหรือไม่ หรือวิกฤตสถาบันการเงินที่เคยเกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า มาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้นั้น แม้จะช่วยลดต้นทุนในการก่อหนี้ลง แต่ก็นำมาซึ่งต้นทุนหรือผลเสียและปัญหาต่อสังคมและเศรษฐกิจไทยในหลายด้านที่รัฐบาลเองก็มีความตั้งใจในการแก้ไขปัญหา จึงเป็นเรื่องที่น่าคิด โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับผู้กำหนดนโยบาย ว่าจะใช้โอกาสทองในช่วงเวลาของการปฏิรูปที่เปิดขึ้นในช่วงเวลานี้หรือไม่ (ประกอบกับการที่อัตราดอกเบี้ยยังอยู่ในระดับต่ำ) ในการทบทวนถึงความเหมาะสมของมาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้ทั้งในส่วนของบุคคลธรรมดาและในส่วนของนิติบุคคล ซึ่งการยกเลิกหรือแก้ไขมาตรการเหล่านี้น่าจะทำได้ยากหากประเทศอยู่ในช่วงเวลาปกติ
 
อ้างอิง
McBride, William (2013). A Brief History of Tax Expenditures, Fiscal Fact no.391, Tax Foundation, available at www.TaxFoundation.org
 
"การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 8 มิ.ย. 2558

Monday, March 30, 2015

ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ…..*

หนึ่งในประเด็นการปฏิรูปที่สำคัญของ คสช. ในปัจจุบัน คือ การปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศไทยให้มีความทันสมัย รัดกุม และสร้างประสิทธิภาพให้กับการใช้เงินแผ่นดินของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประเด็นหนึ่งที่กำลังมีการผลักดันอย่างเป็นรูปธรรม คือ การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO) ให้เกิดขึ้นในประเทศไทย

สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภานี้เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและมีความเป็นกลางทางการเมืองไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (Non-partisanship) มีหน้าที่ในการจัดทำบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี บทวิเคราะห์งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว จัดทำการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณรายรับ รายจ่าย ดุลการคลัง และหนี้สาธารณะ ตลาดจนบทวิเคราะห์การใช้เงินแผ่นดินของรัฐบาลผ่านโครงการใช้จ่ายต่างๆ และนำเสนอบทวิเคราะห์ที่มีคุณภาพและเข้าใจง่ายต่อสมาชิกรัฐสภาและประชาชนทั่วไปในวงกว้าง ทั้งนี้ สถาบันลักษณะดังกล่าวในต่างประเทศถือเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ช่วยส่งเสริมศักยภาพของฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนในการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาล เพื่อให้การใช้จ่ายผ่านโครงการต่างๆ ของรัฐบาลตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงได้

การผลักดันการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวสำหรับประเทศไทยในปัจจุบันนับว่ามีความคืบหน้าไปมาก โดยที่ผ่านมาได้มีผู้เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าวร่วมกันจัดตั้งโครงการส่งเสริมการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาขึ้น และโครงการนี้ได้มีการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (หรือ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO) เสร็จสิ้น พร้อมที่จะนำเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (ผ่านคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง ที่มี ดร. สมชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน) เพื่อพิจารณาในลำดับถัดไป

ในกระบวนการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO นี้ ทางโครงการได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการอำนวยการ (Steering committees) ของโครงการ ซึ่งมีคุณ สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คนที่ 1 เป็นประธาน และมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากหลากหลายภาคส่วน เพื่อช่วยให้ความเห็นต่อการจัดตั้งสถาบัน รวมทั้งวิพากษ์วิจารณ์รายละเอียดของร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวด้วย ซึ่งในวันที่ 17 มีนาคม 2558 ที่ผ่านมา คณะกรรมการอำนวยการได้มีมติเห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ที่คณะทำงานของโครงการนำเสนอ ซึ่งนับว่าเป็นความก้าวหน้าครั้งสำคัญต่อการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวในประเทศไทย

ในร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ มีหลายเรื่องที่น่าสนใจ และวันนี้ผู้เขียนจะขอนำเอาประเด็นเหล่านั้นมานำเสนอให้กับผู้อ่านเป็นบางส่วน โดยเริ่มจากประเด็นสำคัญที่จะส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันในระยะยาว นั่นคือ ความเป็นกลางทางการเมืองและความเป็นอิสระทางวิชาการของสถาบัน ทั้งนี้มิได้หมายความว่าหน่วยงานนี้จะเป็นอิสระโดยไม่มีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อผู้ใด สถาบัน Thai PBO ที่จะถูกจัดตั้งขึ้นมานั้น จะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการ เพื่อให้เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ในด้านกิจการทั่วไปของสถาบันนั้น จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการสถาบัน ซึ่งมีประธานรัฐสภาซึ่งเป็นหัวหน้าของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นประธานกรรมการสถาบัน
คณะกรรมการสถาบันจะมีบทบาทสำคัญต่อการทำงานของ Thai PBO โดยจะทำหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการทั่วไปของสถาบัน เช่น อนุมัติงบประมาณรายจ่ายของสถาบัน รวมถึงเป็นผู้ให้คุณให้โทษกับผู้อำนวยการสถาบันได้ แต่เพื่อรักษาความเป็นอิสระของหน่วยงาน Thai PBO ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จึงได้กำหนดหน้าที่ให้คณะกรรมการสถาบันมีหน้าที่ในการส่งเสริมความเป็นอิสระทางวิชาการ โดยหากคณะกรรมการสถาบันคนใดมีการกระทำที่เป็นการแทรกแซง กฎหมายก็เปิดช่องให้สามารถดำเนินการฟ้องร้องและสามารถมีมติให้กรรมการสถาบันคนดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งได้ มิเช่นนั้นแล้ว หากการทำงานของสถาบัน Thai PBO สูญเสียความเป็นกลาง (ทางการเมือง) และความเป็นอิสระทางวิชาการ ก็ย่อมมีผลเสียโดยตรงต่อประสิทธิภาพการตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติ และความน่าเชื่อถือของ Thai PBO จากภาคประชาสังคม

ในด้านวิชาการของสถาบัน Thai PBO จะอยู่ภายใต้การกำกับดูและของคณะกรรมการวิชาการ ซึ่งจะแยกส่วนออกจากคณะกรรมการสถาบันอย่างชัดเจน โดยคณะกรรมการวิชาการนี้จะประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นเลิศทางวิชาการ เพื่อคอยให้คำปรึกษาและสนับสนุนการทำหน้าที่ทางวิชาการอย่างไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน นอกจากนั้น คณะกรรมการวิชาการจะทำหน้าที่ในการกำหนดเป้าหมายการดำเนินงานทางวิชาการของสถาบันและให้ความเห็นเกี่ยวกับรูปแบบหรือแนวทางแนวทางการศึกษาวิเคราะห์หรือวิจัยของสถาบันด้วย

เพื่อให้การศึกษาวิเคราะห์ทางวิชาการของสถาบัน Thai PBO เป็นไปได้อย่างถูกต้องและแม่นยำ หนึ่งในอำนาจหน้าที่ของสถาบัน Thai PBO จำเป็นต้องมีและถูกระบุไว้ใน ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO คือ ความสามารถในการขอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องส่งข้อมูลหรือเอกสารที่จำเป็นให้แก่สถาบัน ซึ่งรวมถึงข้อมูลที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีรายบุคคล (แต่ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ ได้ระบุชัดเจนว่า ข้อมูลดังกล่าวจะต้องไม่ระบุรายละเอียดที่สามารถบ่งชี้ว่าเป็นข้อมุลการเสียภาษีของบุคคล รวมถึงการห้ามเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับมาต่อบุคคลใดๆ อีกด้วย)

โดยปกติแล้วการขอข้อมูลในลักษณะนี้มักจะไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานของฝ่ายบริหาร แต่หากปราศจากข้อมูลเหล่านี้ การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลังก็อาจทำได้อย่างไม่ถูกต้อง หรือไม่ทันต่อการใช้งานของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้การพิจารณากฎหมายทางการเงินการคลังต่างๆ เป็นไปอย่างไม่ถูกต้อง และก็อาจส่งผลเสียต่อประชาชนหรือก่อให้เกิดภาระทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้จากประสบการณ์ของหน่วยงานที่เป็นแม่แบบที่ดีของ Thai PBO อย่าง สำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (CBO) ของสหรัฐอเมริกา ก็สามารถร้องขอข้อมูลเหล่านี้ได้เช่นเดียวกัน โดยเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ผลการศึกษาที่ออกมานั้นมีความถูกต้อง แม่นยำ รวมถึงได้รับการยอมรับจากหน่วยงานต่างๆ และภาคประชาสังคมอย่างกว้างขวาง ดังนั้นความสามารถในการเข้าถึงข้อมูลได้จะเป็นหัวใจสำคัญต่อความสำเร็จของหน่วยงาน Thai PBO ซึ่งร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก

ความเป็นอิสระและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน ความเป็นเลิศในการจัดทำบทวิเคราะห์ทางการคลัง รวมถึงการเข้าถึงข้อมูลการคลังของฝ่ายบริหาร ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันอันจะนำมาซึ่งประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม ยังมีประเด็นสำคัญอื่นๆ ที่ทางผู้เขียนยังมิได้นำเสนอในบทความนี้ โดยผู้เขียนจะขอนำเสนอประเด็นที่เหลืออีกครั้งในโอกาสต่อไป

*"ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ….." เป็นบทความที่เขียนร่วมกับ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 มี.ค. 2558