Monday, April 7, 2014

แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน*

 ภายหลังศาลรัฐธรรมนูญได้มีมติว่า ร่าง พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ (พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท) ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐรรมนูญและมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ในปัจจุบัน สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) และหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงการคลังกำลังพิจารณาหาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนซึ่งถูกปรับให้มีขนาดเล็กลงจนเหลือ 1.18 ล้านล้านบาท (โดยตัดงบลงทุนในส่วนโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงและโครงการโครงสร้างพื้นฐานศุลกากรออกไป) ซึ่งทางเลือกของแหล่งเงินทุนของรัฐมีอยู่ด้วยกัน 4 แนวทาง คือ

หนึ่ง ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณแบบปกติ โดยหากรัฐบาลมีความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่ารายรับ กระทรวงการคลังก็สามารถกู้เงินมาใช้ได้ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ และตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21 ที่ได้กำหนดขอบเขตในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในปีงบประมาณหนึ่ง ให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทได้ไม่เกินวงเงิน 1) ร้อยละ 20 ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วมา กับอีก 2) ร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้

สอง ผ่านการกู้เงินนอกเหนือไปจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 22 และ 23 ได้กำหนดให้การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเมื่อมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี กระทรวงการคลังสามารถกู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี นอกจากนี้ มาตรา 25 ยังระบุให้ กระทรวงการคลังสามาถกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ ตามมาตรา 22 เพื่อนํามาให้หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ กู้ต่อเพื่อเป็นการประหยัดและมีประสิทธิภาพขึ้นได้

สาม ผ่านการกู้ยืมเงินของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 27 และ 28 กำหนดให้ในปีงบประมาณหนึ่ง กระทรวงการคลังสามารถค้ำประกันการชำระหนี้ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินภาครัฐ โดยจะค้ำประกันเต็มจํานวนหรือบางส่วนก็ได้ แต่ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว รัฐบาลไม่ควรค้ำประกันเต็มจำนวน โดยเงินกู้ส่วนหนึ่งควรเป็นเงินกู้ที่ไม่ได้รับการค้ำประกันจากรัฐบาล เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและเพิ่มการตรวจสอบจากเอกชนหรือผู้ให้กู้เงิน และ

สี่ ผ่านการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ทั้งนี้ตัวอย่างของโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่น่าจะผ่านช่องทางนี้ ได้แก่ งานระบบรถไฟฟ้า ที่เอกชนลงทุนเป็นผู้ลงทุนในเรื่องเครื่องจักรและการดูแลรักษา เป็นต้น ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนน่าจะช่วยทำให้การติดตามโครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดภาระความเสี่ยงของโครงการลง นอกจากนี้ยังมีส่วนช่วยลดปัญหาของความไม่โปร่งใสของโครงการเนื่องจากภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบมากขึ้น

ทั้งนี้เป็นที่สังเกตว่า ทางเลือกของแหล่งเงินทุนทั้ง 4 แนวทางข้างต้นนี้ แม้จะมีกระบวนการในการเสนอโครงการที่คล้ายคลึงกัน โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องนำเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการผ่านรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดและผ่านการให้ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และการอนุมัติของฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) เหมือนกัน แต่มีเพียงทางเลือกที่ 1 เท่านั้น (ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณ) ที่โครงการลงทุนจะต้องถูกนำเสนอต่อรัฐสภา ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ในการกลั่นกรองและตรวจสอบตามกลไกของระบบรัฐสภาอีกขั้นตอนหนึ่ง เพื่อทำให้โครงการที่ผ่านการเห็นชอบออกไปนั้นมีความโปร่งใส่และมีความคุ้มค่าที่สุด

ดังนั้นการพิจารณาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน สำหรับโครงการที่ไม่สามารถผ่านการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน หรือรัฐวิสาหกิจไม่พร้อมที่จะเป็นผู้ดำเนินการกู้ยืมเพื่อดำเนินโครงการเอง โดยโครงการลงทุนยังจำเป็นต้องใช้แหล่งเงินทุนที่มาจากงบประมาณของรัฐบาลเป็นหลัก ในกรณีนี้ รัฐบาลควรให้ความสำคัญกับการใช้งบประมาณประจำปีแบบปกติก่อนเป็นลำดับแรก โดยรัฐบาลอาจจำเป็นต้องเลื่อนเวลาของการจัดทำงบประมาณรายจ่ายแบบสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ออกไปบ้าง เพื่อทำให้โครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอออกมานั้นมีความโปร่งใสและผ่านกระบวนการตรวจสอบจากระบบรัฐสภา ซึ่งจะช่วยลดปัญหาที่เคยเกิดขึ้นกับ พ.ร.บ. เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่หลายฝ่ายมองว่า โครงการลงทุนส่วนหนี่งถูกผลักดันออกมาอย่างรีบเร่ง ขาดความชัดเจน และขาดความโปร่งใส

*"แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 เม.ย. 2557

Thursday, September 19, 2013

หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน*

*"หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน" จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 33 ฉบับที่ 2,880  วันที่  19 - 21   กันยายน  พ.ศ. 2556

In News

Monday, September 2, 2013

การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย*

แม้ว่าสภาผู้แทนราษฎรจะมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2557 ไปแล้วเมื่อวันที่ 23 สิงหาคม และปัจจุบันกำลังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการพิจารณาของวุฒิสภา แต่หากมองย้อนกลับไปยังการจัดทำงบประมาณโดยฝ่ายบริหารและกลไกการตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติของประเทศไทยแล้วพบว่า การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติยังเผชิญกับข้อจำกัดและปัญหาที่สำคัญหลายอย่าง ที่ทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกันของสามเสาหลักในระบอบประชาธิปไตยอันได้แก่ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ยังขาดประสิทธิภาพเท่าที่ควรจะเป็น กล่าวคือ

หนึ่ง ที่มาของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มีความสัมพันธ์และไม่เป็นอิสระจากกัน โดยฝ่ายบริหาร (นายกรัฐมนตรีและคณะ) มาจากการคัดเลือกและสนับสนุนจากเสียงข้างมากของฝ่ายนิติบัญญัติ (สภาผู้แทนราษฎร) ซึ่งทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบระหว่างอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร สุดท้ายก็ิจบด้วยการลงคะแนนเสียงในสภา ซึ่งไม่ใช่เรื่องยากที่ฝ่ายบริหารจะได้รับเสียงสนับสนุนในสภา ด้วยแหล่งที่มาของฝ่ายบริหารที่มีความเกี่ยวข้องกับฝ่ายนิติบัญญัติ

สอง การขาดข้อมูลและความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติ เมื่อเปรียบเทียบกับฝ่ายบริหารที่มีหน่วยงานภาครัฐให้การสนับสนุน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และหน่วยงานรัฐอื่นๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติเอง กลับไม่มีหน่วยงานที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารมาสนับสนุนในด้านข้อมูลและวิชาการ ดังนั้นการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติจึงเป็นไปได้อย่างจำกัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวิเคราะห์งบประมาณในระยะปานกลางและในระยะยาวของประเทศที่แทบจะเป็นไปได้ยาก

ในบทความนี้ ผมขออนุญาตไม่กล่าวถึงประเด็นแรกมากนัก ท่านนากยกฯ ยิ่งลักษณ์ ก็ได้กล่าวถึงและให้ความสำคัญกับประเด็นนี้ในเวทีปฎิรูปการเมืองว่า “ต้องมีการวางระบบสามเสาหลักคือ เสาหลักทางด้านอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจตุลาการ ให้มีการถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกัน นั่นคือเราจะเดินไปหาคำว่าประชาธิปไตยที่โปร่งใส เป็นการตรวจสอบ และเป็นกลไกที่เป็นมาตรฐานสากลที่นานาประเทศยอมรับ” ซึ่งถ้าหากการปฎิรูปทางการเมืองที่กำลังดำเนินไปในขณะนี้ เป็นไปตามหลักการที่ท่านได้ให้ไว้จริง เราคงพอมีความหวังที่จะได้เห็นการถ่วงดุลอำนาจและตรวจสอบกันมากขึ้นระหว่างสามเสาหลักของระบอบประชาธิปไตย

สำหรับประเด็นที่สอง ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าประเด็นแรก และเป็นสาระสำคัญของบทความนี้ ในเรื่องการเสริมข้อมูลและเครื่องมือเพื่อใช้ในการวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารให้กับฝ่ายนิติบัญญัติ ก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งที่จะช่วยให้กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจตามระบอบประชาธิปไตยเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

การผลักดันให้เกิดหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระ (จากฝ่ายบริหาร) ที่ไม่เลือกข้างทางการเมือง และมีความถูกต้องและน่าเชื่อถือในทางวิชาการ มาช่วยให้ข้อมูลและวิเคราะห์ทางการคลังแก่ฝ่ายนิติบัญญัติ จึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก และได้เกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ รวมทั้งยังเป็นแนวโน้มใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอีกหลายๆ ประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเกิดปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะที่เพิ่งเกิดขึ้น ก็ยิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงความสำคัญของการมีหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระเกิดขึ้น อาทิเช่น ภายใต้ European Fiscal Compact สหภาพยุโรปได้กำหนดให้ทุกประเทศสมาชิกจัดตั้งหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระ มาช่วยเสริมสร้างระบบตรวจสอบทางด้านการคลังของประเทศ เป็นต้น

ประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน ได้มีความก้าวหน้าในการจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าวให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมขึ้นแล้วในปัจจุบัน โดยมีคำสั่งแต่งตั้ง ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ซี่งขึ้นตรงต่อเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยมีการอนุมัติอัตรากำลังและงบประมาณจำนวนหนึ่งให้แล้ว นอกจากนี้ ก็มีโครงการวิจัยเชิงปฎิบัติการที่นำโดยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลก จัดตั้งทีมวิเคราะห์งบประมาณขึ้นมา เพื่อเป็นทีมนำร่องที่ให้แนวทางในการวิเคราะห์งบประมาณ รวมถึงให้การสนับสนุนในเชิงวิชาการ แก่ ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ที่กำลังจะจัดตั้งขึ้น โดยผมขอเรียกทีมวิเคราะห์งบประมาณที่อยู่ภายใต้โครงการนี้อย่างไม่เป็นทางการว่า ‘Thai PBO’ หรือ ‘Thai Parliamentary Budget Office’ ในทีมนี้ประกอบไปด้วยนักวิจัยทางด้านการคลังจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยที่นำโดย ดร.สมชัย จิตสุชน และนักวิจัยจากมหาลัยต่างๆ ของประเทศไทย ซึ่งผมเองก็มีส่วนร่วมเป็นหนึ่งในทีม Thai PBO ที่จัดตั้งขึ้น 

ในสัปดาห์ที่แล้ว ทาง Thai PBO ได้ออกรายงานการวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2557 ออกมาเป็นฉบับแรก ซึ่งมีผลการวิเคราะห์ที่น่าสนใจหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การประมาณการรายรับของรัฐบาลโดย Thai PBO ที่ออกมานั้นต่ำกว่าที่ปรากฎในเอกสารงบประมาณถึงกว่า 1 แสนล้านบาท และจะทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณสูงถึง 3.52 แสนล้านบาทกันเลยทีเดียว ความแตกต่างของการประมาณการรายรับมีสาเหตุสำคัญมาจาก การคาดการณ์ผลกระทบทางการคลังของนโยบายใหม่ที่ออกมาแตกต่างกัน (เช่น ผลของการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น) สำหรับรายละเอียดของการวิเคราะห์งบประมาณที่ได้นั้น ผมและทีมวิเคราะห์งบประมาณท่านอื่นๆ ของ Thai PBO จะหาโอกาสและช่องทางต่างๆ มานำเสนอต่อสาธารณะต่อไปในอนาคต


*"การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2556

Thursday, August 29, 2013

วิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557*

*"วิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557" ตีพิมพ์ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 29 กรกฎาคม 2557

In News

Monday, August 5, 2013

หลักการพิจารณาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐ*

ในที่สุดการประชุมสภาผู้แทนราษฎรสมัยสามัญทั่วไปประจำปีก็ได้เปิดฉากเริ่มขึ้น โดยเป็นที่คาดการณ์ว่า ตลอดสมัยการประชุมสภาครั้งนี้จะมีกฎหมายสำคัญหลายฉบับเข้าสู่การพิจารณา ไม่ว่าจะเป็นร่าง พ... นิรโทษกรรม ร่าง พ.ร.บ. กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท หรือ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2557 ซึ่งคงทำให้อุณหภูมิทางการเมืองของประเทศร้อนแรงขึ้นจนทะลุจุดเดือดอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ในส่วนของ ร่าง พ... กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท หรือ พ... ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งของประเทศ หากมองไปข้างหน้าแล้ว แม้ว่าจะสามารถผ่านการพิจารณาของสภาในวาระที่ 2 และ 3 ไปได้ แต่ก็คงต้องไปเจอกับปัญหาใหญ่ทางกฎหมาย ที่อาจทำให้โครงการนี้ต้องไปตัดสินกันที่ศาลรัฐธรรมนูญ และทำให้แผนการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ที่รัฐบาลพยายามผลักดันต้องชะลอออกไป (ดังเช่นที่เกิดขึ้นกับ พ... บริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท) หรือแม้แต่สะดุดลง หากถูกตัดสินว่า พ... กู้เงินฉบับนี้เข้าข่ายขัดต่อรัฐธรรมนูญ

การลงทุนทางด้านโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐเป็นเรื่องที่ไม่สามารถจะปฎิเสธได้ว่าเป็นเรื่องจำเป็นและสำคัญต่อการพัฒนาประเทศไทย (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โครงการลงทุนรถไฟรางคู่ ที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง) เพียงแต่ว่า ร่าง พ... กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทที่รัฐบาลผลักดันในครั้งนี้ออกมาอย่างเร่งรีบ (จนน่าสงสัยว่าเพราะเหตุใด?) หลายโครงการลงทุนที่นำเสนอก็ขาดการศึกษาอย่างรอบคอบถึงความคุ้มค่าของโครงการ (หรือการศึกษายังไม่แล้วเสร็จ เป็นเพียงแค่ Pre-feasibility study เท่านั้น) อาทิเช่น โครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง นอกจากนี้ แนวทางที่รัฐจะใช้ในการบริหารจัดการโครงการที่เป็นเรื่องสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการศึกษาความคุ้มค่าของโครงการ ก็ยังไม่ได้มีการกล่าวถึงนักว่าแต่ละโครงการจะเป็นอย่างไร นักวิชาการหลายท่าน (โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย (TDRI)) ก็พยายามออกมาพูดเตือนรัฐบาลในเรื่องเหล่านี้หลายครั้ง เพราะหากโครงการลงทุนที่ออกมานั้น สุดท้ายก่อสร้างแล้วเสร็จและกลายเป็นโครงการที่ล้มเหลว ไม่คุ้มค่า ขาดการบริหารจัดการที่ดี ก็จะกลายเป็นภาระทางการคลังของประเทศได้ในระยะยาว ที่รัฐต้องคอยจัดสรรงบประมาณประจำปีเป็นจำนวนมากเพื่อชดเชยการขาดทุนที่เกิดขึ้น

ถ้าหาก พ... กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ฉบับนี้จำเป็นต้องสะดุดลง ในช่วงระยะสั้นจากนี้ไป ก็คงต้องยอมรับว่า ประเทศจะสูญเสียโอกาสจากการขาดเม็ดเงินลงทุนภาครัฐใหม่ 7 ปีข้างหน้า โดยเฉลี่ยปีละประมาณ 200,000 ถึง 300,000 ล้านบาท ที่จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ (แต่ก็อาจกลายเป็นความสูญเสียที่มากกว่า หากโครงการล้มเหลว ไม่คุ้มค่า ไม่ก่อให้เกิดการลดต้นทุนทางด้านการขนส่ง หรือช่วยเพิ่มผลิตภาพการผลิต) แต่ในระยะยาว ก็อาจเป็นสิ่งที่ดีกับประเทศมากกว่า เพราะอย่าลืมว่าโครงการลงทุนเหล่านี้จะสร้างภาระผูกพันทางหนี้สินกับประเทศไทยยาวนานถึง 50 ปี (ซึ่งเป็นระยะเวลาที่เกินกว่าอายุของรัฐบาลชุดนี้อย่างแน่นอน) หากการสะดุดลงจะทำให้รัฐบาลยินดีเดินถอยหลังมาหนึ่งก้าวและกลับมาพิจารณารายละเอียดของแต่ละโครงการที่ยังมีประเด็นหรือข้อสงสัย ตามหลักการพิจารณาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐที่ดี ก่อนที่จะกลับมาดำเนินการผลักดันใหม่ อาทิเช่น(*)

หนึ่ง มีการศึกษาความเป็นไปได้และผลกระทบของโครงการลงทุนทั้งในด้านวิศวกรรม สิ่งแวดล้อม สังคม และเศรษฐกิจที่ถูกต้อง (มิใช่ให้บริษัทที่มีผลประโยชน์จากโครงการลงทุนเป็นผู้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการเสียเอง) รวมถึงมีการพิจารณาถึงความเสี่ยงในการบริหารโครงการที่อาจทำให้ต้นทุนการก่อสร้างของโครงการสูงขึ้น หรือทำให้การประมาณรายได้และรายจ่ายของโครงการคาดเคลื่อนจากความเป็นจริงมาก นอกจากนี้ ควรมีการชี้แจงถึงวิธีการบริหารโครงการภายหลังที่ก่อสร้างแล้วเสร็จ โดยงานศึกษาที่ออกมานั้นจะต้องมีความโปร่งใสและสามารถเปิดเผยรายงานต่อสาธารณะชน โดยเฉพาะกับประชาชนในพื้นที่ให้ได้รับทราบอย่างทั่วถึง ตั้งแต่ช่วงเริ่มต้นของกระบวนการพิจารณาโครงการ

ทั้งนี้เนื่องจากโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่ผู้ผลักดันโครงการมีผลประโยชน์แอบแฝง มักมีลักษณะที่ขาดความโปร่งใส ขาดการศึกษาถึงความเป็นไปได้ของโครงการที่ถูกต้อง ขาดการพิจารณาถึงทางเลือกอื่นๆในการจัดทำโครงการ ขาดการประเมินถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม และขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ในการพิจารณาถึงความเหมาะสมของโครงการ นอกจากนี้ ประเทศไทยก็ยังขาดบทลงโทษต่อผู้ผลักดันโครงการที่เกิดขึ้นแล้วล้มเหลวภายหลัง ซึ่งทำให้ผู้ผลักดันโครงการไม่เกรงกลัวที่จะผลักดันโครงการที่มีความเสี่ยงสูงหรือไม่คุ้มค่าออกมา

สอง จำเป็นหรือไม่ที่โครงการลงทุนเหล่านี้ รัฐจะต้องเป็นผู้ลงทุนเองทั้งหมด ตรงนี้ก็เป็นประเด็นสำคัญเนื่องจาก โครงการลงทุนที่ใช้เงินลงทุนของรัฐทั้งหมดจะเป็นการผลักภาระความเสี่ยงทั้งหมดจากโครงการไปสู่ประชาชนผู้เสียภาษี โดยประชาชนมักไม่มีโอกาสเข้ามาตรวจสอบถึงการดำเนินงานและความเหมาะสมของโครงการ ยิ่งไปกว่านั้นโครงการที่ภาครัฐเป็นผู้กู้ยืมเงินมักมีระดับของการตรวจสอบโครงการของผู้ให้กู้ เช่น สถาบันการเงินต่างๆ ที่ต่ำกว่าปกติ (หรือไม่มีเลย) ดังนั้นความเสี่ยงของโครงการที่เกิดขึ้นจึงมีระดับที่สูงกว่าโครงการลงทุนที่กู้ยืมเงินโดยภาคเอกชน

หากโครงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งของประเทศได้ผ่านการพิจารณาตามหลักเกณฑ์ที่ได้กล่าวมาข้างต้นอย่างถูกต้อง การลงทุนของรัฐก็น่าจะมีขนาดวงเงินที่ต้องใช้ลดลง และหากรัฐบาลสามารถบริหารจัดการงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยอาจใช้การเพิ่มรายได้หรือลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นลงได้บ้าง เช่นรายจ่ายในโครงการประชานิยมที่ไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์ใดๆ ต่อการพัฒนาประเทศ รัฐก็น่าจะสามารถผลัดดันโครงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางด้านขนส่งที่เป็นประโยชน์และมีความคุ้มค่ากับประเทศออกมาได้ภายใต้งบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยไม่จำเป็นต้องใช้วิธีการออก พ.ร.ก หรือ พ.ร.บ กู้เงินพิเศษนอกงบประมาณแต่อย่างใด

อ้างอิง
(*) ณดา จันทร์สม ศาสตรา สุดสวาสดิ์ วิศิษฎ์ ชัยศรีสวัสดิ์สุข และสรศาสตร์ สุขเจริญสิน, 2549, การศึกษาผลกระทบของการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ (Mega Projects) ต่อเศรษฐกิจและฐานะการคลังของไทย, สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

*"หลักการพิจารณาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ส.ค. 2556