Thursday, July 17, 2014

งบประมาณรายจ่ายในด้านสวัสดิการสังคม กับการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ*

เป็นที่ทราบกันดีว่า ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุ (Ageing society) ซึ่งจะมีผลโดยตรงต่องบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุและการรักษาพยาบาลที่จะปรับเพิ่มขึ้นอีกมาก ในขณะเดียวกัน การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุย่อมหมายถึง สัดส่วนแรงงานต่อประชากรในประเทศไทยกำลังมีแนวโน้มปรับลดลง ซึ่งจะส่งผลในเชิงลบต่อการจัดเก็บภาษีเงินได้ของรัฐบาล ความไม่สอดคล้องระหว่างการปรับเพิ่มขึ้นของงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมกับฐานภาษีเงินได้ที่มีแนวโน้มลดลง ย่อมเป็นหนึ่งในปัจจัยเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญที่ไทยจะเผชิญในอนาคต และเนื่องจากหน่วยงานอย่าง Thai Parliamentary Budget Office (Thai PBO) มีหน้าที่ประเมินความเสี่ยงทางการคลังด้วย บทความนี้แสดงถึงผลการศึกษาเบื้องต้นของ Thai PBO ในเรื่องนี้ โดยทำการประมาณการงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 6 โครงการ ได้แก่ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนประกันสังคม สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้า

ผลการศึกษาพบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมทั้ง 6 โครงการจะปรับตัวเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยร้อยละ 6.4 ต่อปี คือเพิ่มขึ้นจาก 4.47 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 เป็น 7.82 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 โดยโครงการที่จะก่อให้เกิดภาระการคลังเรียงตามลำดับมากไปน้อย คือเงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ และกองทุนประกันสังคม

ถึงแม้ว่างบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการทั้ง 6 โครงการจะเพิ่มขึ้น แต่เมื่อคิดคำนวณเป็นสัดส่วนร้อยละของ GDP กลับพบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมยังอยู่ในระดับที่ไม่เปลี่ยนแปลงไปจากปัจจุบันมากนัก คิดเป็นประมาณร้อยละ 3.5 ของ GDP สาเหตุสำคัญเนื่องจากช่วงเวลาที่ประมาณการไป 10 ข้างหน้า ยังเป็นช่วงระยะเวลาเริ่มต้นของการเข้าไปสู่สังคมผู้สูงอายุ ผลกระทบทางงบประมาณจึงยังไม่มากนัก แต่หากคาดการณ์ภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลาที่ยาวขึ้น เช่น 50 ปีข้างหน้า ก็จะพบว่า การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรจะมีผลต่อภาระงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลเพิ่มมากขึ้น
 
ประมาณการภาระงบประมาณในโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 6 โครงการ
โครงการสวัสดิการสังคม
ข้อมูลจริง
ประมาณการ (พันล้านบาท)
2557
2558
2560
2562
2564
2566
เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญฯ
132.3
122.7
125.7
160.5
184.0
214.9
กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ
115.2
123.1
138.2
154.9
173.1
192.8
เบี้ยผู้สูงอายุ
65.1
68.9
78.4
89.1
101.1
114.4
กบข.
47.0
59.2
66.4
79.6
91.4
107.7
ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ
60.0
63.4
67.3
72.7
78.2
84.0
กองทุนประกันสังคม
27.9
38.6
45.4
53.4
62.7
68.2
ที่มา: โครงการศึกษาวิจัย การคลังของประเทศไทยกับการพัฒนาสังคมที่สมดุลและยั่งยืน (2557)

ตัวเลขที่นำเสนอข้างต้นเป็นการประมาณการ ‘กรณีฐาน’ ซึ่งในการติดตามงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่ผ่านมา ผู้เขียนพบว่ายังมีปัจจัยเสี่ยงอีกบางประการในเรื่องการบริหารจัดการ และบางปัจจัยอาจทำให้รายจ่ายสังคมเพิ่มมากกว่ากรณีฐาน ปัจจัยเหล่านี้คือ

ประการแรก งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรสำหรับกองทุนประกันสังคมนอกจากจะเพิ่มสูงตามจำนวนผู้ประกันตนและเงินสมทบเพิ่มเติมของแรงงานนอกระบบที่สมัครใจเป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 ทั้ง 3 ทางเลือกที่เพิ่มขึ้นแล้ว รัฐบาลยังเผชิญกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการขาดสภาพคล่องของกองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กองทุนกรณีชราภาพที่ได้เริ่มจ่ายเงินบำนาญให้แก่สมาชิกไปบ้างแล้ว โดยมีงานวิจัยหลายชิ้นที่ผ่านมาบ่งชี้ว่า กองทุนอาจขาดสภาพคล่องโดยเงินสะสมที่มีจะไม่เพียงพอต่อการจ่ายบำนาญให้แก่สมาชิก ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องหางบประมาณเพิ่มเติมมาจัดสรรให้กองทุนสามารถดำเนินงานต่อไปได้ นอกจากนี้ ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2553-2555 ที่ผ่านมา รัฐบาลยังคงค้างจ่ายเงินอุดหนุนสมทบกองทุนประกันสังคมอยู่ประมาณ 6.3 หมื่นล้านบาท ที่รัฐบาลควรต้องเร่งหางบประมาณเพื่อเร่งชำระหนี้คงค้างดังกล่าวโดยเร็ว

งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่จัดสรรในส่วนของเงินบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และ กบข. ที่ผ่านมามักได้รับการจัดสรรน้อยกว่างบประมาณที่จ่ายจริงอยู่เสมอ ซึ่งทางสำนักงบประมาณจำเป็นต้องเบิกเงินคงคลังมาสำรองจ่ายไปก่อน แล้วจึงตั้งงบรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในปีงบประมาณถัดไป ดังนั้นหากปีใดที่มีการตั้งรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังเป็นจำนวนมาก ก็จะทำให้มีงบประมาณเหลือมาใช้ในการบริหารประเทศสำหรับโครงการที่มีความสำคัญและจำเป็นได้น้อยลง ตัวอย่างเช่น ในการจัดทำงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 มีการขอจัดสรรเพื่อใช้คืนเงินคงคลังสูงถึง 41,965 ล้านบาท ซึ่งเป็นรายจ่ายเงินเบิกเกินของเงินบำเหน็จบำนาญฯ 12,476 ล้านบาท และเงินสำรอง สมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ (กบข.) 3,026 ล้านบาท เป็นต้น สำหรับกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ถึงแม้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นมาโดยตลอด แต่ก็ยังเป็นระดับที่ต่ำกว่างบประมาณที่เสนอขอไว้ ซึ่งส่งผลให้โรงพยาบาลที่เข้าร่วมโครงการส่วนหนึ่งต้องแบกรับภาระส่วนต่างค่ารักษาพยาบาลที่เกิดขึ้น ซึ่งอาจมีผลให้เกิดภาวะขาดทุนหรือมีผลต่อคุณภาพการให้บริการรักษาพยาบาล

นอกจากนี้ ในการประมาณการงบประมาณรายจ่ายสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ หากรัฐบาลไม่สามารถรักษาเงื่อนไขของการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลที่เข้มงวด ดังเช่นที่กำหนดไว้เป็นนโยบายในปี พ.ศ. 2553 ก็อาจส่งผลให้ค่ารักษาพยาบาลต่อหัวเพิ่มขึ้นอย่างน้อยร้อยละ 10 ต่อปี ซึ่งจะทำให้รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณในปี พ.ศ. 2566 สูงถึง 161,800 ล้านบาท (สูงกว่าที่ประมาณการไว้เดิมถึง 77,844 ล้านบาท) และสุดท้ายงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ พบว่าค่อนข้างมีความสัมพันธ์กับนโยบายหาเสียงของพรรคการเมือง ซึ่งที่ผ่านมาพรรคการเมืองต่างๆ มักแข่งขันกันนำเสนอนโยบายปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้สูงขึ้น และหากยังเป็นเช่นนี้ต่อไปก็อาจทำให้ภาระงบประมาณรายจ่ายในโครงการนี้เพิ่มขึ้นจากที่ได้ประมาณการไว้อีกมาก

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทยแม้จะมีผลโดยตรงต่อภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้าไม่มากนัก แต่ก็ยังมีปัจจัยเสี่ยงต่างๆ อีกมากมายที่อาจทำให้รายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่รัฐบาลต้องแบกรับภาระเพิ่มมากขึ้นจนกลายเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่เกิดขึ้นได้ในอนาคต การติดตามและนำเสนอข้อมูลในเรื่องนี้สู่สาธารณะชนจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก ซึ่งหากมีการจัดตั้ง Thai PBO อย่างเป็นทางการแล้ว หน่วยงานนี้ก็จะทำหน้าที่นี้อย่างต่อเนื่องและเป็นกลางทางการเมือง

*"งบประมาณรายจ่ายในด้านสวัสดิการสังคม กับการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ วาระทีดีอาร์ไอ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่  17 ก.ค. 2557
BangkokBizNews

Monday, May 5, 2014

ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย*

ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาล แม้จะผ่านการนำเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติภายใต้ระบบรัฐสภาที่มาจากตัวแทนของประชาชน แต่ก็ยังมีปัญหาพื้นฐานในหลายเรื่องที่ทำให้การทำงานของระบบรัฐสภาเป็นไปอย่างขาดประสิทธิภาพ ขาดระบบการตรวจสอบอย่างที่ควรจะเป็น และทำให้นโยบายที่ออกมาส่วนหนึ่ง เป็นนโยบายประชานิยมที่ขาดความรับผิดชอบ ขาดความยั่งยืน และขาดความโปร่งใส (ที่พูดมาถึงตรงนี้ ไม่ได้หมายความว่า นโยบายประชานิยม เป็นสิ่งไม่ดี หรือไม่ควรมี ในทางตรงข้าม นโยบายของรัฐบาลที่ออกมานั้นควรเป็นนโยบายที่ประชาชนนิยมและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน แต่ทั้งนี้ต้องเป็นนโยบายที่มีความรับผิดชอบทางการคลังและสนับสนุนระบบตลาด) ทั้งนี้ปัญหาพื้นฐานเหล่านั้นได้แก่

การจัดทำงบประมาณขาดดุลหรือเกินดุลของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณนั้น มีผลต่อการกระจายรายได้ทั้งระหว่างคนในยุคปัจจุบัน และระหว่างคนในยุคต่างๆ ทั้งนี้การจัดทำงบประมาณขาดดุล (หรือการกู้ยืมเงินมาใช้) ของรัฐบาลในวันนี้ ย่อมเป็นภาระของคนรุ่นถัดไปที่จะต้องเป็นผู้หาเงินมาจ่าย (เช่น การเสียภาษีเพิ่มขึ้น) แต่เนื่องจากระบบรัฐสภายังขาดตัวแทนของคนรุ่นถัดไปที่เข้ามาพิจารณาต้นทุนทั้งหมดของการดำเนินนโยบาย และรัฐบาลในยุคปัจจุบันก็ขาดแรงจูงใจที่จะต้องคำนึงถึงคนรุ่นถัดไปหรือรัฐบาลถัดมาที่จะเข้ามาบริหารประเทศ

ในทางกลับกัน รัฐบาลกลับมีแรงจูงใจในการใช้ทรัพยากรทางการคลังที่มี ส่วนหนึ่งเพื่อเพิ่มโอกาสในการได้รับการเลือกตั้งกลับมาในสมัยหน้า และอีกส่วนหนึ่งเพื่อไม่ต้องการให้เหลือทรัพยากรไว้ให้รัฐบาลถัดไปได้มีโอกาสนำทรัพยากรเหล่านี้ไปใช้ (หรือที่เรียกว่า Common pool problem) ดังนั้น นโยบายที่ออกมาจึงไม่ได้มีการพิจารณาถึงต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นทั้งหมด (โดยเฉพาะต้นทุนที่จะเกิดขึ้นกับคนรุ่นถัดไป) การนำเสนอนโยบายกลับให้ความสำคัญกับด้านที่ประโยชน์ (Benefits) ในขณะด้านที่เป็นต้นทุน (Costs) กลับไม่ได้นำเสนอมากนัก นอกจากนี้ ในช่วงเศรษฐกิจดีที่รัฐบาลสามารถหาแหล่งเงินทุนได้โดยง่าย รัฐบาลก็มีแรงจูงใจที่ใช้ประโยชน์ตรงนี้ในการตั้งงบประมาณรายจ่ายมากขึ้น ซึ่งทำให้เราพบเห็นการดำเนินนโยบายการคลังที่มีลักษณะผันผวนตามวัฎจักรเศรษฐกิจ (Pro-cyclical fiscal policy) มากขึ้น ซึ่งขัดแย้งกับหลักการรักษาเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ (Automatic stabilization)

ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องแปลก ที่เราเห็นประเทศต่างๆ (ซึ่งรวมถึงประเทศไทย) ล้วนมีลักษณะคล้ายกันในการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องเรื้อรัง (และเป็นไปในลักษณะที่เป็น Pro-cyclical) จนบางประเทศก็มีระดับหนี้สาธารณะที่สูง ซึ่งหากสูงถึงจุดที่เจ้าหนี้เริ่มขาดความเชื่อมั่นว่า รัฐบาลจะสามารถหาเงินมาใช้คืนได้ ก็อาจนำไปสู่ปัญหาวิกฤตหนี้ ดังเช่นที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศที่ผ่านมา

เพื่อแก้ปัญหาในส่วนนี้และทำให้การดำเนินนโยบายการคลังของประเทศเป็นไปอย่างยั่งยืนในระยะยาว แนวทางที่ถูกนำเสนอออกมา หลายแนวทาง ได้แก่

การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากการควบคุมของฝ่ายบริหาร และโอนอำนาจในส่วนนี้ไปยังคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (Fiscal policy committee, FPC) ที่เป็นผู้พิจารณากำหนดขนาดของการขาดดุลงบประมาณสูงสุดในแต่ละปี (Annual debt change limit) ก่อนช่วงเวลาการจัดทำงบประมาณ หรือบางประเทศได้ใช้วิธีการออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Law) (เช่น ในประเทศออสเตรเลียและในประเทศอังกฤษ) เพื่อควบคุมให้การดำเนินนโยบายการคลังเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบในระยะยาว

ในกรณีของกลุ่มสหภาพยุโรป ก็ได้มีการออกข้อตกลง European Fiscal compact ออกมา ซึ่งข้อบังคับส่วนหนึ่งได้กำหนดให้ การจัดทำงบประมาณมีลักษณะที่สมดุล แต่หากจำเป็นต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลก็มีข้อจำกัดขนาดของการขาดดุล ซึ่งมีเกณฑ์ตามระดับหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศ กล่าวคือหากประเทศมีระดับหนี้สาธารณะสูงกว่าร้อยละ 60 ของ GDP ก็จะสามารถจัดทำงบประมาณขาดดุลได้น้อยกว่าประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะต่ำกว่าร้อยละ 60 ของ GDP เป็นต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า รัฐบาลในประเทศต่างๆ เหล่านี้ก็ไม่ได้มีอิสระหรือมีอำนาจอย่างเต็มที่ในการจัดทำงบประมาณขาดดุล แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการขาดดุลจากฝ่ายบริหารนั้นจะเป็นการดึงอำนาจออกไปจากระบอบประชาธิปไตย เพราะฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งนั้นก็ยังมีอำนาจเต็มที่ในการเป็นผู้กำหนดขนาดของงบประมาณ (ภายใต้กรอบที่กำหนด) ทั้งงบประมาณรายรับและรายจ่าย รวมถึงยังเป็นผู้ทำหน้าที่จัดสรรงบประมาณของประเทศ

สำหรับประเทศไทย ภายใต้ (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ก็กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (FPC) ออกมาเช่นเดียวกัน แต่เมื่อพิจารณาแล้วพบว่า มีความแตกจากหลักการของ FPC ที่ถูกนำเสนอจากนักเศรษฐศาสตร์ต่างๆ (อาทิเช่น Eichengreen et al. (1999)) ที่กำหนดให้ FPC ควรมีความเป็นอิสระจากรัฐบาล โดย (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ได้กำหนดให้ คณะกรรมการนโยบายการคลังประกอบด้วย รัฐมนตรีเป็นประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง อธิบดีกรมาบัญชีกลาง และผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงินการคลัง อีกจำนวนไม่น้อยกว่าสามคนแต่ไม่เกินห้าคน ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีเป็นกรรมการ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นเลขานุการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นผู้ช่วยเลขานุการ

หาก พรบ. การเงินการคลังออกมาตามฉบับร่างจริง คณะกรรมการส่วนใหญ่ที่ได้รับการแต่งตั้งเข้ามาจะมาจากตัวแทนหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ที่ทำงานสนับสนุนฝ่ายบริหาร ซึ่งค่อนข้างขาดความเป็นอิสระจากรัฐบาล ดังนั้นจึงเป็นเรื่องที่คาดหวังได้ยากว่า FPC ของประเทศไทยจะสามารถทำหน้าที่ได้เป็นอย่างอิสระ และทำหน้าที่ดูแลให้การคลังของประเทศเป็นอย่างมีความรับผิดชอบและยั่งยืนในระยะยาว อย่างที่หน่วยงานในลักษณะนี้ควรจะเป็น

ภายใต้กระแสการปฎิรูปที่กำลังลุกโชติช่วงในช่วงเวลานี้ หนึ่งในเรื่องการปรับปรุงปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลัง (Fiscal institutions) ควรได้แก่ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญ จำเป็น และควรได้รับการผลักดันให้เกิดขึ้น เพื่อช่วยให้การดำเนินนโยบายทางการคลังของประเทศไทยเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบ (ทั้งต่อคนในยุคปัจจุบันและในยุคอนาคต) และยั่งยืนมากขึ้น  

อ้างอิง
Eichengreen Barry, Hausmann, Ricardo, and Von Hagen, Jurgen, 1999, “Reforming Budgetary Institutions in Latin America: The Case for a National Fiscal Council,” Open Economies Review, Vol. 10, pp. 415-442.

*"ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 พ.ค. 2557

Monday, April 7, 2014

แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน*

 ภายหลังศาลรัฐธรรมนูญได้มีมติว่า ร่าง พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ (พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท) ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐรรมนูญและมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ในปัจจุบัน สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) และหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงการคลังกำลังพิจารณาหาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนซึ่งถูกปรับให้มีขนาดเล็กลงจนเหลือ 1.18 ล้านล้านบาท (โดยตัดงบลงทุนในส่วนโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงและโครงการโครงสร้างพื้นฐานศุลกากรออกไป) ซึ่งทางเลือกของแหล่งเงินทุนของรัฐมีอยู่ด้วยกัน 4 แนวทาง คือ

หนึ่ง ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณแบบปกติ โดยหากรัฐบาลมีความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่ารายรับ กระทรวงการคลังก็สามารถกู้เงินมาใช้ได้ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ และตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21 ที่ได้กำหนดขอบเขตในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในปีงบประมาณหนึ่ง ให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทได้ไม่เกินวงเงิน 1) ร้อยละ 20 ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วมา กับอีก 2) ร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้

สอง ผ่านการกู้เงินนอกเหนือไปจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 22 และ 23 ได้กำหนดให้การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเมื่อมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี กระทรวงการคลังสามารถกู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี นอกจากนี้ มาตรา 25 ยังระบุให้ กระทรวงการคลังสามาถกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ ตามมาตรา 22 เพื่อนํามาให้หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ กู้ต่อเพื่อเป็นการประหยัดและมีประสิทธิภาพขึ้นได้

สาม ผ่านการกู้ยืมเงินของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 27 และ 28 กำหนดให้ในปีงบประมาณหนึ่ง กระทรวงการคลังสามารถค้ำประกันการชำระหนี้ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินภาครัฐ โดยจะค้ำประกันเต็มจํานวนหรือบางส่วนก็ได้ แต่ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว รัฐบาลไม่ควรค้ำประกันเต็มจำนวน โดยเงินกู้ส่วนหนึ่งควรเป็นเงินกู้ที่ไม่ได้รับการค้ำประกันจากรัฐบาล เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและเพิ่มการตรวจสอบจากเอกชนหรือผู้ให้กู้เงิน และ

สี่ ผ่านการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ทั้งนี้ตัวอย่างของโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่น่าจะผ่านช่องทางนี้ ได้แก่ งานระบบรถไฟฟ้า ที่เอกชนลงทุนเป็นผู้ลงทุนในเรื่องเครื่องจักรและการดูแลรักษา เป็นต้น ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนน่าจะช่วยทำให้การติดตามโครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดภาระความเสี่ยงของโครงการลง นอกจากนี้ยังมีส่วนช่วยลดปัญหาของความไม่โปร่งใสของโครงการเนื่องจากภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบมากขึ้น

ทั้งนี้เป็นที่สังเกตว่า ทางเลือกของแหล่งเงินทุนทั้ง 4 แนวทางข้างต้นนี้ แม้จะมีกระบวนการในการเสนอโครงการที่คล้ายคลึงกัน โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องนำเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการผ่านรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดและผ่านการให้ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และการอนุมัติของฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) เหมือนกัน แต่มีเพียงทางเลือกที่ 1 เท่านั้น (ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณ) ที่โครงการลงทุนจะต้องถูกนำเสนอต่อรัฐสภา ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ในการกลั่นกรองและตรวจสอบตามกลไกของระบบรัฐสภาอีกขั้นตอนหนึ่ง เพื่อทำให้โครงการที่ผ่านการเห็นชอบออกไปนั้นมีความโปร่งใส่และมีความคุ้มค่าที่สุด

ดังนั้นการพิจารณาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน สำหรับโครงการที่ไม่สามารถผ่านการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน หรือรัฐวิสาหกิจไม่พร้อมที่จะเป็นผู้ดำเนินการกู้ยืมเพื่อดำเนินโครงการเอง โดยโครงการลงทุนยังจำเป็นต้องใช้แหล่งเงินทุนที่มาจากงบประมาณของรัฐบาลเป็นหลัก ในกรณีนี้ รัฐบาลควรให้ความสำคัญกับการใช้งบประมาณประจำปีแบบปกติก่อนเป็นลำดับแรก โดยรัฐบาลอาจจำเป็นต้องเลื่อนเวลาของการจัดทำงบประมาณรายจ่ายแบบสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ออกไปบ้าง เพื่อทำให้โครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอออกมานั้นมีความโปร่งใสและผ่านกระบวนการตรวจสอบจากระบบรัฐสภา ซึ่งจะช่วยลดปัญหาที่เคยเกิดขึ้นกับ พ.ร.บ. เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่หลายฝ่ายมองว่า โครงการลงทุนส่วนหนี่งถูกผลักดันออกมาอย่างรีบเร่ง ขาดความชัดเจน และขาดความโปร่งใส

*"แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 เม.ย. 2557

Thursday, September 19, 2013

หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน*

*"หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน" จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 33 ฉบับที่ 2,880  วันที่  19 - 21   กันยายน  พ.ศ. 2556

In News

Monday, September 2, 2013

การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย*

แม้ว่าสภาผู้แทนราษฎรจะมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2557 ไปแล้วเมื่อวันที่ 23 สิงหาคม และปัจจุบันกำลังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการพิจารณาของวุฒิสภา แต่หากมองย้อนกลับไปยังการจัดทำงบประมาณโดยฝ่ายบริหารและกลไกการตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติของประเทศไทยแล้วพบว่า การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติยังเผชิญกับข้อจำกัดและปัญหาที่สำคัญหลายอย่าง ที่ทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกันของสามเสาหลักในระบอบประชาธิปไตยอันได้แก่ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ยังขาดประสิทธิภาพเท่าที่ควรจะเป็น กล่าวคือ

หนึ่ง ที่มาของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มีความสัมพันธ์และไม่เป็นอิสระจากกัน โดยฝ่ายบริหาร (นายกรัฐมนตรีและคณะ) มาจากการคัดเลือกและสนับสนุนจากเสียงข้างมากของฝ่ายนิติบัญญัติ (สภาผู้แทนราษฎร) ซึ่งทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบระหว่างอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร สุดท้ายก็ิจบด้วยการลงคะแนนเสียงในสภา ซึ่งไม่ใช่เรื่องยากที่ฝ่ายบริหารจะได้รับเสียงสนับสนุนในสภา ด้วยแหล่งที่มาของฝ่ายบริหารที่มีความเกี่ยวข้องกับฝ่ายนิติบัญญัติ

สอง การขาดข้อมูลและความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติ เมื่อเปรียบเทียบกับฝ่ายบริหารที่มีหน่วยงานภาครัฐให้การสนับสนุน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และหน่วยงานรัฐอื่นๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติเอง กลับไม่มีหน่วยงานที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารมาสนับสนุนในด้านข้อมูลและวิชาการ ดังนั้นการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติจึงเป็นไปได้อย่างจำกัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวิเคราะห์งบประมาณในระยะปานกลางและในระยะยาวของประเทศที่แทบจะเป็นไปได้ยาก

ในบทความนี้ ผมขออนุญาตไม่กล่าวถึงประเด็นแรกมากนัก ท่านนากยกฯ ยิ่งลักษณ์ ก็ได้กล่าวถึงและให้ความสำคัญกับประเด็นนี้ในเวทีปฎิรูปการเมืองว่า “ต้องมีการวางระบบสามเสาหลักคือ เสาหลักทางด้านอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจตุลาการ ให้มีการถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกัน นั่นคือเราจะเดินไปหาคำว่าประชาธิปไตยที่โปร่งใส เป็นการตรวจสอบ และเป็นกลไกที่เป็นมาตรฐานสากลที่นานาประเทศยอมรับ” ซึ่งถ้าหากการปฎิรูปทางการเมืองที่กำลังดำเนินไปในขณะนี้ เป็นไปตามหลักการที่ท่านได้ให้ไว้จริง เราคงพอมีความหวังที่จะได้เห็นการถ่วงดุลอำนาจและตรวจสอบกันมากขึ้นระหว่างสามเสาหลักของระบอบประชาธิปไตย

สำหรับประเด็นที่สอง ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าประเด็นแรก และเป็นสาระสำคัญของบทความนี้ ในเรื่องการเสริมข้อมูลและเครื่องมือเพื่อใช้ในการวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารให้กับฝ่ายนิติบัญญัติ ก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งที่จะช่วยให้กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจตามระบอบประชาธิปไตยเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

การผลักดันให้เกิดหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระ (จากฝ่ายบริหาร) ที่ไม่เลือกข้างทางการเมือง และมีความถูกต้องและน่าเชื่อถือในทางวิชาการ มาช่วยให้ข้อมูลและวิเคราะห์ทางการคลังแก่ฝ่ายนิติบัญญัติ จึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก และได้เกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ รวมทั้งยังเป็นแนวโน้มใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอีกหลายๆ ประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเกิดปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะที่เพิ่งเกิดขึ้น ก็ยิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงความสำคัญของการมีหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระเกิดขึ้น อาทิเช่น ภายใต้ European Fiscal Compact สหภาพยุโรปได้กำหนดให้ทุกประเทศสมาชิกจัดตั้งหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระ มาช่วยเสริมสร้างระบบตรวจสอบทางด้านการคลังของประเทศ เป็นต้น

ประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน ได้มีความก้าวหน้าในการจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าวให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมขึ้นแล้วในปัจจุบัน โดยมีคำสั่งแต่งตั้ง ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ซี่งขึ้นตรงต่อเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยมีการอนุมัติอัตรากำลังและงบประมาณจำนวนหนึ่งให้แล้ว นอกจากนี้ ก็มีโครงการวิจัยเชิงปฎิบัติการที่นำโดยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลก จัดตั้งทีมวิเคราะห์งบประมาณขึ้นมา เพื่อเป็นทีมนำร่องที่ให้แนวทางในการวิเคราะห์งบประมาณ รวมถึงให้การสนับสนุนในเชิงวิชาการ แก่ ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ที่กำลังจะจัดตั้งขึ้น โดยผมขอเรียกทีมวิเคราะห์งบประมาณที่อยู่ภายใต้โครงการนี้อย่างไม่เป็นทางการว่า ‘Thai PBO’ หรือ ‘Thai Parliamentary Budget Office’ ในทีมนี้ประกอบไปด้วยนักวิจัยทางด้านการคลังจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยที่นำโดย ดร.สมชัย จิตสุชน และนักวิจัยจากมหาลัยต่างๆ ของประเทศไทย ซึ่งผมเองก็มีส่วนร่วมเป็นหนึ่งในทีม Thai PBO ที่จัดตั้งขึ้น 

ในสัปดาห์ที่แล้ว ทาง Thai PBO ได้ออกรายงานการวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2557 ออกมาเป็นฉบับแรก ซึ่งมีผลการวิเคราะห์ที่น่าสนใจหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การประมาณการรายรับของรัฐบาลโดย Thai PBO ที่ออกมานั้นต่ำกว่าที่ปรากฎในเอกสารงบประมาณถึงกว่า 1 แสนล้านบาท และจะทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณสูงถึง 3.52 แสนล้านบาทกันเลยทีเดียว ความแตกต่างของการประมาณการรายรับมีสาเหตุสำคัญมาจาก การคาดการณ์ผลกระทบทางการคลังของนโยบายใหม่ที่ออกมาแตกต่างกัน (เช่น ผลของการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น) สำหรับรายละเอียดของการวิเคราะห์งบประมาณที่ได้นั้น ผมและทีมวิเคราะห์งบประมาณท่านอื่นๆ ของ Thai PBO จะหาโอกาสและช่องทางต่างๆ มานำเสนอต่อสาธารณะต่อไปในอนาคต


*"การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2556