Monday, March 6, 2017

การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”*

เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ศ.ดร.พิริยะ ผลพิรุฬห์ ได้นำเสนอบทความ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) แห่งสหประชาชาติ” ลงในคอลัมน์นี้ อาจารย์พิริยะได้เกล่าถึงที่มาของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งเริ่มต้นขึ้นในวันที่ 25 กันยายน 2558 จากการที่ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติได้ให้การรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ปี ค.ศ. 2030 (2030 Agenda for Sustainable Development) ซึ่งมีเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นองค์ประกอบสำคัญ และจะถูกนำมาใช้เป็นแผนที่นำทางการพัฒนาในอีก 15 ปีข้างหน้า

ทั้งนี้ ก่อนที่ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติจะได้ให้การรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ปี ค.ศ. 2030 ไม่นาน ในเดือน กรกฎาคม 2558 ได้มีการจัดการประชุมระดับนานาชาติอย่างเป็นทางการของสหประชาชาติที่ Addis Ababa ประเทศเอธิโอเปีย ผลลัพธ์สำคัญที่ออกมาจากการประชุมในครั้งนั้น คือ แผนการปฏิบัติการ Addis Ababa Action Agenda หนึ่งในเนื้อหาสำคัญของแผนการปฏิบัติการนี้คือ ได้มีการยอมรับอย่างเป็นทางการว่า การค้าระหว่างประเทศเป็นเครื่องจักรสำคัญที่จะนำไปสู่การเติบโตอย่างมีส่วนร่วม (Inclusive economic growth) การลดความยากจน (Poverty reduction) และการสนับสนุนการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศได้ แต่ก็ขึ้นกับนโยบายการค้าที่ออกมาว่า จะสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือไม่ (เป้าหมายของแผนการปฏิบัติการ Addis Ababa Action Agenda ส่วนหนึ่งได้ถูกรวมเข้าใน “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” ในเวลาต่อมา)

ในบทความนี้ ผมจะมาเล่าให้ฟังถึง ความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายการค้าที่มีต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในหลายช่องทาง ได้แก่

หนึ่ง การค้าระหว่างประเทศ ทำหน้าที่ในการสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับการดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้ โดยภาคการส่งออกของประเทศไทยมีมูลค่าการส่งออกที่มีขนาดใหญ่เกินครึ่งของ GDP ในปัจจุบัน (ร้อยละ 69.1 ในปี 2015) หากรวมมูลค่าการนำเข้าแล้ว (สัดส่วนร้อยละ 57.7 ในปี 2015) สัดส่วนของการค้าระหว่างประเทศจะมีขนาดใหญ่กว่า GDP ของประเทศไทยเลยทีเดียว ภาคการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะภาคการส่งออก จึงเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีขนาดใหญ่และเป็นแหล่งจ้างงานที่สำคัญของคนในประเทศ ซึ่งแน่นอน ย่อมมีผลต่อความกินดีอยู่ดีของประชาชน สหประชาชาติจึงได้กำหนดเป้าหมายหรือเป้าประสงค์ที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ อาทิเช่น เป้าประสงค์ 17.11 เพิ่มส่วนแบ่งการส่งออกของประเทศกำลังพัฒนาในการส่งออกทั่วโลกให้สูงขั้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเพิ่มส่วนแบ่งของประเทศพัฒนาน้อยที่สุดให้สูงขึ้น 2 เท่าในปี 2563 หรือเป้าหมายที่ 8 ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ และมีผลิตภาพ และการมีงานที่เหมาะสมสำหรับทุกคน เป็นต้น

การค้าระหว่างประเทศถือได้ว่าเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของรัฐบาล โดยรัฐบาลไทยมีรายได้จากกรมศุลกากรปีล่ะกว่า 100,000 ล้านบาท แต่เป็นที่สังเกตว่า รายได้จากกรมศุลกากรที่จัดเก็บได้มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นไม่มากนัก ตามทิศทางของการปรับลดมาตรการกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งอาจกลายเป็นข้อจำกัดของรัฐบาลในการหารายได้เพื่อนำไปใช้จ่ายเพื่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้

สอง นโยบายการค้าสามารถส่งผลต่อการเข้าสู่ตลาดและระดับราคาของสินค้าและบริการ ซึ่งมีผลต่อการบริโภคของประชาชนได้ ตัวอย่างเช่น การเปิดเสรีการค้าที่ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงวัคซีนและยารักษาโรคได้มากขึ้นและในราคาที่ถูกลง ก็จะมีผลช่วยลดอัตราการตายหรืออัตราการเกิดโรคของประชากรลงได้ ซึ่งสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยังยืนที่ตั้งไว้ (เป้าหมายที่ 3 สร้างหลักประกันว่าคนมีชีวิตที่มีสุขภาพดีและส่งเสริมสวัสดิภาพสำหรับทุกคนในทุกวัย)

นโยบายการค้ายังสามารถส่งผลต่ออุตสาหกรรมการผลิต การจ้างงาน และรายได้ของเจ้าของปัจจัยการผลิตด้วยเช่นเดียวกัน งานศึกษาที่ผ่านมา* พบว่า หากนโยบายการเปิดเสรีการค้านำไปสู่การยกระดับผลิตภาพการผลิตในสาขาเกษตรของประเทศไทย จะส่งผลบวกต่อรายได้และการบริโภคของประชากรไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มประชากรที่ยากจน (วัดจากระดับการบริโภค) จะได้รับประโยชน์มากกว่ากลุ่มประชากรที่ร่ำรวย ซึ่งจะช่วยลดความไม่เสมอภาคของคนในสังคม ในขณะที่ นโยบายการเปิดเสรีการค้า หากนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพในสาขาการผลิตสินค้าและสาขาบริการของประเทศไทย กลุ่มประชากรไทยที่ร่ำรวยจะได้รับประโยชน์มากกว่ากลุ่มประชากรไทยที่ยากจนกว่า ซึ่งในกรณีนี้ปัญหาความไม่เสมอภาคในสังคมไทยก็จะรุนแรงขึ้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า นโยบายการค้าสามารถส่งผลกระทบ (ผ่านช่องทางราคาและรายได้) ต่อแต่ละกลุ่มคนแตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มคนจนหรือกลุ่มคนรวย กลุ่มผู้ชายหรือกลุ่มผู้หญิง ซึ่งสหประชาชาติได้ตั้งเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้หลายเป้าหมาย อาทิเช่น เป้าหมายที่ 1 ยุติความยากจนทุกรูปแบบในทุกที่ เป้าหมายที่ 2 ยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการ และส่งเสริมเกษตรกรรมที่ยั่งยืน เป้าหมายที่ 10 ลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ เป็นต้น

นโยบายการค้าจึงเป็นได้ทั้งโอกาสและอุปสรรคของการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) แห่งสหประชาชาติ หากนำไปใช้อย่างถูกต้อง ก็จะเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลที่สำคัญที่จะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมาย แต่หากนำไปใช้อย่างไม่ถูกต้อง ก็จะกลายเป็นความเสี่ยงสำคัญที่สร้างการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งส่งผลลบต่อสวัสดิการหรือการกินดีอยู่ดีของประชาชน และอาจกลายเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้

เอกสารอ้างอิง

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (2558). “การเปิดเสรีการค้ากับความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ในประเทศไทย: การวิเคราะห์ระดับครัวเรือน,” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์, ปีที่ 33 ฉบับที่ 1, หน้า 24-75.

*"การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ"" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ6 มี.ค. 2560


Monday, December 5, 2016

งบกลาง งบกลาง งบกลาง… *

เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2559 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ใช่เกษตรกร ที่ได้มาลงทะเบียนในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ โดยผู้ที่มีรายได้ต่อปีไม่เกิน 30,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐคนละ 3,000 บาท และผู้ที่มีรายได้ต่อปี ตั้งแต่ 30,000 บาท แต่ไม่เกิน 100,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือคนละ 1,500 บาท ซึ่ง ครม. ได้อนุมัติกรอบวงเงินงบประมาณเฉพาะในส่วนนี้ 12,750 ล้านบาท (ไม่นับรวมมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่เป็นเกษตรกร วงเงินงบประมาณ 6,540 ล้านบาท ที่ ครม. ได้มีมติอนุมัติก่อนหน้านี้เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2559) โดยให้ธนาคารออมสิน ธ.ก.ส. และกรุงไทย สำรองจ่ายไปก่อน แล้วค่อยเบิกจ่ายคืนจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2560 ในส่วนของงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น หรือรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2561 ตามที่สำนักงบประมาณจะเห็นสมควร

เกี่ยวข้องกับการออกมาตรการนี้ ประเด็นหนึ่งที่นักวิชาการทางการคลังส่วนหนึ่งรู้สึกกังวลมาโดยตลอด มิใช่ปัญหาของตัวมาตรการที่รัฐทำหน้าที่ในการโอน (Transfer) รายได้จากผู้เสียภาษีไปยังผู้มีรายน้อยในสังคม ที่ว่ากันตามจริงแล้ว มาตรการนี้ก็มีข้อดีอยู่ไม่น้อย แต่ประเด็นที่กังวลคือ วิธีการและช่องทางของการออกมาตรการที่ดูแล้วยังไม่เหมาะสมเท่าไหร่นัก กล่าวคือ 

การใช้จ่ายเงินของรัฐบาล โดยปกติแล้วจะผ่านการออก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งต้องมีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการรายจ่าย และต้องผ่านการกลั่นกรอง ตรวจสอบ รวมถึงได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ทั้งนี้ก็อาจเกิดเหตุการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่ไม่ได้ถูกคาดการณ์ไว้ล่วงหน้า (เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ) และรัฐบาลอาจมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายงบประมาณเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาสถานการณ์ที่เกิดขึ้น พ.ร.บ. งบประมาณฯ จึงได้ถูกออกแบบมาโดยเปิดทางให้รัฐบาลสามารถกันวงเงินส่วนหนึ่งสำรองจ่ายในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้ โดยใช้งบประมาณในส่วนของงบกลาง รายการสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีความยืดหยุ่นในการบริหารประเทศในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้

แต่การจัดทำงบประมาณรายจ่ายในส่วนของงบกลางก็มีปัญหาสำคัญ เพราะในขั้นตอนการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี การตั้งวงเงินงบกลางเป็นเพียงการนำเสนอตัวเลขวงเงินงบประมาณโดยรวมเท่านั้น โดยมิได้มีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการและรายละเอียดของแผนการใช้จ่ายเงินไว้ในเอกสารงบประมาณให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติได้พิจารณา หรือกล่าวได้ว่า การใช้จ่ายงบประมาณจากงบกลางขาดการมีส่วนร่วมหรือตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ ที่ทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนของประชาชน และย่อมไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของความโปร่งใสทางการคลังที่ดี 

เนื่องจากการใช้จ่ายงบประมาณจากในส่วนของงบกลางนี้มีความยืดหยุ่นสูงมาก บ้างก็บอกเปรียบเสมือนกับ การตีเช็คเปล่าให้แก่รัฐบาล ที่ผ่านมาในระยะหลัง สัดส่วนการจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินและจำเป็นต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีพบว่า มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว การใช้จ่ายจากงบประมาณส่วนนี้เป็นการอนุมัติโดยใช้มติคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ โดยอยู่ในอำนาจของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณในการจัดสรรให้ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเบิกจ่ายได้โดยตรงตามความจำเป็น 

การจัดสรรงบประมาณให้กับงบกลางเพิ่มขึ้นก็อาจหมายถึง เงินงบประมาณที่จะเหลือนำไปจัดสรรให้กับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ลดน้อยลง และอาจทำให้โครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือสังคมมากกว่า ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ ดังนั้นเมื่อเปรียบเทียบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายในโครงการอื่นๆ โดยปกติ ปัญหาหนึ่งของการใช้จ่ายงบกลางในส่วนนี้คือ ขาดการประเมินผลความคุ้มค่าของโครงการหรือมาตรการรายจ่ายที่จะเกิดขึ้น และขาดการเปรียบเทียบกับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ซึ่งอาจทำให้โครงการหรือมาตรการที่ออกมานั้นไม่คุ้มค่า และอาจทำให้โครงการรายจ่ายอื่นๆ ที่ดีกว่าไม่เกิดขึ้น

เมื่อลองพิจารณาตัวอย่างของโครงการที่พึ่งได้รับการอนุมัติให้ใช้งบกลางในส่วนนี้ที่มีวงเงินงบประมาณเป็นจำนวนมาก ได้แก่ โครงการเพิ่มความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานรากตามแนวทางประชารัฐ ซึ่งได้รับการอนุมัติงบประมาณในการดำเนินการ 35,000 ล้าน โดยแหล่งเงินใช้งบกลางของปีงบประมาณ 2559 เพื่อสนับสนุนเงินให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ จำนวน 79,556 กองทุน ในวงเงินกองทุนละไม่เกิน 500,000 บาท หรือมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งใช้งบประมาณในการดำเนินการทั้งสิ้น 19,290 ล้านบาท คำถามที่เกิดขึ้นคือ โครงการที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเป็นหลักหมื่นล้านเหล่านี้ แม้จะเป็นโครงการที่ดี แต่เพราะเหตุใดจึงไม่ใช้วิธีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายโดยปกติ? มีความฉุกเฉินหรือจำเป็นเพียงใดที่จะต้องใช้แหล่งงบประมาณจากงบกลาง ซึ่งขาดการประเมินความคุ้มค่าของโครงการหรือผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ 

บางทีคำถามที่เกิดขึ้นเหล่านี้อาจเป็นเพราะเราไม่มีนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ผมเองได้ลองเปิดพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ซึ่งได้ให้คำนิยามของฉุกเฉินไว้ว่า “ที่เป็นไปโดยปัจจุบันทันด่วนและจะต้องรีบแก้ไขโดยฉับพลัน เช่น เหตุฉุกเฉิน, ที่อาจเป็นภัยต่อความมั่นคงหรือความปลอดภัยแห่งราชอาณาจักร เช่น ภาวะฉุกเฉิน สถานการณ์ฉุกเฉิน” หากอ้างอิงตามนิยามที่ว่านี้ ผมเองก็ยังไม่เห็นว่า โครงการที่ได้รับอนุมัติเหล่านี้จะถือเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นที่อาจส่งผลหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศ จนทำให้ไม่สามารถรอเข้ากระบวนของบประมาณประจำปีแบบปกติได้

การที่รัฐบาลสามารถอนุมัติงบประมาณรายจ่ายโดยใช้งบกลางในส่วนนี้ ทั้งที่ปรากฏอย่างชัดแจ้งว่า ไม่ได้เป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นอย่างแท้จริง ย่อมแสดงให้เห็นถึงช่องโหว่ของกฎหมายการคลังที่มีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งสมควรได้รับการแก้ไข สำหรับแนวทางการแก้ไขนั้น หนึ่ง อาจเริ่มต้นจากการให้คำนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น การใช้งบกลางในส่วนนี้จะต้องใช้สำหรับในกรณีที่ฉุกเฉินหรือจำเป็นจริงๆ เท่านั้น สอง การใช้จ่ายจากงบกลางในส่วนนี้ นอกจากจะต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารแล้ว ก็ควรต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติด้วยเช่นเดียวกัน กลไกการมีส่วนร่วมเหล่านี้ที่ขาดหายไป ควรถูกออกแบบและนำมาใช้ในการจัดทำงบประมาณส่วนนี้ และ สาม กฎหมายอาจต้องพิจารณากำหนดระดับเพดานของสัดส่วนงบกลางต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อป้องกันมิให้งบประมาณถูกจัดสรรให้แก่งบกลางในส่วนนี้มีมากจนเกินไป

*"งบกลาง งบกลาง งบกลาง…" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ธ.ค. 2559

Thursday, November 3, 2016

ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย*

http://thaipublica.org/2016/11/thailand-trasparency-reseach-group7/

*"ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย" ตีพิมพ์ในเวปไซต์ Thai Publica วันที่ 3 พ.ย. 2559

Thursday, July 21, 2016

ความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสในงบประมาณของไทยตามหลักสากล*

http://thaipublica.org/2016/07/thailand-trasparency-reseach-group2/

*"ความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสในงบประมาณของไทยตามหลักสากล" ตีพิมพ์ในเวปไซต์ Thai Publica วันที่ 21 ก.ค. 2559


Monday, June 6, 2016

ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)*

เดือนมิถุนายนเป็นช่วงเวลาสำคัญของกระบวนการจัดทำงบประมาณ โดยเป็นช่วงเวลาที่ฝ่ายนิติบัญญัติ (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ) เริ่มต้นในการทำหน้าที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายงบประมาณประจำปีงบประมาณ ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) โดยหลังจากร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณได้ผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติทั้ง 3 วาระแล้ว (วาระที่ 1 เป็นการพิจารณารับหลักการ วาระที่ 2 เป็นการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการ และวาระที่ 3 เป็นการพิจารณาอนุมัติ) สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีขึ้นทูลเกล้าถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย ประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายต่อไป 

ทั้งนี้เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปว่า กระบวนการงบประมาณที่โปร่งใสและมีความรับผิดชอบ ถือเป็นหัวใจสำคัญต่อการดำเนินการทางด้านการเงินการคลังภาครัฐที่มีประสิทธิภาพ ที่ผ่านมา ประเทศต่างๆ (รวมถึงประเทศไทย) ได้ให้ความสำคัญกับการสร้างความโปร่งใสทางการคลังมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งความโปร่งใสทางงบประมาณ ในฐานะที่การจัดทำงบประมาณเป็นเสมือนแกนกลางเชื่อมโยงหน่วยงานภาครัฐระดับต่างๆ สู่ภาพรวมการคลังภาคสาธารณะ ในขณะเดียวกัน การสร้างจิตสำนึกและความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability) ก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน การตัดสินใจใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารควรมีความรับผิดชอบต่อประชาชน ซึ่งเป็นผู้ที่ออกไปใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้ง (ในสภาวะปกติ) จนสุดท้ายได้รัฐบาลชุดนั้นเข้ามาบริหารประเทศ 

องค์การความร่วมมือทางด้านงบประมาณระหว่างประเทศ (International Budget Partnership, IBP) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นในปี 1997 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณในระดับสากล ได้ระบุว่า ความรับผิดชอบทางงบประมาณจะเกิดขึ้นได้หรือไม่นั้น ขึ้นกับสามเสาหลัก (Three Pillars of Budget Accountability) ดังต่อไปนี้

เสาหลักที่ 1 ความโปร่งใสทางงบประมาณ (Budget transparency) เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณ 


เสาหลักที่ 2 การมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน (Public participation in the budget process) และ 


เสาหลักที่ 3 การมีสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูแลที่เข้มแข็ง (Strong formal oversight institutions) จากทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและสถาบันการตรวจสอบ


ทั้งสามเสาหลักนี้ต้องทำงานร่วมกันในการสร้างกลไกที่เอื้อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณ การขาดเสาหลักใดเสาหลักหนึ่งจะบั่นทอนให้การทำงานของเสาหลักอื่นๆ เป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบทางงบประมาณไม่เกิดขึ้น 

หากงบประมาณและกระบวนการจัดทำงบประมาณมีความโปร่งใส ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณ และสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูและการทำงานฝ่ายบริหารทำหน้าที่ของตนได้อย่างเข้มแข็ง การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลที่ออกมานั้นก็จะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงต่อความต้องการของประชาชน นอกจากนี้ ยังก่อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณที่รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารเป็นผู้จัดทำขึ้น โดยหากการจัดทำงบประมาณไม่สอดคล้องหรือตรงกับความต้องการของประชาชน รัฐบาลจะต้องตอบได้ว่า เพราะเหตุใดจึงตัดสินใจใช้งบประมาณเช่นนั้น

ล่าสุดในปี 2015 IBP ได้ทำการสำรวจข้อมูล 102 ประเทศ โดยผลการสำรวจของประเทศไทยที่จำแนกตามสามเสาหลักความรับผิดชอบทางงบประมาณ สามารถสรุปได้ดังนี้

เสาหลักที่หนึ่ง เรื่องความโปร่งใสทางงบประมาณ ประเทศไทยได้รับคะแนนดัชนีการเปิดเผยงบประมาณ (Open Budget Index) ที่ 42 คะแนน (คะแนนเต็ม 100) โดยเป็นระดับคะแนนที่ชี้ว่า การเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด (Limited)
เสาหลักที่สอง เรื่องการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน ประเทศไทยได้รับคะแนน 42 คะแนน ซึ่งตามเกณฑ์การประเมินของ IBP ถือว่า โอกาสในการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด
เสาหลักที่สาม เรื่องของการมีสถาบันสอดส่องดูแลในระบบงบประมาณ ซึ่งถูกแบ่งออกเป็นสองด้าน คือ หนึ่ง การสอดส่องดูแลจากฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislature) และสอง การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (Supreme Audit Institution) ผลการสำรวจพบว่า ในส่วนการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ประเทศไทยได้คะแนน 30 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลกระบวนการงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติยังมีไม่เพียงพอ ในขณะที่ผลการประเมินในส่วนของการทำหน้าที่ของสถาบันการตรวจสอบสูงสุด ประเทศไทยได้คะแนน 75 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุดในระบบงบประมาณของประเทศไทยอยู่ในระดับที่เพียงพอ (Substantial)

ผลจากรายงานการสำรวจการเปิดเผยงบประมาณที่ออกมานั้นแสดงให้เห็นว่า ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังมีปัญหาอยู่ในทั้งสามเสาหลักของความรับผิดชอบทางงบประมาณ ทั้งด้านความโปร่งใสทางงบประมาณ ด้านการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน และด้านการสอดส่องดูแลระบบงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติที่ยังมีไม่เพียงพอ ในบทความครั้งต่อไป ผมจะนำเสนอถึงผลการประเมินลึกลงในรายละเอียดว่า ปัญหาในเรื่องใดบ้างที่ควรต้องรีบดำเนินการแก้ไขหรือปรับปรุง เพื่อทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบในผลของการตัดสินใจทางงบประมาณเกิดขึ้นได้

*"ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 มิ.ย. 2559