Thursday, September 19, 2013

หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน*

*"หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน" จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 33 ฉบับที่ 2,880  วันที่  19 - 21   กันยายน  พ.ศ. 2556

In News

Monday, September 2, 2013

การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย*

แม้ว่าสภาผู้แทนราษฎรจะมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2557 ไปแล้วเมื่อวันที่ 23 สิงหาคม และปัจจุบันกำลังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการพิจารณาของวุฒิสภา แต่หากมองย้อนกลับไปยังการจัดทำงบประมาณโดยฝ่ายบริหารและกลไกการตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติของประเทศไทยแล้วพบว่า การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติยังเผชิญกับข้อจำกัดและปัญหาที่สำคัญหลายอย่าง ที่ทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกันของสามเสาหลักในระบอบประชาธิปไตยอันได้แก่ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ยังขาดประสิทธิภาพเท่าที่ควรจะเป็น กล่าวคือ

หนึ่ง ที่มาของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มีความสัมพันธ์และไม่เป็นอิสระจากกัน โดยฝ่ายบริหาร (นายกรัฐมนตรีและคณะ) มาจากการคัดเลือกและสนับสนุนจากเสียงข้างมากของฝ่ายนิติบัญญัติ (สภาผู้แทนราษฎร) ซึ่งทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบระหว่างอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร สุดท้ายก็ิจบด้วยการลงคะแนนเสียงในสภา ซึ่งไม่ใช่เรื่องยากที่ฝ่ายบริหารจะได้รับเสียงสนับสนุนในสภา ด้วยแหล่งที่มาของฝ่ายบริหารที่มีความเกี่ยวข้องกับฝ่ายนิติบัญญัติ

สอง การขาดข้อมูลและความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติ เมื่อเปรียบเทียบกับฝ่ายบริหารที่มีหน่วยงานภาครัฐให้การสนับสนุน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และหน่วยงานรัฐอื่นๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติเอง กลับไม่มีหน่วยงานที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารมาสนับสนุนในด้านข้อมูลและวิชาการ ดังนั้นการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติจึงเป็นไปได้อย่างจำกัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวิเคราะห์งบประมาณในระยะปานกลางและในระยะยาวของประเทศที่แทบจะเป็นไปได้ยาก

ในบทความนี้ ผมขออนุญาตไม่กล่าวถึงประเด็นแรกมากนัก ท่านนากยกฯ ยิ่งลักษณ์ ก็ได้กล่าวถึงและให้ความสำคัญกับประเด็นนี้ในเวทีปฎิรูปการเมืองว่า “ต้องมีการวางระบบสามเสาหลักคือ เสาหลักทางด้านอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจตุลาการ ให้มีการถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกัน นั่นคือเราจะเดินไปหาคำว่าประชาธิปไตยที่โปร่งใส เป็นการตรวจสอบ และเป็นกลไกที่เป็นมาตรฐานสากลที่นานาประเทศยอมรับ” ซึ่งถ้าหากการปฎิรูปทางการเมืองที่กำลังดำเนินไปในขณะนี้ เป็นไปตามหลักการที่ท่านได้ให้ไว้จริง เราคงพอมีความหวังที่จะได้เห็นการถ่วงดุลอำนาจและตรวจสอบกันมากขึ้นระหว่างสามเสาหลักของระบอบประชาธิปไตย

สำหรับประเด็นที่สอง ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าประเด็นแรก และเป็นสาระสำคัญของบทความนี้ ในเรื่องการเสริมข้อมูลและเครื่องมือเพื่อใช้ในการวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารให้กับฝ่ายนิติบัญญัติ ก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งที่จะช่วยให้กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจตามระบอบประชาธิปไตยเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

การผลักดันให้เกิดหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระ (จากฝ่ายบริหาร) ที่ไม่เลือกข้างทางการเมือง และมีความถูกต้องและน่าเชื่อถือในทางวิชาการ มาช่วยให้ข้อมูลและวิเคราะห์ทางการคลังแก่ฝ่ายนิติบัญญัติ จึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก และได้เกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ รวมทั้งยังเป็นแนวโน้มใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอีกหลายๆ ประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเกิดปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะที่เพิ่งเกิดขึ้น ก็ยิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงความสำคัญของการมีหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระเกิดขึ้น อาทิเช่น ภายใต้ European Fiscal Compact สหภาพยุโรปได้กำหนดให้ทุกประเทศสมาชิกจัดตั้งหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระ มาช่วยเสริมสร้างระบบตรวจสอบทางด้านการคลังของประเทศ เป็นต้น

ประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน ได้มีความก้าวหน้าในการจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าวให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมขึ้นแล้วในปัจจุบัน โดยมีคำสั่งแต่งตั้ง ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ซี่งขึ้นตรงต่อเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยมีการอนุมัติอัตรากำลังและงบประมาณจำนวนหนึ่งให้แล้ว นอกจากนี้ ก็มีโครงการวิจัยเชิงปฎิบัติการที่นำโดยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลก จัดตั้งทีมวิเคราะห์งบประมาณขึ้นมา เพื่อเป็นทีมนำร่องที่ให้แนวทางในการวิเคราะห์งบประมาณ รวมถึงให้การสนับสนุนในเชิงวิชาการ แก่ ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ที่กำลังจะจัดตั้งขึ้น โดยผมขอเรียกทีมวิเคราะห์งบประมาณที่อยู่ภายใต้โครงการนี้อย่างไม่เป็นทางการว่า ‘Thai PBO’ หรือ ‘Thai Parliamentary Budget Office’ ในทีมนี้ประกอบไปด้วยนักวิจัยทางด้านการคลังจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยที่นำโดย ดร.สมชัย จิตสุชน และนักวิจัยจากมหาลัยต่างๆ ของประเทศไทย ซึ่งผมเองก็มีส่วนร่วมเป็นหนึ่งในทีม Thai PBO ที่จัดตั้งขึ้น 

ในสัปดาห์ที่แล้ว ทาง Thai PBO ได้ออกรายงานการวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2557 ออกมาเป็นฉบับแรก ซึ่งมีผลการวิเคราะห์ที่น่าสนใจหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การประมาณการรายรับของรัฐบาลโดย Thai PBO ที่ออกมานั้นต่ำกว่าที่ปรากฎในเอกสารงบประมาณถึงกว่า 1 แสนล้านบาท และจะทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณสูงถึง 3.52 แสนล้านบาทกันเลยทีเดียว ความแตกต่างของการประมาณการรายรับมีสาเหตุสำคัญมาจาก การคาดการณ์ผลกระทบทางการคลังของนโยบายใหม่ที่ออกมาแตกต่างกัน (เช่น ผลของการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น) สำหรับรายละเอียดของการวิเคราะห์งบประมาณที่ได้นั้น ผมและทีมวิเคราะห์งบประมาณท่านอื่นๆ ของ Thai PBO จะหาโอกาสและช่องทางต่างๆ มานำเสนอต่อสาธารณะต่อไปในอนาคต


*"การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2556