ภาษีการรับมรดก: สัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน?*

ในวันที่ 18 พฤศจิกายน ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก และร่าง พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรที่เกี่ยวกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพื่อจัดเก็บภาษีเงินได้จากการรับ การให้ทรัพย์สิน ซึ่งในร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก ได้กำหนดอัตราภาษีสูงสุดไว้ที่ร้อยละ 10 ในส่วนของมรดกที่มีมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท (อัตราภาษีที่จัดเก็บจริงอาจต่ำกว่านี้ได้โดยการออกตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อกำหนดอัตราการบังคับใช้จริง) และในส่วนของภาษีเงินได้จากการรับการให้นั้นจะเสียภาษีในอัตราร้อยละ 5 สำหรับทรัพย์ในส่วนที่เกิน 10 ล้านบาท โดยทาง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้ให้สัมภาษณ์ถึงการจัดเก็บภาษีการรับมรดกและภาษีที่เกี่ยวกับการรับการให้ในครั้งนี้ว่า “เป็นสัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน คนที่มีรายได้มากต้องเห็นใจคนที่มีรายได้น้อยกว่า เรื่องของจำนวนเงินคงได้มาไม่มาก” นายประสงค์ พูนธเนศ อธิบดีกรมสรรพากรก็ได้ให้สัมภาษณ์ไปในทิศทางเดียวกันว่า “วัตถุประสงค์ของสองร่างกฎหมายดังกล่าว เพื่อเป็นการกระจายรายได้และลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ ซึ่งกรมไม่ได้คาดหวังในแง่ของรายได้ที่จะจัดเก็บได้เพิ่มขึ้นมากนัก ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับการรับให้มรดกด้วย อย่างไรก็ดี กรมได้ประเมินกลุ่มผู้ที่มีทรัพย์สินเกินกว่า 50 ล้านบาท มีอยู่จำนวนประมาณ 1 หมื่นราย”

แต่เป็นที่น่าแปลกใจว่าเพราะเหตุใด การผลักดันร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก และการจัดเก็บภาษีเงินได้จากการรับให้ทรัพย์สินในครั้งนี้ จึงเป็นไปอย่างเงียบๆ จากกรมสรรพากรและฝ่ายบริหาร โดยแทบจะไม่มีการนำเสนอผลการศึกษาหรือการจัดเวทีสัมมนาทางวิชาการเพื่อนำเสนอข้อมูลต่างๆ ให้แก่สาธารณะชนได้รับทราบ ทั้งที่ภาษีการรับมรดกยังคงเป็นประเด็นร้อนทางวิชาการที่มีทั้งข้อสนับสนุนและข้อโต้แย้งให้ถกเถียงกัน โดยที่ไม่มีข้อสรุปว่าเป็นภาษีที่ดีและเหมาะสมหรือไม่ 

โดยทั่วไปแล้ว เหตุผลที่สนับสนุนการจัดเก็บภาษีการรับมรดก คือ หนึ่ง มีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ และสอง มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มรายได้รัฐบาล แต่ภาษีที่จะออกมาในครั้งนี้ดูเหมือนว่าจะไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์สำคัญทั้งสองข้อได้เลย กล่าวคือ

หนึ่ง ผลในการสร้างความเป็นธรรมทางด้านรายได้ ที่ดูแล้วคงไม่สามารถคาดหวังได้ว่าภาษีการรับมรดกจะทำให้ปัญหาการกระจายรายได้และความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยลดลงได้อย่างมีนัยสำคัญ เพราะมีกลุ่มผู้ที่อยู่ในเกณฑ์ที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท อยู่เพียงประมาณ 1 หมื่นรายเท่านั้น และในแต่ละปีจะมีจำนวนผู้เสียภาษีการรับมรดกจริงน้อยกว่านี้มาก ดังนั้นคงคาดหวังได้ยากว่า การจัดเก็บภาษีการรับมรดกจะสามารถทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของคนไทยลดลงได้อย่างจริงจัง

สอง ผลทางรายได้ ตามที่ผู้เกี่ยวข้องได้ให้สัมภาษณ์ว่า ไม่มีความคาดหวังว่า รัฐบาลจะสามารถจัดเก็บภาษีเหล่านี้ได้เพิ่มขึ้นมากมายนัก (โดยก่อนหน้านี้ได้มีการประเมินรายได้ภาษีที่จัดเก็บได้อยู่ที่ระดับต่ำกว่า 10,000 ล้านบาท) ทั้งนี้เนื่องจากรัฐบาลเองก็คงกลัวที่จะนำภาษีการรับมรดกมาใช้เป็นเครื่องมือในการเพิ่มรายได้หรือลดความเหลื่อมล้ำอย่างจริงจัง จึงไม่กล้าที่จะกำหนดอัตราภาษีที่จัดเก็บให้สูงดังเช่นอัตราที่จัดเก็บในประเทศอื่นๆ อาทิเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกาและอังกฤษที่จัดเก็บอัตราภาษีสูงสุดที่ร้อยละ 40 หรือประเทศญี่ปุ่นที่จัดเก็บอัตราภาษีสุดสุดที่ร้อยละ 50 เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม เหตุผลทั้งในทางทฤษฏีและในทางปฏิบัติมากมายที่คัดค้านการจัดเก็บภาษีการรับมรดก (จนนำไปสู่การยกเลิกการจัดเก็บภาษีการรับมรดกแล้วในหลายประเทศ) ได้แก่

หนึ่ง ต้นทุนทางภาษีที่สูง ทั้งนี้ต้นทุนทางภาษีนับเป็นหลักการสำคัญเรื่องหนึ่งในการประเมินระบบภาษีว่าดีหรือไม่ โดยภาษีที่ดีควรมีต้นทุนหรือรายจ่ายทางภาษีที่เกิดขึ้นกับผู้เสียภาษี (Compliance cost) และต้นทุนทางภาษีที่เกิดขึ้นกับผู้จัดเก็บ (Administrative cost) ที่ต่ำ แต่สำหรับภาษีการรับมรดกและการรับการให้นั้น เป็นที่น่าเชื่อได้เลยว่า จะก่อให้เกิดต้นทุนทางภาษีกับผู้เสียภาษีค่อนข้างสูงเลยทีเดียว ทั้งต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ (Economic cost) ซึ่งคือต้นทุนค่าเสียโอกาสต่างๆ เช่น เวลาที่สูญเสียไปจากการต้องเตรียมเอกสารต่างๆ เพื่อใช้เสียภาษี และต้นทุนทางบัญชี (Accounting cost) ตัวอย่างของต้นทุนทางบัญชี ได้แก่ ค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการที่ผู้รับมรดกจำเป็นต้องจ้างทนายความหรือบริษัทที่ให้คำปรึกษาทางด้านการเงิน (หรือทางด้านภาษี) มาช่วยดูแล ซึ่งผู้ที่ร่ำรวยมากๆ ก็คงจะมีที่ปรึกษาทางการเงินอยู่แล้ว แต่สำหรับสำหรับผู้ที่ร่ำรวยไม่มากนัก (แต่อยู่ในกลุ่มที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท) ก็คงจะมีต้นทุนในส่วนนี้ (คิดเป็นสัดส่วนต่อมูลค่าทรัพย์สิน) ที่สูงกว่าผู้ที่ร่ำรวยมากๆ ซึ่งอาจทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท เพิ่มขึ้นได้

งานศึกษาในประเด็นนี้ที่ผ่านมาพบว่า ต้นทุนทางภาษีการรับมรดกที่เกิดขึ้นกับผู้เสียภาษีสูงถึงร้อยละ 7 ของภาษีที่จัดเก็บได้ในประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ต้องไม่ลืมว่า อัตราภาษีมรดกที่จัดเก็บในประเทศสหรัฐอเมริกานั้นสูงกว่าอัตราที่จะจัดเก็บในประเทศไทยมาก ดังนั้นรายได้จากภาษีการรับมรดกที่จัดเก็บได้ในประเทศไทยจะน้อยกว่ามาก ซึ่งทำให้ต้นทุนทางภาษีที่จะเกิดขึ้นกับผู้เสียภาษีเมื่อคิดเป็นสัดส่วนของภาษีการรับมรดกที่จัดเก็บได้ในประเทศไทยน่าจะสูงกว่าร้อยละ 7 เป็นอย่างมาก

สอง ส่งผลให้เกิดการบิดเบือน (Distortion) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การที่ทำให้ต้นทุนของการออมสูงขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับการบริโภคในวันนี้ ซึ่งจะทำให้คนรวยกลุ่มนี้เลือกที่จะออมในวันนี้น้อยลงและบริโภคเพิ่มขึ้น และทำให้ต้นทุนของการลงทุนเพิ่มขึ้น เมื่อการลงทุนรวมของประเทศลดลงก็อาจส่งผลลบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศได้

งานศึกษาบางชิ้นของประเทศสหรัฐอเมริกาถึงกับสรุปว่า การยกเลิกภาษีการรับมรดกจะช่วยทำให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจดีขึ้นและจะทำให้รายได้ภาษีของรัฐบาลสหรัฐเพิ่มขึ้นด้วย

สาม ส่งผลให้เกิดพฤติกรรมหลีกเลี่ยงภาษี (Tax avoidance) หรือแม้แต่พฤติกรรมหนีภาษี (Tax evasion) ที่มีอยู่มากมายหลายลักษณะ ไม่ว่าจะเป็นการโยกย้ายทรัพย์สินไปต่างประเทศ หรือการโยกย้ายทรัพย์สินในรูปแบบต่างๆ ซึ่งแน่นอนย่อมไม่เป็นไปตามหลักการของภาษีที่ดี

คำถามที่เกิดขึ้นคือ หากการนำภาษีการรับมรดกและภาษีการรับการให้มาใช้ก่อให้เกิดต้นทุนทั้งต่อผู้เสียภาษีและผู้จัดเก็บภาษีสูง และส่งผลให้เกิดการบิดเบือนประเภทต่างๆ โดยที่ไม่สามารถทำหน้าที่ตามวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีประเภทนี้ได้ ทั้งในเรื่องของการลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มรายได้ จะสมควรจริงๆ หรือไม่? ที่ผู้กำหนดนโยบายจะต้องเร่งผลักดันภาษีเหล่านี้ออกมาบังคับใช้เป็นกฎหมาย โดยยังขาดการพิจารณาตามหลักวิชาการอย่างรอบด้าน (รวมถึงการนำเสนอผลการศึกษาต่อสาธารณะชน) สุดท้ายหากคิดเพียงว่า ภาษีการรับมรดกเป็นเพียงสัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน ดูแล้วก็อาจไม่คุ้มกับความสูญเสียต่างๆ ที่กำลังจะเกิดขึ้นติดตามมา

 

*"ภาษีการรับมรดก: สัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ธ.ค. 2557

ความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีเงินได้*

ประเทศไทยอยู่ในช่วงเวลาของการเปลี่ยนแปลงสำคัญในหลายด้าน สำหรับข้อเสนอในการปฏิรูปโครงสร้างภาษีที่กำลังถูกผลักดันออกมาจากผู้กำหนดนโยบายในส่วนของภาษีเงินได้นิติบุคคล ได้แก่ การคงอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ร้อยละ 20 ต่อไป การปรับสิทธิประโยชน์เพื่อส่งเสริมการลงทุนของ BOI การปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลสำหรับ SMEs ที่มีกำไรสุทธิ 1-3 ล้านบาทต่อปี ให้ลดลงเหลือ 15% (จากเดิมที่จัดเก็บ 20%) เป็นต้น ข้อเสนอสำคัญในส่วนของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ได้แก่ การคงอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่มีอัตราสูงสุด 35% การนำระบบ Negative income tax (NIT) มาใช้ การปรับปรุงค่าลดหย่อนส่วนตัว เป็นต้น ทั้งนี้การคงอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคลไว้ตามที่ได้ปรับลดลงมานั้น แม้จะเป็นที่ต้องการของผู้เสียภาษี ไม่ว่าจะเป็นเจ้าของกิจการหรือผู้มีรายได้จากเงินเดือน แต่อัตราภาษีที่ปรับลดมานั้นกลับซ่อนปัญหาสำคัญที่ทำให้ระบบภาษีเงินได้มีลักษณะที่ไม่เป็นธรรมและยังเอื้อประโยชน์แก่ผู้มีฐานะการเงินดี ซึ่งดูแล้วขัดกับนโยบายของรัฐบาลที่ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้นำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2557

ความเป็นธรรมของระบบภาษี หมายถึง ระบบภาษีต้องมีความยุติธรรม  (Fairness) หรือความเสมอภาค (Equity) ทั้งนี้ตามหลักความสามารถในการเสียภาษี สามารถจำแนกออกได้เป็นสองลักษณะ คือ ความเสมอภาคในแนวตั้ง (Vertical equity) และความเสมอภาคในแนวนอน (Horizontal equity) ซึ่งสามารถอธิบายได้ดังนี้

ความเสมอภาคในแนวตั้ง  กำหนดให้ผู้ที่มีความสามารถในการเสียภาษีที่แตกต่างกัน (หรือมีระดับทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน) ควรเสียภาษีแตกต่างกัน กล่าวคือ หากวัดความสามารถในการเสียภาษีตามรายได้ของผู้เสียภาษี ผู้ที่มีรายได้ 10 ล้านบาทต่อปี ควรเสียภาษีมากกว่าผู้ที่มีรายได้ 1 ล้านบาทต่อปี ในขณะที่ ความเสมอภาคในแนวนอน กำหนดให้ผู้ที่มีความสามารถในการเสียภาษีที่เท่าเทียมกัน (หรือมีระดับทางเศรษฐกิจที่เท่ากัน) ควรเสียภาษีในระดับเดียวกัน กล่าวคือ ผู้ที่มีรายได้ที่มาจากเงินเดือน 1 ล้านบาทต่อปี ควรเสียภาษีเท่ากันกับผู้ที่มีรายได้ที่มาจากแหล่งรายได้อื่นๆ เช่น รายได้ที่มาจากการประกอบธุรกิจ 1 ล้านบาทต่อปี เป็นต้น

การปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลและบุคคลธรรมดาที่เกิดขึ้นในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาและถูกใช้จนถึงปัจจุบัน ได้ทำให้ระบบภาษีเงินได้ของประเทศไทยไม่เป็นไปตามหลักความเสมอภาคของระบบภาษีทั้งในแนวตั้งและในแนวนอน กล่าวคือ ผู้ที่มีรายได้เท่าเทียมกัน  (หรือมีระดับทางเศรษฐกิจที่เท่าเทียมกัน) แต่มาจากแหล่งรายได้ที่แตกต่างกัน กลับเสียภาษีในอัตราที่แตกต่างกัน และผู้ที่มีระดับทางเศรษฐกิจที่ต่ำกว่า (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเจ้าของปัจจัยแรงงาน) กลับเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้ที่มีระดับทางเศรษฐกิจที่สูง

ผู้เขียนขอยกตัวอย่างประกอบเพื่อให้ผู้อ่านเห็นภาพของปัญหาที่เกิดขึ้นได้ง่ายขึ้น สมมติว่า นาย ก เป็นเจ้าของปัจจัยแรงงานที่มีรายได้จากเงินเดือนทั้งหมด 10 ล้านบาทต่อปี ด้วยโครงสร้างของอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในปัจจุบัน นาย ก จะเสียอัตราภาษีขั้นสูงสุดที่อัตราร้อยละ 35 (สมมติว่าไม่คิดค่าลดหย่อนต่างๆ และคิดเพียงอัตราภาษีขั้นสูงสุดเพียงอัตราเดียว หรือกล่าวคือ เงินได้ 10 ล้านบาทต่อปีที่พิจารณานี้ เป็นเงินได้ส่วนเพิ่ม (Marginal income) ที่นาย ก ต้องเสียภาษีในอัตราร้อยละ 35 ทั้งหมด ซึ่งไม่นับรวมเงินได้ที่ได้รับการลดหย่อนหรือเสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า) ในกรณีนี้ นาย ก จะเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั้งสิ้น 3.5 ล้านบาท และมีรายได้ในส่วนนี้หลังหักภาษีที่ 6.5 ล้านบาท

ในขณะเดียวกัน สมมติว่า นาย ข เป็นเจ้าของปัจจัยทุนที่มีรายได้เท่ากับนาย ก โดยมีกำไรจากการประกอบธุรกิจ 10 ล้านบาท ในกรณีนี้ กำไรที่ได้จะถูกเสียภาษีเงินได้นิติบุคคลที่อัตราร้อยละ 20 ซึ่งทำให้มีกำไรสุทธิหลังหักภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ 8 ล้านบาท หากกำไรที่เหลือทั้งหมดในส่วนนี้ถูกจ่ายคืนแก่ นาย ข ในรูปของเงินปันผล ก็จะถูกหักภาษี ณ ที่จ่าย ในอัตราร้อยละ 10 (คิดเป็น 0.8 ล้านบาท) และจะทำให้ นาย ข มีรายได้สุทธิหลังหักภาษีทั้งหมดอยู่ที่ 7.2 ล้านบาท (หรือเสียภาษีรวมทั้งสิ้น 2.8 ล้านบาท )

จากตัวอย่างนี้จะเห็นได้ว่า นาย ก ผู้เป็นเจ้าของปัจจัยแรงงาน เสียอัตราภาษีที่แท้จริงที่ร้อยละ 35 ในขณะที่ นาย ข ผู้เป็นเจ้าของปัจจัยทุน เสียอัตราภาษีที่แท้จริงที่ร้อยละ 28 ซึ่งเป็นอัตราที่ต่ำกว่าที่ นาย ก เสียภาษีถึงร้อยละ 20 กันเลยทีเดียว ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความไม่เสมอภาคในแนวนอนที่เกิดขึ้น (อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลและบุคคลธรรมดาก่อนหน้าที่จะมีการปรับลดในครั้งนี้ ผู้ที่เป็นเจ้าของปัจจัยทุนและผู้ที่เจ้าของปัจจัยแรงงาน ต่างก็เสียอัตราภาษีที่แท้จริงสูงสุดที่ร้อยละ 37 เท่ากัน ซึ่งสอดคล้องกับหลักความเสมอภาคในแนวนอน)

เมื่อเปรียบเทียบสถานะทางเศรษฐกิจของผู้ที่เป็นเจ้าของปัจจัยแรงงานกับผู้ที่เป็นเจ้าของปัจจัยทุน (เช่น ผู้ที่ได้รับรายได้จากกำไรในรูปแบบเงินปันผลที่จ่ายให้แก่ผู้ถือหุ้น หรือผลได้จากทุน (Capital gains) หากบริษัทมีนโยบายไม่จ่ายคืนกำไรในรูปแบบเงินปันผล) โดยทั่วไปแล้ว ผู้ที่เป็นเจ้าของปัจจัยทุนจะมีความสามารถในการเสียภาษี (หรือระดับทางเศรษฐกิจ) สูงกว่าผู้ที่เป็นเจ้าของปัจจัยแรงงาน ดังนั้นตามหลักความเสมอภาคในแนวตั้ง ผู้ที่มีรายได้จากการเป็นเจ้าของปัจจัยทุน อย่างเช่น นาย ข ควรเสียภาษีในระดับที่ไม่ต่ำกว่าผู้ที่มีรายได้จากแรงงาน อย่างเช่น นาย ก แต่ด้วยอัตราภาษีที่จัดเก็บอยู่ในปัจจุบัน อัตราภาษีที่แท้จริงที่นาย ข จ่ายนั้น กลับต่ำกว่าอัตราภาษีที่แท้จริงที่ นาย ก จ่าย ซึ่งไม่เป็นไปตามหลักความเสมอภาคในแนวตั้งของระบบภาษี

ความไม่เสมอภาคของระบบภาษีเงินได้ยังก่อให้เกิดช่องโหว่ทางภาษี (Tax loopholes) ที่เอื้อประโยชน์แก่ผู้มีฐานะการเงินดี อย่างเช่นเจ้าของปัจจัยทุน ทั้งนี้เนื่องจากเจ้าของหน่วยธุรกิจสามารถเคลื่อนย้ายรายได้ที่มาจากแหล่งรายได้ที่ต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงไปยังแหล่งรายได้ที่เสียภาษีในอัตราภาษีที่ต่ำกว่าได้ อย่างเช่นการโอนย้ายรายได้ที่มาในรูปแบบเงินเดือนค่าจ้าง ไปเป็นรูปแบบอื่นๆ อาทิเช่น รายได้ในรูปแบบเงินปันผลมากขึ้น ซึ่งช่วยลดภาระภาษีลงได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย ดังนั้นเจ้าของปัจจัยทุน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นคนรวยในสังคม กลับมีทางเลือกมากมายในการลดภาระภาษีของตนได้ ในขณะที่ผู้ที่เป็นเจ้าปัจจัยแรงงาน ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นผู้มีรายได้น้อย มักจะมีหนทางไม่มากนักในการลดภาระภาษีของตน ดังนั้นความไม่เสมอภาคของระบบภาษีเงินได้ที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ก็อาจเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของคนไทยทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น

หากผู้กำหนดนโยบายต้องการปรับปรุงหรือปฏิรูประบบภาษีเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้นและไม่เอื้อประโยชน์แก่ผู้ที่มีฐานะการเงินดีตามนโยบายของรัฐบาลที่ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้แถลงไว้ ปัญหาที่เกิดขึ้นจากนโยบายปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลกับบุคคลธรรมดาที่ผ่านมา ซึ่งได้สร้างความไม่เป็นธรรมและสร้างช่องโหว่ทางภาษีที่เอื้อประโยชน์แก่คนรวย ควรได้รับการพิจารณาแก้ไขอย่างจริงจังเป็นอันดับแรกๆ จากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

*"ความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีเงินได้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 พ.ย. 2557

วิเคราะห์ (ร่าง) งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558*

ในเดือนกันยายนนี้ เป็นช่วงเวลาสำคัญของการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2558 ซึ่งปัจจุบันอยู่ในช่วงที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย โดยมีกำหนดการแปรญัตติให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 5 กันยายน 2557 แล้วจัดพิมพ์รายงานประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ เพื่อเสนอเข้าสู่ที่ประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา วาระ 2 และ 3 ในวันที่ 17 กันยายน 2557 ต่อไป

กลุ่มทำงานวิชาการเชิงปฏิบัติการในนาม Thai PBO (Thai Parliamentary Budget Office) ได้มีส่วนร่วมในการติดตามและนำเสนอบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 เพื่อประโยชน์ต่อสมาชิกสภานิติบัญญัติและสาธารณชนทั่วไป ที่จะได้มีข้อมูลอีกชุดหนึ่งที่มาจากหน่วยงานซึ่งเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร ในการพิจารณาร่างงบประมาณฯ เพื่อให้เกิดการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังในหลากหลายแง่มุมขึ้น

ในฐานะส่วนหนึ่งของกลุ่มทำงานวิชาการ Thai PBO ผมได้รับมอบหมายให้มานำเสนอข้อสรุปบางส่วนที่มาจากรายงาน ‘การวิเคราะห์งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 และแนวโน้มการคลังระยะปานกลาง’ ซึ่งเป็นรายงานที่ Thai PBO จะนำเสนอต่อสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เนื้อหาในรายงานนี้ส่วนหนึ่งประกอบไปด้วยการนำเสนอบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 และแนวโน้มการคลังระยะปานกลางปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 - 2563 ที่หลายส่วนอาจมีความแตกต่างกับที่คาดการณ์โดยหน่วยงานของรัฐบาล เนื่องจาก Thai PBO ใช้เทคนิคการคาดการณ์ที่พัฒนาขึ้นเป็นการภายใน รวมทั้งสมมติฐานบางอย่างที่อาจมีความแตกต่างกัน ทั้งนี้ในรายงาน Thai PBO ได้นำเสนอถึงสมมติฐานต่างๆ ที่ใช้ เพื่อให้งานศึกษาที่ออกมานั้นมีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้จากทุกฝ่าย

ภาพรวมของการจัดทำงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 พบว่า มีการเปลี่ยนแปลงในด้านแนวคิดของการจัดทำงบประมาณอยู่หลายประการ คือ
 

ประการแรก งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 มีลักษณะของการระมัดระวังในเรื่องการใช้จ่าย และให้ความสำคัญกับการรักษาวินัยทางการคลังมากขึ้น ซึ่งเห็นได้จากการจัดทำงบประมาณขาดดุล 250,000 ล้านบาท เท่ากันกับเป้าหมายการขาดดุลงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2557 ทั้งที่เศรษฐกิจไทยยังไม่แข็งแกร่งดี โดยมีความเสี่ยงและความเปราะปรางอยู่ค่อนข้างมาก 

สาเหตุส่วนหนึ่งที่อาจทำให้งบประมาณโดยรวมในปีนี้ไม่จำเป็นต้องปรับเพิ่มขึ้นจากปีที่แล้วมากนัก อาจเป็นเพราะการยกเลิกหรือลดขนาดงบประมาณของหลายนโยบายที่มาจากรัฐบาลก่อนหน้า เช่น การลดงบประมาณของกองทุนหมุนเวียนหลายกองทุน การสิ้นสุดลงของโครงการรถยนต์คันแรก ซึ่งทำให้มีงบประมาณเหลือมาใช้ในส่วนอื่นๆ มากขึ้น โดยเป็นที่น่าสังเกตว่า มีการจัดสรรงบประมาณเพิ่มมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในส่วนของงบกลาง และงบกระทรวงคมนาคม โดยเป็นการเพิ่มในส่วนของการปรับปรุงและเตรียมการด้านการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่ง

ประการที่สอง มีความพยายามจะใช้เงินในงบประมาณมากกว่านอกงบประมาณ เช่น ในเรื่องการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และที่สำคัญและมีผลต่องบประมาณอย่างสูงคือการยกเลิกโครงการจำนำข้าว ซึ่งแม้จะเป็นการใช้เงินนอกงบประมาณผ่านการกู้เงินและการใช้เงินของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ แต่ในที่สุดเมื่อมีการชำระคืนเงินกู้หรือเงินยืมก็ต้องเป็นภาระต่องบประมาณในอนาคตอยู่ดี

ในส่วนของฐานะทางการคลัง ผลประมาณการของ Thai PBO พบว่า ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 รัฐบาลจะมีรายได้รวมจำนวน 2.731 ล้านล้านบาท ซึ่งต่ำกว่าประมาณการของรัฐบาลราว 35,000-36,000 ล้านบาท โดยค่าประมาณการที่ต่ำกว่า อยู่ที่ประมาณการรายได้กรมสรรพากรในส่วนของภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีอื่นๆ ของกรมสรรพากรเป็นหลัก ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะการประเมินผลลบทางภาษีของการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของ Thai PBO มากกว่าที่รัฐบาลได้ประเมินไว้ การประมาณการรายได้รัฐบาลที่ต่ำกว่าโดย Thai PBO ส่งผลต่อเนื่องให้ประมาณการการขาดดุลงบประมาณมากกว่าที่ระบุในเอกสารร่าง พ.ร.บ. งบประมาณในจำนวนเดียวกัน

 

ที่มา: Thai PBO

สำหรับภาพการคลังในระยะปานกลางของประเทศไทย รัฐบาลที่ผ่านมาได้ตั้งเป้าหมายของการจัดทำงบประมาสมดุลตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 เป็นต้นไป ถึงแม้จะไม่ได้ประกาศเป็นนโยบายโดยรัฐบาลชุดนี้ แต่ก็มิได้มีการปฏิเสธเช่นกัน ดังนั้นจึงอาจยังถือได้ว่าเป็นนโยบายที่จะดำเนินอยู่ อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาอัตราการเพิ่มขึ้นของงบรายจ่ายที่ผ่านมาอดีต อัตราการเพิ่มขึ้นของงบประมาณประจำปี 2558 ถือได้ว่า ค่อนข้างต่ำมาก โดยมีการควบคุมงบประมาณอย่างเข้มงวดในหลายภาคส่วน จนอาจมีปัญหาในทางปฏิบัติได้ในระยะยาว แต่ทั้งนี้หากมีการลดหย่อนสมมติฐานความเข้มงวดด้านงบประมาณเหล่านั้นลงไปบ้าง Thai PBO คาดว่า รัฐบาลจะยังคงต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องตลอดช่วงระยะเวลาของการศึกษา (จนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563) แต่ระดับการขาดดุลนั้นจะไม่มากนัก และไม่ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มสูงขึ้นแต่อย่างใด

*"วิเคราะห์ (ร่าง) งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.ย. 2557

งบประมาณรายจ่ายในด้านสวัสดิการสังคม กับการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ*

เป็นที่ทราบกันดีว่า ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุ (Ageing society) ซึ่งจะมีผลโดยตรงต่องบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุและการรักษาพยาบาลที่จะปรับเพิ่มขึ้นอีกมาก ในขณะเดียวกัน การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุย่อมหมายถึง สัดส่วนแรงงานต่อประชากรในประเทศไทยกำลังมีแนวโน้มปรับลดลง ซึ่งจะส่งผลในเชิงลบต่อการจัดเก็บภาษีเงินได้ของรัฐบาล ความไม่สอดคล้องระหว่างการปรับเพิ่มขึ้นของงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมกับฐานภาษีเงินได้ที่มีแนวโน้มลดลง ย่อมเป็นหนึ่งในปัจจัยเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญที่ไทยจะเผชิญในอนาคต และเนื่องจากหน่วยงานอย่าง Thai Parliamentary Budget Office (Thai PBO) มีหน้าที่ประเมินความเสี่ยงทางการคลังด้วย บทความนี้แสดงถึงผลการศึกษาเบื้องต้นของ Thai PBO ในเรื่องนี้ โดยทำการประมาณการงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 6 โครงการ ได้แก่ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนประกันสังคม สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้า

ผลการศึกษาพบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมทั้ง 6 โครงการจะปรับตัวเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยร้อยละ 6.4 ต่อปี คือเพิ่มขึ้นจาก 4.47 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 เป็น 7.82 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 โดยโครงการที่จะก่อให้เกิดภาระการคลังเรียงตามลำดับมากไปน้อย คือเงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ และกองทุนประกันสังคม

ถึงแม้ว่างบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการทั้ง 6 โครงการจะเพิ่มขึ้น แต่เมื่อคิดคำนวณเป็นสัดส่วนร้อยละของ GDP กลับพบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมยังอยู่ในระดับที่ไม่เปลี่ยนแปลงไปจากปัจจุบันมากนัก คิดเป็นประมาณร้อยละ 3.5 ของ GDP สาเหตุสำคัญเนื่องจากช่วงเวลาที่ประมาณการไป 10 ข้างหน้า ยังเป็นช่วงระยะเวลาเริ่มต้นของการเข้าไปสู่สังคมผู้สูงอายุ ผลกระทบทางงบประมาณจึงยังไม่มากนัก แต่หากคาดการณ์ภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลาที่ยาวขึ้น เช่น 50 ปีข้างหน้า ก็จะพบว่า การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรจะมีผลต่อภาระงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลเพิ่มมากขึ้น

 

ประมาณการภาระงบประมาณในโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 6 โครงการ

โครงการสวัสดิการสังคม	ข้อมูลจริง	ประมาณการ (พันล้านบาท)
	2557	2558	2560	2562	2564	2566
เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญฯ	132.3	122.7	125.7	160.5	184.0	214.9
กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ	115.2	123.1	138.2	154.9	173.1	192.8
เบี้ยผู้สูงอายุ	65.1	68.9	78.4	89.1	101.1	114.4
กบข.	47.0	59.2	66.4	79.6	91.4	107.7
ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ	60.0	63.4	67.3	72.7	78.2	84.0
กองทุนประกันสังคม	27.9	38.6	45.4	53.4	62.7	68.2

ที่มา: โครงการศึกษาวิจัย การคลังของประเทศไทยกับการพัฒนาสังคมที่สมดุลและยั่งยืน (2557)

ตัวเลขที่นำเสนอข้างต้นเป็นการประมาณการ ‘กรณีฐาน’ ซึ่งในการติดตามงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่ผ่านมา ผู้เขียนพบว่ายังมีปัจจัยเสี่ยงอีกบางประการในเรื่องการบริหารจัดการ และบางปัจจัยอาจทำให้รายจ่ายสังคมเพิ่มมากกว่ากรณีฐาน ปัจจัยเหล่านี้คือ

ประการแรก งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรสำหรับกองทุนประกันสังคมนอกจากจะเพิ่มสูงตามจำนวนผู้ประกันตนและเงินสมทบเพิ่มเติมของแรงงานนอกระบบที่สมัครใจเป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 ทั้ง 3 ทางเลือกที่เพิ่มขึ้นแล้ว รัฐบาลยังเผชิญกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการขาดสภาพคล่องของกองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กองทุนกรณีชราภาพที่ได้เริ่มจ่ายเงินบำนาญให้แก่สมาชิกไปบ้างแล้ว โดยมีงานวิจัยหลายชิ้นที่ผ่านมาบ่งชี้ว่า กองทุนอาจขาดสภาพคล่องโดยเงินสะสมที่มีจะไม่เพียงพอต่อการจ่ายบำนาญให้แก่สมาชิก ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องหางบประมาณเพิ่มเติมมาจัดสรรให้กองทุนสามารถดำเนินงานต่อไปได้ นอกจากนี้ ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2553-2555 ที่ผ่านมา รัฐบาลยังคงค้างจ่ายเงินอุดหนุนสมทบกองทุนประกันสังคมอยู่ประมาณ 6.3 หมื่นล้านบาท ที่รัฐบาลควรต้องเร่งหางบประมาณเพื่อเร่งชำระหนี้คงค้างดังกล่าวโดยเร็ว

งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่จัดสรรในส่วนของเงินบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และ กบข. ที่ผ่านมามักได้รับการจัดสรรน้อยกว่างบประมาณที่จ่ายจริงอยู่เสมอ ซึ่งทางสำนักงบประมาณจำเป็นต้องเบิกเงินคงคลังมาสำรองจ่ายไปก่อน แล้วจึงตั้งงบรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในปีงบประมาณถัดไป ดังนั้นหากปีใดที่มีการตั้งรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังเป็นจำนวนมาก ก็จะทำให้มีงบประมาณเหลือมาใช้ในการบริหารประเทศสำหรับโครงการที่มีความสำคัญและจำเป็นได้น้อยลง ตัวอย่างเช่น ในการจัดทำงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 มีการขอจัดสรรเพื่อใช้คืนเงินคงคลังสูงถึง 41,965 ล้านบาท ซึ่งเป็นรายจ่ายเงินเบิกเกินของเงินบำเหน็จบำนาญฯ 12,476 ล้านบาท และเงินสำรอง สมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ (กบข.) 3,026 ล้านบาท เป็นต้น สำหรับกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ถึงแม้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นมาโดยตลอด แต่ก็ยังเป็นระดับที่ต่ำกว่างบประมาณที่เสนอขอไว้ ซึ่งส่งผลให้โรงพยาบาลที่เข้าร่วมโครงการส่วนหนึ่งต้องแบกรับภาระส่วนต่างค่ารักษาพยาบาลที่เกิดขึ้น ซึ่งอาจมีผลให้เกิดภาวะขาดทุนหรือมีผลต่อคุณภาพการให้บริการรักษาพยาบาล

นอกจากนี้ ในการประมาณการงบประมาณรายจ่ายสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ หากรัฐบาลไม่สามารถรักษาเงื่อนไขของการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลที่เข้มงวด ดังเช่นที่กำหนดไว้เป็นนโยบายในปี พ.ศ. 2553 ก็อาจส่งผลให้ค่ารักษาพยาบาลต่อหัวเพิ่มขึ้นอย่างน้อยร้อยละ 10 ต่อปี ซึ่งจะทำให้รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณในปี พ.ศ. 2566 สูงถึง 161,800 ล้านบาท (สูงกว่าที่ประมาณการไว้เดิมถึง 77,844 ล้านบาท) และสุดท้ายงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ พบว่าค่อนข้างมีความสัมพันธ์กับนโยบายหาเสียงของพรรคการเมือง ซึ่งที่ผ่านมาพรรคการเมืองต่างๆ มักแข่งขันกันนำเสนอนโยบายปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้สูงขึ้น และหากยังเป็นเช่นนี้ต่อไปก็อาจทำให้ภาระงบประมาณรายจ่ายในโครงการนี้เพิ่มขึ้นจากที่ได้ประมาณการไว้อีกมาก

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทยแม้จะมีผลโดยตรงต่อภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้าไม่มากนัก แต่ก็ยังมีปัจจัยเสี่ยงต่างๆ อีกมากมายที่อาจทำให้รายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่รัฐบาลต้องแบกรับภาระเพิ่มมากขึ้นจนกลายเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่เกิดขึ้นได้ในอนาคต การติดตามและนำเสนอข้อมูลในเรื่องนี้สู่สาธารณะชนจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก ซึ่งหากมีการจัดตั้ง Thai PBO อย่างเป็นทางการแล้ว หน่วยงานนี้ก็จะทำหน้าที่นี้อย่างต่อเนื่องและเป็นกลางทางการเมือง

*"งบประมาณรายจ่ายในด้านสวัสดิการสังคม กับการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ วาระทีดีอาร์ไอ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่  17 ก.ค. 2557
BangkokBizNews

ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย*

ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาล แม้จะผ่านการนำเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติภายใต้ระบบรัฐสภาที่มาจากตัวแทนของประชาชน แต่ก็ยังมีปัญหาพื้นฐานในหลายเรื่องที่ทำให้การทำงานของระบบรัฐสภาเป็นไปอย่างขาดประสิทธิภาพ ขาดระบบการตรวจสอบอย่างที่ควรจะเป็น และทำให้นโยบายที่ออกมาส่วนหนึ่ง เป็นนโยบายประชานิยมที่ขาดความรับผิดชอบ ขาดความยั่งยืน และขาดความโปร่งใส (ที่พูดมาถึงตรงนี้ ไม่ได้หมายความว่า นโยบายประชานิยม เป็นสิ่งไม่ดี หรือไม่ควรมี ในทางตรงข้าม นโยบายของรัฐบาลที่ออกมานั้นควรเป็นนโยบายที่ประชาชนนิยมและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน แต่ทั้งนี้ต้องเป็นนโยบายที่มีความรับผิดชอบทางการคลังและสนับสนุนระบบตลาด) ทั้งนี้ปัญหาพื้นฐานเหล่านั้นได้แก่

การจัดทำงบประมาณขาดดุลหรือเกินดุลของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณนั้น มีผลต่อการกระจายรายได้ทั้งระหว่างคนในยุคปัจจุบัน และระหว่างคนในยุคต่างๆ ทั้งนี้การจัดทำงบประมาณขาดดุล (หรือการกู้ยืมเงินมาใช้) ของรัฐบาลในวันนี้ ย่อมเป็นภาระของคนรุ่นถัดไปที่จะต้องเป็นผู้หาเงินมาจ่าย (เช่น การเสียภาษีเพิ่มขึ้น) แต่เนื่องจากระบบรัฐสภายังขาดตัวแทนของคนรุ่นถัดไปที่เข้ามาพิจารณาต้นทุนทั้งหมดของการดำเนินนโยบาย และรัฐบาลในยุคปัจจุบันก็ขาดแรงจูงใจที่จะต้องคำนึงถึงคนรุ่นถัดไปหรือรัฐบาลถัดมาที่จะเข้ามาบริหารประเทศ

ในทางกลับกัน รัฐบาลกลับมีแรงจูงใจในการใช้ทรัพยากรทางการคลังที่มี ส่วนหนึ่งเพื่อเพิ่มโอกาสในการได้รับการเลือกตั้งกลับมาในสมัยหน้า และอีกส่วนหนึ่งเพื่อไม่ต้องการให้เหลือทรัพยากรไว้ให้รัฐบาลถัดไปได้มีโอกาสนำทรัพยากรเหล่านี้ไปใช้ (หรือที่เรียกว่า Common pool problem) ดังนั้น นโยบายที่ออกมาจึงไม่ได้มีการพิจารณาถึงต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นทั้งหมด (โดยเฉพาะต้นทุนที่จะเกิดขึ้นกับคนรุ่นถัดไป) การนำเสนอนโยบายกลับให้ความสำคัญกับด้านที่ประโยชน์ (Benefits) ในขณะด้านที่เป็นต้นทุน (Costs) กลับไม่ได้นำเสนอมากนัก นอกจากนี้ ในช่วงเศรษฐกิจดีที่รัฐบาลสามารถหาแหล่งเงินทุนได้โดยง่าย รัฐบาลก็มีแรงจูงใจที่ใช้ประโยชน์ตรงนี้ในการตั้งงบประมาณรายจ่ายมากขึ้น ซึ่งทำให้เราพบเห็นการดำเนินนโยบายการคลังที่มีลักษณะผันผวนตามวัฎจักรเศรษฐกิจ (Pro-cyclical fiscal policy) มากขึ้น ซึ่งขัดแย้งกับหลักการรักษาเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ (Automatic stabilization)

ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องแปลก ที่เราเห็นประเทศต่างๆ (ซึ่งรวมถึงประเทศไทย) ล้วนมีลักษณะคล้ายกันในการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องเรื้อรัง (และเป็นไปในลักษณะที่เป็น Pro-cyclical) จนบางประเทศก็มีระดับหนี้สาธารณะที่สูง ซึ่งหากสูงถึงจุดที่เจ้าหนี้เริ่มขาดความเชื่อมั่นว่า รัฐบาลจะสามารถหาเงินมาใช้คืนได้ ก็อาจนำไปสู่ปัญหาวิกฤตหนี้ ดังเช่นที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศที่ผ่านมา

เพื่อแก้ปัญหาในส่วนนี้และทำให้การดำเนินนโยบายการคลังของประเทศเป็นไปอย่างยั่งยืนในระยะยาว แนวทางที่ถูกนำเสนอออกมา หลายแนวทาง ได้แก่

การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากการควบคุมของฝ่ายบริหาร และโอนอำนาจในส่วนนี้ไปยังคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (Fiscal policy committee, FPC) ที่เป็นผู้พิจารณากำหนดขนาดของการขาดดุลงบประมาณสูงสุดในแต่ละปี (Annual debt change limit) ก่อนช่วงเวลาการจัดทำงบประมาณ หรือบางประเทศได้ใช้วิธีการออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Law) (เช่น ในประเทศออสเตรเลียและในประเทศอังกฤษ) เพื่อควบคุมให้การดำเนินนโยบายการคลังเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบในระยะยาว

ในกรณีของกลุ่มสหภาพยุโรป ก็ได้มีการออกข้อตกลง European Fiscal compact ออกมา ซึ่งข้อบังคับส่วนหนึ่งได้กำหนดให้ การจัดทำงบประมาณมีลักษณะที่สมดุล แต่หากจำเป็นต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลก็มีข้อจำกัดขนาดของการขาดดุล ซึ่งมีเกณฑ์ตามระดับหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศ กล่าวคือหากประเทศมีระดับหนี้สาธารณะสูงกว่าร้อยละ 60 ของ GDP ก็จะสามารถจัดทำงบประมาณขาดดุลได้น้อยกว่าประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะต่ำกว่าร้อยละ 60 ของ GDP เป็นต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า รัฐบาลในประเทศต่างๆ เหล่านี้ก็ไม่ได้มีอิสระหรือมีอำนาจอย่างเต็มที่ในการจัดทำงบประมาณขาดดุล แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการขาดดุลจากฝ่ายบริหารนั้นจะเป็นการดึงอำนาจออกไปจากระบอบประชาธิปไตย เพราะฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งนั้นก็ยังมีอำนาจเต็มที่ในการเป็นผู้กำหนดขนาดของงบประมาณ (ภายใต้กรอบที่กำหนด) ทั้งงบประมาณรายรับและรายจ่าย รวมถึงยังเป็นผู้ทำหน้าที่จัดสรรงบประมาณของประเทศ

สำหรับประเทศไทย ภายใต้ (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ก็กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (FPC) ออกมาเช่นเดียวกัน แต่เมื่อพิจารณาแล้วพบว่า มีความแตกจากหลักการของ FPC ที่ถูกนำเสนอจากนักเศรษฐศาสตร์ต่างๆ (อาทิเช่น Eichengreen et al. (1999)) ที่กำหนดให้ FPC ควรมีความเป็นอิสระจากรัฐบาล โดย (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ได้กำหนดให้ คณะกรรมการนโยบายการคลังประกอบด้วย รัฐมนตรีเป็นประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง อธิบดีกรมาบัญชีกลาง และผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงินการคลัง อีกจำนวนไม่น้อยกว่าสามคนแต่ไม่เกินห้าคน ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีเป็นกรรมการ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นเลขานุการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นผู้ช่วยเลขานุการ

หาก พรบ. การเงินการคลังออกมาตามฉบับร่างจริง คณะกรรมการส่วนใหญ่ที่ได้รับการแต่งตั้งเข้ามาจะมาจากตัวแทนหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ที่ทำงานสนับสนุนฝ่ายบริหาร ซึ่งค่อนข้างขาดความเป็นอิสระจากรัฐบาล ดังนั้นจึงเป็นเรื่องที่คาดหวังได้ยากว่า FPC ของประเทศไทยจะสามารถทำหน้าที่ได้เป็นอย่างอิสระ และทำหน้าที่ดูแลให้การคลังของประเทศเป็นอย่างมีความรับผิดชอบและยั่งยืนในระยะยาว อย่างที่หน่วยงานในลักษณะนี้ควรจะเป็น

ภายใต้กระแสการปฎิรูปที่กำลังลุกโชติช่วงในช่วงเวลานี้ หนึ่งในเรื่องการปรับปรุงปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลัง (Fiscal institutions) ควรได้แก่ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญ จำเป็น และควรได้รับการผลักดันให้เกิดขึ้น เพื่อช่วยให้การดำเนินนโยบายทางการคลังของประเทศไทยเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบ (ทั้งต่อคนในยุคปัจจุบันและในยุคอนาคต) และยั่งยืนมากขึ้น  

อ้างอิง
Eichengreen Barry, Hausmann, Ricardo, and Von Hagen, Jurgen, 1999, “Reforming Budgetary Institutions in Latin America: The Case for a National Fiscal Council,” Open Economies Review, Vol. 10, pp. 415-442.

*"ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 พ.ค. 2557

แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน*

 ภายหลังศาลรัฐธรรมนูญได้มีมติว่า ร่าง พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ (พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท) ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐรรมนูญและมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ในปัจจุบัน สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) และหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงการคลังกำลังพิจารณาหาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนซึ่งถูกปรับให้มีขนาดเล็กลงจนเหลือ 1.18 ล้านล้านบาท (โดยตัดงบลงทุนในส่วนโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงและโครงการโครงสร้างพื้นฐานศุลกากรออกไป) ซึ่งทางเลือกของแหล่งเงินทุนของรัฐมีอยู่ด้วยกัน 4 แนวทาง คือ

หนึ่ง ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณแบบปกติ โดยหากรัฐบาลมีความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่ารายรับ กระทรวงการคลังก็สามารถกู้เงินมาใช้ได้ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ และตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21 ที่ได้กำหนดขอบเขตในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในปีงบประมาณหนึ่ง ให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทได้ไม่เกินวงเงิน 1) ร้อยละ 20 ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วมา กับอีก 2) ร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้

สอง ผ่านการกู้เงินนอกเหนือไปจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 22 และ 23 ได้กำหนดให้การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเมื่อมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี กระทรวงการคลังสามารถกู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี นอกจากนี้ มาตรา 25 ยังระบุให้ กระทรวงการคลังสามาถกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ ตามมาตรา 22 เพื่อนํามาให้หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ กู้ต่อเพื่อเป็นการประหยัดและมีประสิทธิภาพขึ้นได้

สาม ผ่านการกู้ยืมเงินของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 27 และ 28 กำหนดให้ในปีงบประมาณหนึ่ง กระทรวงการคลังสามารถค้ำประกันการชำระหนี้ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินภาครัฐ โดยจะค้ำประกันเต็มจํานวนหรือบางส่วนก็ได้ แต่ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว รัฐบาลไม่ควรค้ำประกันเต็มจำนวน โดยเงินกู้ส่วนหนึ่งควรเป็นเงินกู้ที่ไม่ได้รับการค้ำประกันจากรัฐบาล เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและเพิ่มการตรวจสอบจากเอกชนหรือผู้ให้กู้เงิน และ

สี่ ผ่านการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ทั้งนี้ตัวอย่างของโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่น่าจะผ่านช่องทางนี้ ได้แก่ งานระบบรถไฟฟ้า ที่เอกชนลงทุนเป็นผู้ลงทุนในเรื่องเครื่องจักรและการดูแลรักษา เป็นต้น ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนน่าจะช่วยทำให้การติดตามโครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดภาระความเสี่ยงของโครงการลง นอกจากนี้ยังมีส่วนช่วยลดปัญหาของความไม่โปร่งใสของโครงการเนื่องจากภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบมากขึ้น

ทั้งนี้เป็นที่สังเกตว่า ทางเลือกของแหล่งเงินทุนทั้ง 4 แนวทางข้างต้นนี้ แม้จะมีกระบวนการในการเสนอโครงการที่คล้ายคลึงกัน โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องนำเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการผ่านรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดและผ่านการให้ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และการอนุมัติของฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) เหมือนกัน แต่มีเพียงทางเลือกที่ 1 เท่านั้น (ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณ) ที่โครงการลงทุนจะต้องถูกนำเสนอต่อรัฐสภา ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ในการกลั่นกรองและตรวจสอบตามกลไกของระบบรัฐสภาอีกขั้นตอนหนึ่ง เพื่อทำให้โครงการที่ผ่านการเห็นชอบออกไปนั้นมีความโปร่งใส่และมีความคุ้มค่าที่สุด

ดังนั้นการพิจารณาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน สำหรับโครงการที่ไม่สามารถผ่านการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน หรือรัฐวิสาหกิจไม่พร้อมที่จะเป็นผู้ดำเนินการกู้ยืมเพื่อดำเนินโครงการเอง โดยโครงการลงทุนยังจำเป็นต้องใช้แหล่งเงินทุนที่มาจากงบประมาณของรัฐบาลเป็นหลัก ในกรณีนี้ รัฐบาลควรให้ความสำคัญกับการใช้งบประมาณประจำปีแบบปกติก่อนเป็นลำดับแรก โดยรัฐบาลอาจจำเป็นต้องเลื่อนเวลาของการจัดทำงบประมาณรายจ่ายแบบสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ออกไปบ้าง เพื่อทำให้โครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอออกมานั้นมีความโปร่งใสและผ่านกระบวนการตรวจสอบจากระบบรัฐสภา ซึ่งจะช่วยลดปัญหาที่เคยเกิดขึ้นกับ พ.ร.บ. เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่หลายฝ่ายมองว่า โครงการลงทุนส่วนหนี่งถูกผลักดันออกมาอย่างรีบเร่ง ขาดความชัดเจน และขาดความโปร่งใส

*"แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 เม.ย. 2557