งบกลาง งบกลาง งบกลาง… *

เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2559 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ใช่เกษตรกร ที่ได้มาลงทะเบียนในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ โดยผู้ที่มีรายได้ต่อปีไม่เกิน 30,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐคนละ 3,000 บาท และผู้ที่มีรายได้ต่อปี ตั้งแต่ 30,000 บาท แต่ไม่เกิน 100,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือคนละ 1,500 บาท ซึ่ง ครม. ได้อนุมัติกรอบวงเงินงบประมาณเฉพาะในส่วนนี้ 12,750 ล้านบาท (ไม่นับรวมมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่เป็นเกษตรกร วงเงินงบประมาณ 6,540 ล้านบาท ที่ ครม. ได้มีมติอนุมัติก่อนหน้านี้เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2559) โดยให้ธนาคารออมสิน ธ.ก.ส. และกรุงไทย สำรองจ่ายไปก่อน แล้วค่อยเบิกจ่ายคืนจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2560 ในส่วนของงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น หรือรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2561 ตามที่สำนักงบประมาณจะเห็นสมควร

เกี่ยวข้องกับการออกมาตรการนี้ ประเด็นหนึ่งที่นักวิชาการทางการคลังส่วนหนึ่งรู้สึกกังวลมาโดยตลอด มิใช่ปัญหาของตัวมาตรการที่รัฐทำหน้าที่ในการโอน (Transfer) รายได้จากผู้เสียภาษีไปยังผู้มีรายน้อยในสังคม ที่ว่ากันตามจริงแล้ว มาตรการนี้ก็มีข้อดีอยู่ไม่น้อย แต่ประเด็นที่กังวลคือ วิธีการและช่องทางของการออกมาตรการที่ดูแล้วยังไม่เหมาะสมเท่าไหร่นัก กล่าวคือ 

การใช้จ่ายเงินของรัฐบาล โดยปกติแล้วจะผ่านการออก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งต้องมีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการรายจ่าย และต้องผ่านการกลั่นกรอง ตรวจสอบ รวมถึงได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ทั้งนี้ก็อาจเกิดเหตุการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่ไม่ได้ถูกคาดการณ์ไว้ล่วงหน้า (เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ) และรัฐบาลอาจมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายงบประมาณเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาสถานการณ์ที่เกิดขึ้น พ.ร.บ. งบประมาณฯ จึงได้ถูกออกแบบมาโดยเปิดทางให้รัฐบาลสามารถกันวงเงินส่วนหนึ่งสำรองจ่ายในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้ โดยใช้งบประมาณในส่วนของงบกลาง รายการสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีความยืดหยุ่นในการบริหารประเทศในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้

แต่การจัดทำงบประมาณรายจ่ายในส่วนของงบกลางก็มีปัญหาสำคัญ เพราะในขั้นตอนการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี การตั้งวงเงินงบกลางเป็นเพียงการนำเสนอตัวเลขวงเงินงบประมาณโดยรวมเท่านั้น โดยมิได้มีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการและรายละเอียดของแผนการใช้จ่ายเงินไว้ในเอกสารงบประมาณให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติได้พิจารณา หรือกล่าวได้ว่า การใช้จ่ายงบประมาณจากงบกลางขาดการมีส่วนร่วมหรือตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ ที่ทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนของประชาชน และย่อมไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของความโปร่งใสทางการคลังที่ดี 

เนื่องจากการใช้จ่ายงบประมาณจากในส่วนของงบกลางนี้มีความยืดหยุ่นสูงมาก บ้างก็บอกเปรียบเสมือนกับ การตีเช็คเปล่าให้แก่รัฐบาล ที่ผ่านมาในระยะหลัง สัดส่วนการจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินและจำเป็นต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีพบว่า มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว การใช้จ่ายจากงบประมาณส่วนนี้เป็นการอนุมัติโดยใช้มติคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ โดยอยู่ในอำนาจของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณในการจัดสรรให้ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเบิกจ่ายได้โดยตรงตามความจำเป็น 

การจัดสรรงบประมาณให้กับงบกลางเพิ่มขึ้นก็อาจหมายถึง เงินงบประมาณที่จะเหลือนำไปจัดสรรให้กับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ลดน้อยลง และอาจทำให้โครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือสังคมมากกว่า ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ ดังนั้นเมื่อเปรียบเทียบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายในโครงการอื่นๆ โดยปกติ ปัญหาหนึ่งของการใช้จ่ายงบกลางในส่วนนี้คือ ขาดการประเมินผลความคุ้มค่าของโครงการหรือมาตรการรายจ่ายที่จะเกิดขึ้น และขาดการเปรียบเทียบกับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ซึ่งอาจทำให้โครงการหรือมาตรการที่ออกมานั้นไม่คุ้มค่า และอาจทำให้โครงการรายจ่ายอื่นๆ ที่ดีกว่าไม่เกิดขึ้น

เมื่อลองพิจารณาตัวอย่างของโครงการที่พึ่งได้รับการอนุมัติให้ใช้งบกลางในส่วนนี้ที่มีวงเงินงบประมาณเป็นจำนวนมาก ได้แก่ โครงการเพิ่มความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานรากตามแนวทางประชารัฐ ซึ่งได้รับการอนุมัติงบประมาณในการดำเนินการ 35,000 ล้าน โดยแหล่งเงินใช้งบกลางของปีงบประมาณ 2559 เพื่อสนับสนุนเงินให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ จำนวน 79,556 กองทุน ในวงเงินกองทุนละไม่เกิน 500,000 บาท หรือมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งใช้งบประมาณในการดำเนินการทั้งสิ้น 19,290 ล้านบาท คำถามที่เกิดขึ้นคือ โครงการที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเป็นหลักหมื่นล้านเหล่านี้ แม้จะเป็นโครงการที่ดี แต่เพราะเหตุใดจึงไม่ใช้วิธีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายโดยปกติ? มีความฉุกเฉินหรือจำเป็นเพียงใดที่จะต้องใช้แหล่งงบประมาณจากงบกลาง ซึ่งขาดการประเมินความคุ้มค่าของโครงการหรือผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ 

บางทีคำถามที่เกิดขึ้นเหล่านี้อาจเป็นเพราะเราไม่มีนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ผมเองได้ลองเปิดพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ซึ่งได้ให้คำนิยามของฉุกเฉินไว้ว่า “ที่เป็นไปโดยปัจจุบันทันด่วนและจะต้องรีบแก้ไขโดยฉับพลัน เช่น เหตุฉุกเฉิน, ที่อาจเป็นภัยต่อความมั่นคงหรือความปลอดภัยแห่งราชอาณาจักร เช่น ภาวะฉุกเฉิน สถานการณ์ฉุกเฉิน” หากอ้างอิงตามนิยามที่ว่านี้ ผมเองก็ยังไม่เห็นว่า โครงการที่ได้รับอนุมัติเหล่านี้จะถือเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นที่อาจส่งผลหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศ จนทำให้ไม่สามารถรอเข้ากระบวนของบประมาณประจำปีแบบปกติได้

การที่รัฐบาลสามารถอนุมัติงบประมาณรายจ่ายโดยใช้งบกลางในส่วนนี้ ทั้งที่ปรากฏอย่างชัดแจ้งว่า ไม่ได้เป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นอย่างแท้จริง ย่อมแสดงให้เห็นถึงช่องโหว่ของกฎหมายการคลังที่มีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งสมควรได้รับการแก้ไข สำหรับแนวทางการแก้ไขนั้น หนึ่ง อาจเริ่มต้นจากการให้คำนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น การใช้งบกลางในส่วนนี้จะต้องใช้สำหรับในกรณีที่ฉุกเฉินหรือจำเป็นจริงๆ เท่านั้น สอง การใช้จ่ายจากงบกลางในส่วนนี้ นอกจากจะต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารแล้ว ก็ควรต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติด้วยเช่นเดียวกัน กลไกการมีส่วนร่วมเหล่านี้ที่ขาดหายไป ควรถูกออกแบบและนำมาใช้ในการจัดทำงบประมาณส่วนนี้ และ สาม กฎหมายอาจต้องพิจารณากำหนดระดับเพดานของสัดส่วนงบกลางต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อป้องกันมิให้งบประมาณถูกจัดสรรให้แก่งบกลางในส่วนนี้มีมากจนเกินไป

*"งบกลาง งบกลาง งบกลาง…" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ธ.ค. 2559

ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย*

http://thaipublica.org/2016/11/thailand-trasparency-reseach-group7/

*"ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย" ตีพิมพ์ในเวปไซต์ Thai Publica วันที่ 3 พ.ย. 2559

ความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสในงบประมาณของไทยตามหลักสากล*

http://thaipublica.org/2016/07/thailand-trasparency-reseach-group2/

*"ความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสในงบประมาณของไทยตามหลักสากล" ตีพิมพ์ในเวปไซต์ Thai Publica วันที่ 21 ก.ค. 2559

ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)*

เดือนมิถุนายนเป็นช่วงเวลาสำคัญของกระบวนการจัดทำงบประมาณ โดยเป็นช่วงเวลาที่ฝ่ายนิติบัญญัติ (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ) เริ่มต้นในการทำหน้าที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายงบประมาณประจำปีงบประมาณ ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) โดยหลังจากร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณได้ผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติทั้ง 3 วาระแล้ว (วาระที่ 1 เป็นการพิจารณารับหลักการ วาระที่ 2 เป็นการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการ และวาระที่ 3 เป็นการพิจารณาอนุมัติ) สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีขึ้นทูลเกล้าถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย ประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายต่อไป 

ทั้งนี้เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปว่า กระบวนการงบประมาณที่โปร่งใสและมีความรับผิดชอบ ถือเป็นหัวใจสำคัญต่อการดำเนินการทางด้านการเงินการคลังภาครัฐที่มีประสิทธิภาพ ที่ผ่านมา ประเทศต่างๆ (รวมถึงประเทศไทย) ได้ให้ความสำคัญกับการสร้างความโปร่งใสทางการคลังมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งความโปร่งใสทางงบประมาณ ในฐานะที่การจัดทำงบประมาณเป็นเสมือนแกนกลางเชื่อมโยงหน่วยงานภาครัฐระดับต่างๆ สู่ภาพรวมการคลังภาคสาธารณะ ในขณะเดียวกัน การสร้างจิตสำนึกและความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability) ก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน การตัดสินใจใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารควรมีความรับผิดชอบต่อประชาชน ซึ่งเป็นผู้ที่ออกไปใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้ง (ในสภาวะปกติ) จนสุดท้ายได้รัฐบาลชุดนั้นเข้ามาบริหารประเทศ 

องค์การความร่วมมือทางด้านงบประมาณระหว่างประเทศ (International Budget Partnership, IBP) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นในปี 1997 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณในระดับสากล ได้ระบุว่า ความรับผิดชอบทางงบประมาณจะเกิดขึ้นได้หรือไม่นั้น ขึ้นกับสามเสาหลัก (Three Pillars of Budget Accountability) ดังต่อไปนี้

เสาหลักที่ 1 ความโปร่งใสทางงบประมาณ (Budget transparency) เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณ 

เสาหลักที่ 2 การมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน (Public participation in the budget process) และ 

เสาหลักที่ 3 การมีสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูแลที่เข้มแข็ง (Strong formal oversight institutions) จากทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและสถาบันการตรวจสอบ

ทั้งสามเสาหลักนี้ต้องทำงานร่วมกันในการสร้างกลไกที่เอื้อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณ การขาดเสาหลักใดเสาหลักหนึ่งจะบั่นทอนให้การทำงานของเสาหลักอื่นๆ เป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบทางงบประมาณไม่เกิดขึ้น 

หากงบประมาณและกระบวนการจัดทำงบประมาณมีความโปร่งใส ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณ และสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูและการทำงานฝ่ายบริหารทำหน้าที่ของตนได้อย่างเข้มแข็ง การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลที่ออกมานั้นก็จะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงต่อความต้องการของประชาชน นอกจากนี้ ยังก่อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณที่รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารเป็นผู้จัดทำขึ้น โดยหากการจัดทำงบประมาณไม่สอดคล้องหรือตรงกับความต้องการของประชาชน รัฐบาลจะต้องตอบได้ว่า เพราะเหตุใดจึงตัดสินใจใช้งบประมาณเช่นนั้น

ล่าสุดในปี 2015 IBP ได้ทำการสำรวจข้อมูล 102 ประเทศ โดยผลการสำรวจของประเทศไทยที่จำแนกตามสามเสาหลักความรับผิดชอบทางงบประมาณ สามารถสรุปได้ดังนี้

เสาหลักที่หนึ่ง เรื่องความโปร่งใสทางงบประมาณ ประเทศไทยได้รับคะแนนดัชนีการเปิดเผยงบประมาณ (Open Budget Index) ที่ 42 คะแนน (คะแนนเต็ม 100) โดยเป็นระดับคะแนนที่ชี้ว่า การเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด (Limited)

เสาหลักที่สอง เรื่องการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน ประเทศไทยได้รับคะแนน 42 คะแนน ซึ่งตามเกณฑ์การประเมินของ IBP ถือว่า โอกาสในการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด

เสาหลักที่สาม เรื่องของการมีสถาบันสอดส่องดูแลในระบบงบประมาณ ซึ่งถูกแบ่งออกเป็นสองด้าน คือ หนึ่ง การสอดส่องดูแลจากฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislature) และสอง การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (Supreme Audit Institution) ผลการสำรวจพบว่า ในส่วนการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ประเทศไทยได้คะแนน 30 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลกระบวนการงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติยังมีไม่เพียงพอ ในขณะที่ผลการประเมินในส่วนของการทำหน้าที่ของสถาบันการตรวจสอบสูงสุด ประเทศไทยได้คะแนน 75 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุดในระบบงบประมาณของประเทศไทยอยู่ในระดับที่เพียงพอ (Substantial)

ผลจากรายงานการสำรวจการเปิดเผยงบประมาณที่ออกมานั้นแสดงให้เห็นว่า ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังมีปัญหาอยู่ในทั้งสามเสาหลักของความรับผิดชอบทางงบประมาณ ทั้งด้านความโปร่งใสทางงบประมาณ ด้านการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน และด้านการสอดส่องดูแลระบบงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติที่ยังมีไม่เพียงพอ ในบทความครั้งต่อไป ผมจะนำเสนอถึงผลการประเมินลึกลงในรายละเอียดว่า ปัญหาในเรื่องใดบ้างที่ควรต้องรีบดำเนินการแก้ไขหรือปรับปรุง เพื่อทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบในผลของการตัดสินใจทางงบประมาณเกิดขึ้นได้

*"ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 มิ.ย. 2559

มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา*

ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมากมาย อาทิเช่น ในช่วงปลายปี ได้ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 310 (พ.ศ. 2558) เพื่อสนับสนุนให้ประชาชนใช้จ่ายซื้อสินค้าและบริการในระหว่างวันที่ 25-31 ธันวาคม 2558 โดยให้นำใบกำกับภาษีตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งก่อนหน้านี้ รัฐบาลก็เคยออกนโยบายกระตุ้นการใช้จ่ายในลักษณะเดียวกัน โดยการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 305 (พ.ศ. 2557) เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการท่องเที่ยวภายในประเทศให้เพิ่มมากขึ้น ประชาชนสามารถนำใบเสร็จรับเงินที่ได้จ่ายเป็นค่าบริการให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยว หรือที่ได้จ่ายเป็นค่าที่พักในโรงแรมให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมในระหว่างวันที่ 16 ธันวาคม 2557 - 31 ธันวาคม 2558 ตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นอกจากนี้ ในวันที่ 31 ธันวาคม 2558 รัฐบาลก็ออก พรก. ว่าด้วยการลดอัตราและยกเว้นรัษฎากร (ฉบับที่ 595) พ.ศ. 2558 เพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการซึ่งเป็นวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) ด้วยการยกเว้นและลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลสำหรับรอบระยะเวลาบัญชีปี 2559 และ 2560 เป็นต้น

นโยบายที่ออกมาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงหลังเหล่านี้มีลักษณะที่เหมือนกันคือ เป็นมาตรการทางด้านภาษี ที่ใช้การลดหย่อนหรือการยกเว้นภาระทางภาษีบางประเภทให้แก่ผู้เสียภาษีบางกลุ่มเป็นพิเศษ โดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่างของภาครัฐ (เช่น การกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่าย หรือการสนับสนุนผู้ประกอบการ SME เป็นต้น) ในทางเศรษฐศาสตร์ เราเรียกมาตรการในลักษณะนี้ว่า เป็นมาตรการที่ก่อให้เกิด “รายจ่ายภาษี” (Tax expenditure) ทั้งนี้ รายจ่ายภาษี หมายถึง รายรับของรัฐที่สูญเสียไปจากข้อกำหนดของกฎหมายที่ลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีให้แก่ผู้เสียภาษีเป็นพิเศษจากภาษีพื้นฐานตามปกติ สำหรับเหตุผลที่เรียกว่า รายจ่ายภาษี เนื่องจากเป็นมาตรการที่ออกมาโดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่าง เฉกเช่นเดียวกับการใช้จ่ายภาครัฐ แต่ต้นทุนของการใช้มาตรการเหล่านี้ คือ การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่รัฐควรจัดเก็บได้ ดังนั้นเราจึงเรียกผลของมาตรการเหล่านี้ว่า “รายจ่ายภาษี” 

การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่เกิดขึ้นจากการออกมาตรการเหล่านี้เป็นเรื่องสำคัญ และควรได้รับการพิจารณาในระดับเดียวกันกับการออกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เนื่องจากรายได้ภาษีที่สูญเสียไป หากจัดเก็บได้ ก็จะเป็นงบประมาณที่รัฐบาลสามารถนำมาจัดสรรในโครงการรายจ่ายต่างๆ ได้ แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า กระบวนการผ่านเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นยังมีความแตกต่างกันอยู่ในปัจจุบัน โดยกระบวนการพิจารณากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เป็นการออกพระราชบัญญัติ จึงต้องผ่านการกลั่นกรองและตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาก่อน ในขณะที่ การออกมาตรการลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีเป็นพิเศษที่นิยมถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในช่วงหลัง เป็นการออกกฎหมายในลักษณะที่เป็นกฎกระทรวงหรือพระราชกฤษฎีกา โดยมีฐานะการบังคับใช้ที่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ จึงไม่ต้องผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา ซึ่งอาจทำให้มาตรการที่ออกมาขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบ ขาดการเปรียบเทียบต้นทุนของการดำเนินนโยบาย และอาจทำให้รัฐบาลขาดงบประมาณที่จะใช้ในโครงการรายจ่ายที่มีความสำคัญกว่าได้ 

ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ให้ความสำคัญเป็นอย่างมากกับการเปิดเผยข้อมูลการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ทั้งในด้านประโยชน์และการสูญเสียรายได้ของรัฐบาลที่จะเกิดขึ้น โดยบัญญัติใน หมวด 8 การเงิน การคลัง และงบประมาณ มาตรา 167 ไว้ว่า…“ในการนำเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ต้องมีเอกสารประกอบซึ่งรวมถึงประมาณการรายรับ และวัตถุประสงค์ กิจกรรม แผนงาน โครงการ ในแต่ละรายการของการใช้จ่ายงบประมาณให้ชัดเจน รวมทั้งต้องแสดงฐานะการเงินการคลังของประเทศ เกี่ยวกับภาพรวมของภาวะเศรษฐกิจที่เกิดจากการใช้จ่ายและการจัดหารายได้ ประโยชน์และการขาดรายได้จากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ความจำเป็นในการตั้งงบประมาณผูกพันข้ามปี ภาระหนี้ และการก่อหนี้ของรัฐและฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจ ในปีที่ขออนุมัติงบประมาณนั้นและปีงบประมาณ ที่ผ่านมาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาด้วย…” ซึ่งแสดงให้เห็นถึงเจตจำนงของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาได้มีส่วนร่วมในการพิจารณามาตรการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ที่ออกมาในแต่ละปี

แต่เป็นที่น่าเสียดายว่า ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ กลับมีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีอยู่เพียงสองประเภทเท่านั้น คือ 1) การยกเว้นและลดหย่อนภาษีภายใต้การส่งเสริมการลงทุนของ BOI และ 2) ยกเว้นภาษีตาม พ.ร.บ. ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยมิได้มีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีประเภทอื่นๆ ที่เกิดจากข้อยกเว้นและข้อลดหย่อนทางภาษีที่มีอีกเป็นจำนวนมาก รวมถึงขาดการประเมินผลกระทบของรายจ่ายภาษีในเชิงเศรษฐศาสตร์จุลภาค (อาทิเช่น การวิเคราะห์ถึงผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการภาษีดังกล่าว) ซึ่งทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงภาคประชาชนขาดข้อมูลสำคัญในการพิจารณา และอาจทำให้กลไกการตรวจสอบการทำงานหรือการติดตามนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

*"มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.พ. 2559