ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา*

ภายใต้ พ.ร.บ. สรรพสามิต พ.ศ. 2560 ฉบับใหม่ ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้วเมื่อวันที่ 16 กันยายน ที่ผ่านมา หนึ่งในเรื่องที่สังคมให้ความสนใจเป็นอย่างมาก คือ การปรับเปลี่ยนวิธีการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตสำหรับเครื่องดื่มที่จากเดิมคิดเฉพาะตามมูลค่าของราคาหน้าโรงงาน มาเป็นคิดทั้งตามมูลค่าและตามปริมาณน้ำตาล ทั้งนี้อัตราภาษีจะเพิ่มขึ้นตามความหวานหรือปริมาณน้ำตาลที่เพิ่มขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน รวมถึงมีสุขภาพที่ดีขึ้น 

การจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่ผสมน้ำตาล หรือที่เราเรียกกันง่ายๆ ว่า ภาษีความหวานนั้น ไม่ใช่เรื่องใหม่ หลายๆ ประเทศได้มีการจัดเก็บภาษีประเภทนี้มาเป็นเวลานาน รวมถึงได้มีการยกเลิกแล้วในบางประเทศบ้าง อาทิเช่น ประเทศเดนมาร์ก ที่มีการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่ม Soft drink มาตั้งแต่ในช่วงปี ค.ศ. 1930 และได้ยกเลิกในช่วงปี ค.ศ. 2014 เนื่องจากพบว่า ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคได้อย่างที่ควรจะเป็น นอกเหนือจากประเด็นเรื่องประสิทธิผลของการดำเนินมาตรการในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคแล้ว ยังมีประเด็นอื่นๆ ที่น่าสนใจ ได้แก่

ประเด็นที่หนึ่ง ใครเป็นผู้รับภาระที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดเก็บภาษี โดยปกติแล้ว ทั้งผู้ซื้อและผู้ขายสินค้าต่างก็เป็นผู้รับภาระภาษีที่เกิดขึ้น แต่ใครเป็นผู้รับภาษีมากกว่ากันนั้น ขึ้นกับพฤติกรรมของผู้ซื้อและผู้ขายว่ามีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคามากน้อยเพียงใด ในภาษาเศรษฐศาสตร์ เราเรียกว่า ความยืดหยุ่น (Elasticity) ของอุปสงค์ (หรือปริมาณความต้องการซื้อ) หรืออุปทาน (หรือปริมาณความต้องการขายสินค้า) ที่มีต่อราคา โดยผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาน้อยกว่า จะรับภาระภาษีมากกว่าผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาสูงกว่า 

สำหรับภาษีความหวานที่จัดเก็บจากเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสม คงต้องยอมรับกันว่า ลักษณะของการบริโภคเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมนั้น ไม่ว่าจะน้ำอัดลม หรือเครื่องดื่มหวานประเภทอื่นๆ หากผู้บริโภคได้บริโภคอย่างยาวนาน ก็อาจมีพฤติกรรมติดหวานขึ้น ในลักษณะนี้ ผู้บริโภคจะมีพฤติกรรมที่อ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาค่อนข้างน้อย กล่าวคือ แม้การจัดเก็บภาษีแบบใหม่จะทำให้เครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมแพงมากขึ้น แต่ผู้ซื้อเองก็ไม่สามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของตนไปจากเดิมได้มากนัก เนื่องจากเกิดการติดหวานไปแล้ว กรณีนี้ เราจึงคาดการณ์ได้ว่า ผู้บริโภคกลุ่มนี้จะเป็นผู้รับภาระภาษีส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้น โดยผู้ผลิตสามารถผลักภาระภาษีไปยังผู้บริโภคได้อย่างเต็มที่

ประเด็นที่สอง ผู้บริโภคกลุ่มที่ติดหวานส่วนใหญ่แล้วเป็นใคร? งานศึกษาในต่างประเทศเป็นจำนวนมากที่ได้ศึกษาถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน (Fat taxes) ซึ่งคือ ภาษีที่จัดเก็บกับอาหารหรือเครื่องดื่มที่ทำให้อ้วน (ภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลของไทยก็ถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของภาษีความอ้วนด้วยเช่นเดียวกัน) งานศึกษาส่วนหนึ่งได้ศึกษาถึงการกระจายตัวของภาระภาษีว่า คนจนหรือคนรวย ใครเป็นผู้รับภาระภาษีมากกว่ากัน ผลการศึกษาส่วนใหญ่ (เช่น งานศึกษาของ Laurent Muller และคณะ (2017) ซึ่งได้ศึกษาผลกระทบของการจัดเก็บภาษีความอ้วนของผู้หญิงฝรั่งเศส) ชี้ว่า ผู้รับภาระภาษีความอ้วนส่วนใหญ่แล้วจะเป็นกลุ่มคนจนหรือกลุ่มคนที่มีรายได้น้อย เนื่องจากคนจนมีการใช้จ่ายทางด้านอาหาร เมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้แล้ว สูงกว่าคนรวย อีกทั้งอาหารหรือเครื่องดื่มที่ดีหรือมีประโยชน์ต่อสุขภาพนั้น มักมีราคาที่แพงกว่า จึงทำให้โอกาสที่คนจนจะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพแทนได้นั้นค่อนข้างน้อย คนจนจึงได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน ที่ทำให้ค่าใช้จ่ายทางด้านอาหารเพิ่มขึ้น มากกว่าที่คนรวยได้รับ ภาษีความอ้วนจึงมีลักษณะที่เป็น อัตราภาษีแบบถดถอย (Regressive tax rate) กล่าวคือ ผู้มีรายได้น้อยเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้มาก

ประเด็นที่สาม ในการออกมาตรการภาษีความหวาน ผู้ออกนโยบายมักคาดหวังว่าจะใช้กลไกราคาในการทำให้ผู้บริโภคเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปจากเดิม ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้น คนจนมีแนวโน้มที่จะได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความหวานมากกว่าคนรวย แต่โอกาสที่เขาจะสามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรม โดยหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้นั้น กลับมีค่อนข้างน้อย เนื่องจากอาหารที่ดีต่อสุขภาพมักมีราคาที่แพงกว่า ในหลายๆ ประเทศ (อาทิเช่น ประเทศฝรั่งเศส) ผู้กำหนดนโยบายจึงใช้การออกมาตรการอุดหนุนความผอม (Thin subsidies) ควบคู่กับการออกมาตรการภาษีความอ้วน เพื่อให้ราคาของอาหารที่ดีต่อสุขภาพถูกลง คนจนจะได้มีโอกาสในการปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้มากขึ้น 

หากมองย้อนมายังประเทศไทยในปัจจุบัน นอกเหนือไปจากการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลที่พึ่งออกมานั้น เรายังไม่ค่อยเห็นถึง นโยบายหรือมาตรการอื่นๆ ที่จะออกมาควบคู่เพื่อสนับสนุนให้คนไทยหันมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากขึ้น

ประเด็นสุดท้าย การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลใหม่ครั้งนี้ หากมุ่งหวังให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคขึ้น จะต้องทำงานผ่านกลไกราคาได้ โดยราคาของเครื่องดื่มผสมน้ำตาลกับสินค้าทดแทน (เช่น เครื่องดื่มที่ไม่ผสมน้ำตาล) จะต้องแตกต่างกันไปตามอัตราภาษี ทั้งนี้จากการคำนวณภาษีภายใต้วิธีการจัดเก็บแบบใหม่ เครื่องดื่มน้ำอัดลมที่ใส่น้ำตาล 34 กรัมต่อ 1 กระป๋องนั้น จะเสียภาษีในส่วนที่คิดตามปริมาณน้ำตาล ประมาณ 16 สตางค์ ต่อ 1 กระป๋อง ซึ่งภาษีส่วนนี้คือ ต้นทุนที่แตกต่างระหว่างเครื่องดื่มที่ผสมกับไม่ผสมน้ำตาล ความแตกต่างของภาษีในระดับนี้ คงไม่เพียงพอที่จะทำให้ผู้ขายตั้งราคาของเครื่องดื่มที่ผสมและไม่ผสมน้ำตาลแตกต่างกัน เราคงอาจเห็นสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทปรับราคาขายเพิ่มขึ้น แต่ยังคงขายในราคาเดียวกัน หากเป็นเช่นนี้แล้ว กลไกราคาก็คงไม่สามารถทำงานเพื่อเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคได้ 

หากภาครัฐมุ่งหวังที่จะให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน ด้วยความห่วงใยในสุขภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ก็อาจมีความจำเป็นต้องเข้าไปกำกับดูแลให้ราคาสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทมีความแตกต่างตามอัตราภาษีที่จัดเก็บ เพื่อให้กลไกราคาสามารถทำงานในทางที่จะช่วยปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคหวานได้ นอกจากนั้น ภาครัฐเองอาจต้องคิดถึงมาตรการสนับสนุนอื่นๆ ที่ช่วยให้คนไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มคนที่มีรายได้น้อย สามารถปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากยิ่งขึ้น 

เอกสารอ้างอิง

Muller, Laurent, Lacroix,Anne, Lusk ,Jayson L., and Ruffieux, Bernard, 2017, "
Distributional Impacts of Fat Taxes and Thin Subsidies," Economic Journal, Volume 127, pp.2066–2092.

*"ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ6 พ.ย. 2560