ระบบสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ: เรื่องสำคัญที่ไม่ควรละเลย*

การดูแลระยะยาว (Long-term care) โดยทั่วไปคือ การจัดบริการสุขภาพและบริการสังคมเพื่อตอบสนองความต้องการความช่วยเหลือของผู้ที่มีภาวะพึ่งพิงจากภาวะการณ์เจ็บป่วยเรื้อรัง การประสบอุบัติเหตุ ความพิการต่าง ๆ ตลอดจนผู้สูงอายุที่ไม่อาจช่วยเหลือตัวเองได้ในการดำเนินชีวิตประจำวัน โดยมีทั้งรูปแบบการดูแลระยะยาวที่เป็นทางการ ที่เป็นการให้บริการดูแลโดยบุคลากรด้านสาธารณสุข สังคมและอื่น ๆ และรูปแบบการดูแลระยะยาวที่ไม่เป็นทางการ ที่เป็นการให้บริการดูแลโดยสมาชิกในครอบครัว อาสาสมัคร เพื่อน เพื่อนบ้าน เป็นต้น ทั้งนี้ การก้าวเข้าสู่สภาวะสังคมผู้สูงอายุของประเทศไทยที่จะมีสัดส่วนและจำนวนประชากรผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ย่อมส่งผลให้ความต้องการบริการดูแลระยะยาวสำหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ที่ผ่านมา รัฐบาลมีนโยบายในการดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง ทั้งกลุ่มติดบ้านและกลุ่มติดเตียง เพื่อให้ได้รับการดูแลที่เหมาะสมและไม่เป็นภาระแก่ครอบครัวจนมากเกินไป โดยระบบการดูแลดังกล่าวอยู่ภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติของประเทศ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ถือเป็นเจ้าภาพหลักในการบริหารจัดการระบบการดูแลระยะยาวนี้ ภายใต้การสนับสนุนของเครือข่ายหน่วยบริการปฐมภูมิในพื้นที่ ในลักษณะการดูแลระยะยาวนอกสถานที่ โดยมีแนวคิดหลักในการสนับสนุนครอบครัวและชุมชนให้มีศักยภาพเพิ่มขึ้นในการดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง และเอื้อให้ผู้สูงอายุได้อาศัยในบ้านตนเองภายในชุมชน

ทั้งนี้ ระบบการดูแลระยะยาวผู้สูงอายุของประเทศอาจยังมีไม่เพียงพอต่อความต้องการในปัจจุบัน งานศึกษาที่ผ่านมาของผู้เขียน* พบว่า งบประมาณที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับระบบการดูแลระยะยาวมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 0.29 ของงบประมาณดูแลผู้สูงอายุทั้งหมดเท่านั้น หากคิดเป็นงบประมาณต่อคน งบประมาณรวมที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาวเฉลี่ยต่อจำนวนผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงอยู่ที่ราว 5,796 บาทต่อคนต่อปี ในขณะที่งบประมาณดูแลผู้สูงอายุอื่นๆ (ไม่รวมงบประมาณในส่วนที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาว) เฉลี่ยต่อจำนวนผู้สูงอายุทั้งหมด อยู่ที่ราว 28,183 บาทต่อคนต่อปี การจัดสรรงบประมาณของรัฐที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาวจึงถือว่าอยู่ในระดับที่ต่ำและอาจไม่สอดคล้องกับต้นทุนค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นในการดูแลระยะยาวสำหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง (ผลจากการสำรวจค่าใช้จ่ายในการดูแลระยะยาวของคนไทยในงานศึกษาที่ผ่านมาพบว่า โดยเฉลี่ยอยู่ที่คนละประมาณ 240,000 บาทต่อปี)

ผลจากการสำรวจสถานการณ์ของผู้สูงอายุในปี พ.ศ. 2560 ประเทศไทยมีผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงราว 4 แสนคน โดยโครงสร้างอายุของผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงส่วนใหญ่จะเป็นผู้สูงอายุวัยปลาย และมากกว่าครึ่งไม่มีคู่สมรสช่วยดูแล โดยผู้สูงอายุวัยปลายจะอยู่ตามลำพังหรืออยู่กับบุตร ผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงส่วนใหญ่ไม่มีความมั่งคงทางการเงิน โดยมีรายได้จากการพึ่งพิงคู่สมรสและบุตร และมีส่วนน้อยเท่านั้นที่มีรายได้หลักจากเงินออม ดอกเบี้ย และครึ่งหนึ่งของผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงพบว่า มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน

เมื่อพิจารณาถึงผู้เป็นหลักในการดูแลปรนนิบัติในการทำกิจวัตรประจำวันของผู้สูงอายุพบว่า ผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงส่วนใหญ่ ทั้งผู้สูงอายุในกลุ่มติดบ้านและติดเตียง มีบุตรเป็นผู้ดูแลมีสัดส่วนสูงเป็นอันดับหนึ่ง และมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ในขณะที่ผู้สูงอายุในกลุ่มที่ติดบ้านที่ไม่มีผู้ดูแลมีสัดส่วนสูงเป็นอันดับสอง แต่เริ่มมีแนวโน้มลดลง นอกจากนี้ กว่าครึ่งหนึ่งของผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการในประเทศไทยมีอายุอยู่ในช่วงวัยแรงงาน ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ผู้ดูแลเหล่านี้อาจต้องออกจากการทำงาน รวมทั้งอาจสูญเสียรายได้ หรือมีรายได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น เนื่องจากต้องใช้เวลาในการทำหน้าที่ดูแลผู้สูงอายุมากขึ้น สำหรับช่วงวัยของผู้ดูแลผู้สูงอายุที่พบรองลงมา ได้แก่ ผู้สูงอายุด้วยกันเอง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นคู่สมรส นอกจากนี้ ยังพบว่า มีผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการเป็นเยาวชนที่มีอายุต่ำกว่า 18 ปี และ 22 ปี ตามลำดับ อีกด้วย โดยผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการส่วนใหญ่เป็นเพศหญิง

งานศึกษาของผู้เขียนยังได้ศึกษาวิเคราะห์เชิงประจักษ์เพื่อหาปัจจัยทั้งด้านลักษณะของครัวเรือนและลักษณะของผู้สูงอายุที่ส่งผลต่อโอกาสของผู้อายุที่มีความต้องการได้รับการดูแลในการดำเนินกิจวัตรประจำวันจะได้รับการดูแลปรนนิบัติ ผลการศึกษาที่พบในส่วนนี้ยิ่งตอกย้ำถึงความสำคัญของการทำหน้าที่ของผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ ซึ่งคือ สมาชิกผู้อาศัยอยู่ในครัวเรือน ในการตอบสนองต่อความต้องการของผู้สูงอายุ นอกจากนั้น หากผู้สูงอายุได้เข้ารับบริการสุขภาพ/ความช่วยเหลือจากหน่วยงานภาครัฐ จะช่วยเพิ่มโอกาสในการได้รับการดูแลปรนนิบัติมากขึ้น ดังนั้น การส่งเสริมและสนับสนุนให้ผู้สูงอายุได้เข้ารับบริการสุขภาพจากหน่วยงานภาครัฐอย่างสม่ำเสมอ จึงเป็นอีกหนทางหนึ่งที่ช่วยให้ผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงได้รับการดูแลปรนนิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

เนื่องจากระบบการดูแลระยะยาวของประเทศไทยในปัจจุบัน ยังพึ่งพิงสมาชิกในครัวเรือนและชุมชนเป็นหลักในการทำหน้าที่ให้บริการดูแล ผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ (Informal carers) จึงมักเป็นผู้รับภาระและเผชิญกับต้นทุน ซึ่งรวมถึงค่าเสียโอกาสจากการทำหน้าที่ดูแลปรนนิบัติ โดยอาจต้องลาออกจากการทำงานหรือลาออกจากการเรียนเพื่อมาทำหน้าที่ดูแลแบบเต็มเวลา ซึ่งอาจทำให้ผู้ดูแลเหล่านี้เกิดความยากลำบากทางการเงินและมีความเสี่ยงที่จะมีภาวะยากจน นอกจากนั้น ผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการมักมีความเสี่ยงที่จะมีปัญหาทางสุขภาพ ทั้งสุขภาพกายและสุขภาพใจ รู้สึกโดดเดี่ยว และรู้สึกถูกกีดกันออกจากสังคม เนื่องจากไม่มีเวลาเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางสังคมได้อย่างเต็มที่ ความสูญเสียที่เกิดขึ้นกับผู้ดูแลเหล่านี้ ไม่เพียงจะส่งผลลบต่อผู้ให้การดูแลโดยตรง แต่ยังส่งผลลบต่อปัจจัยแรงงานและทุนมนุษย์ของประเทศอีกด้วย โดยทำให้จำนวนแรงงานในภาคการผลิตและผลิตภาพแรงงานลดลง ซึ่งส่งผลเสียต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศได้ นอกจากนั้น การที่ผู้ดูแลมีสุขภาพที่ไม่ดีก่อให้เกิดต้นทุนภาระค่าใช้จ่ายจากการเจ็บป่วยที่เพิ่มขึ้น ซึ่งสุดท้าย ก็กลายเป็นต้นทุนทางสังคมและภาระทางงบประมาณทางด้านสาธารณสุขของประเทศที่ต้องแบกรับในระยะยาว

ดังนั้น เพื่อช่วยลดต้นทุนและการสูญเสียที่อาจเกิดขึ้นจากการดูแลให้น้อยที่สุด ระบบสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ จึงเป็นเรื่องที่สำคัญที่ไม่ควรละเลยเป็นอย่างยิ่ง โดยจะช่วยให้การทำหน้าที่ดูแลเป็นไปได้อย่างมีคุณภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น รวมทั้งช่วยลดต้นทุนทางสังคมและภาระทางเศรษฐกิจที่อาจเกิดขึ้นในระยะยาว อีกทั้งยังส่งเสริมให้ระบบการดูแลระยะยาวของประเทศมีความยั่งยืนยิ่งขึ้น ทั้งนี้ในโอกาสถัดไป ผู้เขียนจะมาเล่าถึงแนวทางและรูปแบบในการสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางที่มีความน่าสนใจและถูกนำมาใช้แล้วในประเทศต่าง ๆ

* อ้างอิง

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ภาวิน ศิริประภานุกูล สยาม สระแก้ว และสุทธิพร ทองสุข, 2564, ระบบการดูแลระยะยาวด้านสาธารณสุขสำหรับผู้สูงอายุในประเทศไทย, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์เสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (พฤศจิกายน).

"ระบบสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ: เรื่องสำคัญที่ไม่ควรละเลย" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ธ.ค. 2564

วิกฤตเศรษฐกิจ การช่วยเหลือเด็ก กับโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม*

สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ระลอกใหม่ที่เกิดขึ้นในช่วงเวลานี้ ย่อมซ้ำเติมบาดแผลทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการแพร่ระบาดรอบก่อนหน้า และส่งผลต่อความเป็นอยู่ของผู้คนเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต่อครัวเรือนที่มีรายได้น้อย ทั้งนี้ งานศึกษาที่ได้ศึกษาถึงผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจที่ผ่านมา อาทิ วิกฤตเศรษฐกิจการเงินสหรัฐฯ ในช่วงปี 2007-2009 พบว่า เด็กเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ ซึ่งในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกา เด็กกว่า 8.1 ล้านคน ต้องอยู่ในครอบครัวที่พ่อหรือแม่ต้องกลายเป็นคนว่างงาน

ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่มีต่อพ่อ แม่ หรือบุคคลในครอบครัวย่อมส่งผลต่อความเป็นอยู่ของเด็กอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ โดยก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ มากมาย (ไม่นับปัญหาที่เกิดขึ้นจากการจัดการเรียนการสอนแบบออนไลน์) อาทิ

1) ปัญหาเด็กยากจน โดยมีเด็กจำนวนมากที่ต้องกลายเป็นเด็กยากจน ซึ่งส่งผลต่อการลงทุนในเด็กที่จะมีขึ้น เป็นที่ทราบกันดีว่า การลงทุนในเด็กเป็นการลงทุนที่มีความสำคัญมาก โดยเป็นหนทางหนึ่งที่ดีที่สุดที่ช่วยประเทศให้เจริญก้าวหน้าได้ในระยะยาว เติบโตได้อย่างทั่วถึง สร้างความเท่าเทียมในด้านโอกาส และยุติความยากจนได้ 

2) ปัญหาเด็กไร้บ้าน การสูญเสียงานและรายได้ของพ่อแม่อาจทำให้เด็กหลาย ๆ คนต้องกลายเป็นเด็กไร้บ้าน ซึ่งย่อมส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความเป็นอยู่ของเด็ก 

3) ปัญหาต่อโอกาสในการศึกษาของเด็ก เมื่อเด็กประสบภาวะยากจน ย่อมส่งผลทั้งต่อโอกาสในการศึกษาและการเรียนรู้ของเด็ก โดยเฉพาะในระดับที่สูงกว่าการศึกษาขั้นบังคับ 

4) ปัญหาการทารุณกรรมเด็ก สืบเนื่องจากปัญหาจากความยากจนที่เกิดขึ้น ส่งผลให้สภาพแวดล้อมของเด็กแย่ลงและเอื้อให้โอกาสในการทารุณกรรมเด็กเพิ่มขึ้นได้ โดยงานศึกษาที่ผ่านมาก็พบหลักฐานที่ชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ดังกล่าว 

เด็ก โดยเฉพาะในครอบครัวที่มีฐานะยากจน จึงเป็นกลุ่มที่มีความเปราะบางและมีความเสี่ยงสูงที่จะได้รับผลกระทบรุนแรงในช่วงที่การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ยังไม่จบสิ้น 

เมื่อลองมองไปที่โครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม (Social safety nets) ต่าง ๆ ที่ออกแบบมาเพื่อทำหน้าที่ช่วยเหลือประชาชนผู้ยากจน หรือกลุ่มที่มีความเปราะบาง ให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้อย่างมั่นคง โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจดังเช่นเวลานี้ ตัวอย่างของโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ออกแบบมาเพื่อช่วยเหลือเด็ก (หรือครอบครัวที่มีเด็ก) ที่เรามี ได้แก่ 

1) โครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด - 6 ปี ที่อยู่ในครัวเรือนที่มีรายได้น้อย (รายได้เฉลี่ยไม่เกิน 100,000 บาทต่อคนต่อปี) ซึ่งเป็นลักษณะของโครงการแจกเงินแบบมีเงื่อนไข (Conditional cash transfer) แต่สำหรับเด็กที่มีอายุมากกว่า 6 ปี และกำลังอยู่ในช่วงวัยเรียนที่ยังต้องการการเลี้ยงดู โดยเฉพาะที่อยู่ในครอบครัวที่ยากจน เรามีมาตรการที่ออกแบบมาเพื่อสนับสนุนและช่วยเหลือการเลี้ยงดูเด็กในกลุ่มนี้หรือไม่? 

2) โครงการอาหารกลางวันโรงเรียน โดยรัฐบาลมีการสนับสนุนโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน (และโครงการอาหารเสริม (นม) โรงเรียน) โดยเด็กในศูนย์พัฒนาเด็กเล็กของ อปท ได้รับการสนับสนุนงบประมาณอาหารกลางวันจำนวน 245 วัน/ปี และเด็กอนุบาล ไปจนถึง เด็ก ป.6 ได้รับการสนับสนุนงบประมาณอาหารกลางวัน จำนวน 200 วัน/ ปี ทั้งนี้ ในช่วงเวลาที่มีการแพร่ระบาดและมีการจัดการเรียนการสอนแบบออนไลน์ ที่โรงเรียนไม่สามารถจัดอาหารกลางวันให้แก่นักเรียนที่โรงเรียนได้ ก็จะจ่ายค่าอาหารกลางวันให้แก่ผู้ปกครองนักเรียน เพื่อนำไปจัดหาอาหารกลางวันให้นักเรียนรับประทานที่บ้าน 

ไม่ว่าอย่างไรก็ดี โครงการอาหารกลางวันโรงเรียนถูกออกแบบมาเพื่อสนับสนุนค่าอาหารกลางวันเฉพาะในช่วงเวลาที่เด็กไปโรงเรียน แต่หากเป็นช่วงเวลาที่เด็กไม่มีเรียน เด็กก็จะไม่ได้รับการสนับสนุนทางด้านอาหาร การได้รับสารอาหารที่เพียงพอสำหรับเด็ก ไม่ว่าจะเป็นช่วงเวลาเปิดเทอมหรือปิดเทอม เป็นเรื่องสำคัญมาก เพราะนำไปสู่การมีสุขภาพและโภชนาการที่ดี ลดการเจ็บป่วย เพิ่มความสามารถในการเรียนรู้ และช่วยในด้านการเจริญเติบโตของเด็ก ดังนั้น จึงน่าคิดต่อว่า โครงการอาหารกลางวันจะสามารถนำมาต่อยอดหรือพัฒนาให้ครอบคลุมช่วงเวลาอื่น ๆ (เช่น ช่วงเวลาปิดเทอม) ได้หรือไม่? การสนับสนุนอาจทำได้ในหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นการแจกเงิน/คูปองเพื่อซื้ออาหาร เช่น โครงการแสตมป์อาหาร (Food stamps) ในประเทศสหรัฐอเมริกา รวมทั้งผูกกับเงื่อนไขต่าง ๆ เพื่อให้ความช่วยเหลือตกแก่ผู้ยากจนอย่างแท้จริง ซึ่งโครงการช่วยเหลือทางด้านอาหารแก่เด็กจะเป็นโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมอย่างดีแก่ครอบครัวที่มีรายได้น้อย 

งานศึกษาของ World Bank ในปี 2009 ก็ชี้ไปในทางเดียวกัน โดยโครงการอาหารโรงเรียนสามารถช่วยลดค่าใช้จ่ายทางด้านอาหาร คิดเป็นร้อยละ 10 ของค่าใช้จ่ายในครัวเรือนที่ยากจน ซึ่งค่าใช้จ่ายที่ประหยัดได้สามารถนำมาใช้เพื่อตอบสนองต่อความต้องการด้านอื่น ๆ ที่จำเป็น รวมทั้งช่วยลดปัญหาความยากจนของครัวเรือน โดยโครงการอาหารโรงเรียนจึงได้ถูกพิจารณาว่า มีศักยภาพเพียงพอที่จะเป็นส่วนหนึ่งในระบบสวัสดิการสังคมที่ช่วยทำหน้าที่สร้างโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่มีวิกฤติเศรษฐกิจ รวมถึงช่วยสร้างความมั่นคงทางการศึกษาและสนับสนุนการลงทุนระยะยาวในทุนมนุษย์ได้ 

3) สิทธิทางภาษีในการค่าลดหย่อนบุตรที่ได้ 30,000 บาทต่อบุตร 1 คน แต่สำหรับเด็กที่อยู่ในครอบครัวที่มีรายได้น้อยหรือไม่อยู่ในระบบภาษี ก็อาจไม่ได้รับประโยชน์ในส่วนนี้เลย 

ดังนั้น แม้ประเทศไทยจะพอมีโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ออกแบบมาเพื่อช่วยเหลือเด็กหรือครอบครัวที่มีเด็กอยู่บ้าง แต่ก็อาจมีค่อนข้างน้อย ไม่เพียงพอ และไม่ครอบคลุมเด็กที่เป็นกลุ่มเปราะบางได้ทุกช่วงเวลาและทุกช่วงวัย 

สำหรับมาตรการภาครัฐอื่น ๆ ที่ผ่านมา รัฐบาลได้ทุ่มงบประมาณเป็นจำนวนมากเพื่อบรรเทาผลกระทบจากวิกฤติโควิด โดยเมื่อพิจารณามาตรการดูแลและเยียวยาผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ระยะที่ 1 ถึง 3 ที่ออกมา ส่วนใหญ่เป็นมาตรการที่ออกมาเพื่อช่วยเหลือ ดูแล และเยียวยาประชาชนและผู้ประกอบการโดยทั่วไป และอีกส่วนหนึ่งเป็นมาตรการที่ออกมาเพื่อรักษาหรือกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น เช่น การบริโภค แต่ดูเหมือนมาตรการที่ออกแบบมาเพื่อช่วยเหลือเด็กหรือครอบครัวที่มีเด็กเป็นการเฉพาะ และมาตรการที่ช่วยประคับประคองให้การลงทุนในเด็กเป็นไปได้อย่างต่อเนื่อง จะยังขาดหายไปในปัจจุบัน

การลงทุนในเด็ก ซึ่งเริ่มต้นจากช่วงปฐมวัย เป็นการลงทุนระยะยาวประเภทหนึ่งที่ส่งผลต่อปัจจัยทุนมนุษย์ของประเทศต่อไปในอนาคต หากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ที่ดูจะยังไม่จบสิ้นในช่วงเวลาอันใกล้ มีผลให้การลงทุนในเด็กชะลอหรือลดลงไป ย่อมก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ติตตามขึ้นมากมาย ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความยากจน ความเหลื่อมล้ำ สุขภาพ นอกจากนี้ ยังส่งผลลบต่อศักยภาพการเติบโตของประเทศในระยะยาวได้

ดังนั้น คงจะดีไม่น้อย ถ้าในปี 2564 รัฐบาลและหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องจะหันมาพิจารณาและให้ความสำคัญมากขึ้นกับมาตรการหรือโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่มีเป้าหมายเพื่อช่วยเหลือ ดูแลเด็กหรือครอบครัวที่มีเด็ก โดยเฉพาะในกลุ่มที่รายได้น้อย ซึ่งจะเป็นการลงทุนที่สร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูงในระยะยาว เพราะเด็กที่เติบโตขึ้นในวันนี้จะเป็นอนาคตของชาติในวันข้างหน้า เด็กจึงควรได้รับการสนับสนุนอย่างเต็มที่เพื่อให้เขาได้รับโอกาสในการเติบโตได้อย่างเต็มศักยภาพ

อ้างอิง

Bundy, Donald, Burbano, Carmen, Grosh, Margaret, Gelli, Aulo, Jukes, Matthew, Drake, Lesley, 2009, Rethinking School Feeding Social Safety Nets, Child Development, and the Education Sector, World Bank.

*"วิกฤตเศรษฐกิจ การช่วยเหลือเด็ก กับโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 30 ธ.ค. 2563

มาตรการภาครัฐ กับการรองรับผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคโควิค-19*

โรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิค-19 หรือ COVID-19) ถือเป็นโรคระบาดใหญ่ (Pandamic) ซึ่งตามนิยามขององค์การอนามัยโลก (WHO) หมายถึง เชื้อโรคใหม่ที่ระบาดไปทั่วโลกที่ทำให้อัตราการป่วยและเสียชีวิตเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก โดยปัจจุบัน ตัวเลขผู้ติดเชื้อและผู้เสียชีวิตมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จนอาจเกินกว่าที่ระบบบริการสาธารณสุขในหลาย ๆ ประเทศจะรองรับไหว (รวมถึงประเทศไทย) หากแนวโน้มจำนวนผู้ติดเชื้อรายใหม่ยังเพิ่มมากขึ้น

สำหรับผลกระทบทางเศรษฐกิจมหภาคที่เกิดขึ้นจากโรคโควิด-19 ครั้งนี้ หากเป็นไปตามการพยากรณ์ในด้านเศรษฐกิจมหภาคของหลาย ๆ สำนัก ประเทศไทยคงจะเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย (Recession) เป็นที่แน่นอน ทั้งนี้ นิยามภาวะเศรษฐกิจถดถอยในเชิงเทคนิค หมายถึง ภาวการณ์ที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ณ ราคาที่แท้จริง หลังปรับผลของฤดูกาลออกแล้ว เมื่อเทียบกับไตรมาสก่อนหน้า ติดลบติดต่อกันอย่างน้อย 2 ไตรมาส ซึ่งแน่นอนว่า ผลกระทบของโรคโควิค-19 ต่อผู้คนในสังคมในครั้งนี้ดูจะรุนแรงและแผ่ขยายเป็นวงกว้างยิ่งกว่าที่เกิดขึ้นในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง ปี พ.ศ. 2540-2541

ผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคโควิค-19 สามารถแบ่งออกเป็นสองด้าน ได้แก่

หนึ่ง ผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมที่เกิดขึ้นจากการเจ็บป่วยและเสียชีวิตของประชาชน ซึ่งส่วนหนึ่งคือต้นทุนการใช้ทรัพยากรทางสาธารณสุข และการสูญเสียแรงงานทั้งชั่วคราวและอย่างถาวรที่เกิดขึ้นอันเนื่องจากการเจ็บป่วย และ

สอง ผลกระทบจากพฤติกรรมที่หลีกเลี่ยง (Aversion behavior effects) เช่น ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการปิดเมือง หรือการยกเลิกกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ซึ่งแน่นอน ย่อมส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็น อุตสาหกรรมการผลิต การค้าปลีก การค้าระหว่างประเทศและการขนส่ง นอกจากนี้ ยังส่งผลต่อการจ้างงาน โดยมีแรงงานจำนวนมากที่ต้องว่างงานอย่างฉับพลัน

ทั้งนี้ งานศึกษาที่ผ่านมาอย่างเช่น Lee and McKibbin (2004) พบว่า ผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคระบาดใหญ่ อาทิ โรค SARS ในช่วงปี 2002-2004 ส่วนใหญ่เป็นผลกระทบที่เกิดขึ้นจากพฤติกรรมที่หลีกเลี่ยงเป็นหลัก

ผลกระทบทั้งสองด้านข้างต้น ล้วนส่งผลต่อเศรษฐกิจของประเทศทั้งในระยะสั้นไปจนถึงในระยะยาว โดยผลกระทบในระยะสั้น ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในการให้บริการทางสาธารณสุขอันเนื่องจากการเจ็บป่วย และผลจากการที่รายได้ของประชาชนลดลง ซึ่งอาจมาจากทั้งการว่างงาน และรายได้จากการทำงานที่ลดลง โดยประชาชนส่วนหนึ่งอาจประสบภาวะยากจนฉับพลัน (Abrupt poverty) เนื่องจากรายได้ที่มีไม่เพียงพอต่อการยังชีพขั้นพื้นฐานในสังคม นอกจากนั้น ผลจากการยกเลิกกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น อาจทำให้เกิดภาวะขาดแคลนของสินค้าอุปโภคและบริโภค ซึ่งทำให้ประชาชนอยู่ในภาวะยากลำบากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ รัฐบาลก็พยายามออกมาตรการช่วยเหลือเร่งด่วนแก่คนกลุ่มนี้ อาทิ มาตรการชดเชยรายได้แก่แรงงานลูกจ้าง ลูกจ้างชั่วคราว อาชีพอิสระที่ไม่อยู่ในระบบประกันสังคม เพื่อลดความเดือดร้อนและให้เขาสามารถยังชีพได้ในช่วงเวลานี้ 

สำหรับผลในระยะยาว ซึ่งคือผลกระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว ปกติแล้ว การเติบโตทางเศรษฐกิจขึ้นกับปัจจัยทุนและปัจจัยแรงงานเป็นหลัก การระบาดของโรคโควิด-19 ย่อมทำให้ปัจจัยทุนและปัจจัยแรงงานในประเทศเปลี่ยนแปลงไป โดยผลต่อปัจจัยแรงงาน ได้แก่ ผลของการเจ็บป่วยและเสียชีวิตของประชาชน จะทำให้ปัจจัยแรงงานในประเทศลดลงในทันที ผลของการว่างงานฉับพลัน หากปล่อยให้เกิดขึ้นเนิ่นนานเท่าใด ย่อมทำให้ศักยภาพการทำงานของแรงงานที่เคยมีอยู่เดิมสูญเสียไปหรือลดลง ซึ่งแรงงานที่ว่างงานส่วนหนึ่งก็อาจไม่สามารถกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานได้ นอกจากนี้ ผลของการขัดจังหวะการศึกษา (Interrupted schooling) ที่อาจเกิดขึ้นก็เช่นเดียวกัน ย่อมส่งผลระยะยาวต่อปัจจัยทุนมนุษย์ในประเทศ

ในส่วนของผลต่อปัจจัยทุน จากการที่รัฐบาลทุ่มสรรพกำลังไปด้านสาธารณสุข เพื่อช่วยเหลือบุคลากรทางการแพทย์ในการต่อสู้กับโรคโควิค-19 งบประมาณที่เพิ่มขึ้นในส่วนนี้อาจมาจากการปรับเปลี่ยนแผนการใช้เงินงบประมาณประจำปี หรืออาจมาจากการออก พรบ. งบประมาณรายจ่ายกลางปี ซึ่งสามารถใช้การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลเพิ่มเติมที่เกิดขึ้นได้ ทั้งนี้เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า การเพิ่มเงินงบประมาณด้านสาธารณสุขนับเป็นเรื่องที่สำคัญยิ่งในช่วงเวลานี้ แต่เนื่องจากงบประมาณของประเทศที่มีอยู่จำกัด การเพิ่มงบประมาณในด้านหนึ่ง ก็อาจทำให้งบประมาณในด้านอื่น ๆ ลดลง ซึ่งอาจรวมถึงงบลงทุนที่เดิมเคยวางแผนไว้ หรือรัฐบาลอาจจำเป็นต้องกู้ยืมเงินในอนาคตมาใช้มากขึ้น ซึ่งก็อาจส่งผลต่อการสะสมปัจจัยทุน และส่งผลกระทบอีกทอดหนึ่งต่อผลผลิตตามศักยภาพของประเทศได้เช่นเดียวกัน

ที่ผ่านมา รัฐบาลได้มุ่งแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในระยะสั้นเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะความพยายามในการสกัดกั้นการแพร่ระบาดของโรคโควิค-19 (แม้ประชาชนส่วนหนึ่งอาจมองว่า การแก้ไขปัญหายังเป็นไปอย่างไม่เด็ดขาดและล่าช้า) และการออกมาตรการเยียวยาเพื่อลดผลกระทบให้แก่ประชาชนและผู้ประกอบการ คงเป็นเรื่องที่ไม่น่าแปลกใจ หากรัฐบาลจะมีการออกแพคเกจเพื่อเยียวผลกระทบในระยะสั้นให้เห็นอย่างต่อเนื่อง แต่สิ่งที่ยังอาจขาดหายไปคือ มาตรการในการแก้ไขปัญหาระยะยาว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรการที่จะนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพปัจจัยทุนและแรงงานของประเทศได้ (เช่น การส่งเสริมให้เกิดการฝึกอบรมหรือการศึกษาต่อด้วยระบบการเรียนออนไลน์ เพื่อยกระดับความรู้ความสามารถ และเพิ่มทักษะของแรงงานและประชาชน ในช่วงเวลาที่คนส่วนหนึ่งสูญเสียโอกาสในการทำงานและต้องหยุดอยู่แต่ในบ้าน) ซึ่งน่าจะมีความสำคัญไม่น้อยต่อประเทศไทยในช่วงเวลาถัดไป

ดังนั้น ในช่วงเวลาที่ปัญหาการระบาดของโรคโควิน-19 ยังไม่สิ้นสุด คงจะดีไม่น้อย หากรัฐบาล (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หน่วยงานที่ไม่ได้มีหน้าที่โดยตรงกับการสกัดกั้นการแพร่ระบาดของโรคโควิน-19) จะสามารถแปลงวิกฤตครั้งนี้ส่วนหนึ่งให้เป็นโอกาสในการเตรียมความพร้อมที่จะทำให้ประเทศไทยสามารถเดินกลับไปสู่ระดับศักยภาพทางเศรษฐกิจที่ควรเป็น (หรือแม้กระทั่งยกระดับศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ) โดยใช้เวลาไม่นานนัก ภายหลังจากวิกฤตโรคโควิด-19 จบสิ้นลง 

อ้างอิง

Lee, Jong-Wha, and McKibbin, Warwick J., 2004, “Globalization and Disease: The Case of SARS,” Asian Economic Papers, Vol. 3, pp.113-131.

*"มาตรการภาครัฐ กับการรองรับผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคโควิค-19" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 31 มี.ค. 2563

นโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยว*

ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกนโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นมาตรการภาษีเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวในเมืองรอง 55 จังหวัด ที่สามารถนำค่าใช้จากการท่องเที่ยวในเมืองรองมาคิดเป็นค่าใช้จ่ายเพื่อลดหย่อนภาษีได้ตามจริง หรือมาตรการ “ชิมช้อปใช้” เฟสที่ 1 ที่ได้แจกเงินไปแล้วคนละ1,000 บาท จำนวน 10 ล้านคน เพื่อกระตุ้นให้เกิดการบริโภคและส่งเสริมการท่องเที่ยวไปในเวลาเดียวกัน ซึ่งแน่นอนว่า ผลจากการสำรวจมาตรการที่ออกมานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการ “ชิมช้อปใช้” ที่ประชาชนมีความพอใจที่ได้รับเงินมาจับจ่ายใช้สอย ไม่ว่าจะเป็นการซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นในห้างสรรพสินค้าหรือร้านสะดวกซื้อ หรือการใช้จ่ายในร้านอาหารต่าง ๆ ที่เข้าร่วมโครงการ ดังนั้น จึงคงเป็นเรื่องที่ไม่น่าแปลกใจ หากเราจะได้เห็นรัฐบาลออกนโยบายหรือมาตรการใหม่ ๆ เพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นมาตรการ “ชิมช้อปใช้” เฟสที่ 2 หรือในรูปแบบอื่น ๆ ทั้งนี้ เป็นที่น่าสนใจว่า ผลของนโยบายหรือมาตรการเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวรูปแบบต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้น นอกเหนือจากการกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นจะเป็นอย่างไร?

เพื่อตอบคำถามดังกล่าว ผมได้ทำงานศึกษาชิ้นหนึ่ง* ร่วมกับอาจารย์ ทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (สถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา) และณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล (นักวิชาการอิสระ) เพื่อศึกษาถึงผลกระทบของนโยบายหรือมาตรการเพื่อการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวในรูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศและชาวไทย โดยพิจารณาทั้งกรณีของการกระตุ้นการท่องเที่ยวเกิดขึ้นในทุกจังหวัดทั่วประเทศ หรือเกิดขึ้นเฉพาะในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองหลักหรือในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองรอง โดยส่วนหนึ่งเป็นการศึกษาถึงผลกระทบที่มีต่อสถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ในระดับครัวเรือนของคนไทย สำหรับวิธีการศึกษา งานศึกษาชิ้นนี้ได้ใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ประเภทดุลยภาพทั่วไป (Computable General Equilibrium Model) ซึ่งผลลัพธ์ที่ได้ในแต่ละสถานการณ์จำลอง ผ่านการเปลี่ยนแปลงของตัวแปรรายได้ปัจจัยการผลิตและตัวแปรระดับราคาสินค้าและบริการชนิดต่าง ๆ ถูกนำไปเชื่อมโยงกับข้อมูล Micro data จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมครัวเรือนของประเทศไทย 

ผลการศึกษาที่พบมีความน่าสนใจ เพราะสะท้อนให้เห็นถึงภาพผลกระทบของนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวทั้งในระดับเศรษฐกิจมหภาคและในระดับจุลภาค นอกจากนี้ ยังสามารถเชื่อมโยงกับนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวที่ออกมา ทั้งมาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยวในเมืองรองและมาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยวในทุกจังหวัด (เช่น ผ่านมาตรการ “ชิมช้อบใช้”) ได้ในระดับหนึ่ง ซึ่งน่าจะเป็นข้อมูลที่เป็นประโยชน์ต่อผู้กำหนดนโยบายที่จะได้ทราบถึงประมาณการผลกระทบจากการดำเนินนโยบายในแง่มุมต่าง ๆ เพื่อประกอบการออกแบบนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ ผลการศึกษาส่วนหนึ่งที่พบสามารถสรุปได้ดังนี้

หนึ่ง ผลการศึกษาที่ได้ชี้ว่า การกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมมากกว่าการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวไทย เนื่องจากการเพิ่มอุปสงค์หรือความต้องการท่องเที่ยวของคนไทยส่งผลให้เกิดการทดแทนอุปสงค์ของการบริโภคสินค้าอื่น ๆ ขึ้น (หมายความว่า หากความต้องการท่องเที่ยวของคนไทยเพิ่มขึ้น จะมีผลทำให้ความต้องการบริโภคสินค้าชนิดอื่นลดลง) 

ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายมีเป้าหมายของนโยบายการท่องเที่ยวเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นหลัก การกำหนดนโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศจะมีประสิทธิภาพมากกว่าการเพิ่มอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวไทย

สอง การกระตุ้นการท่องเที่ยวในประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นที่มาจากนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศและนักท่องเที่ยวชาวไทย เมื่อพิจารณาผลกระทบในภาพรวมของทั้งประเทศแล้ว จะมีผลทำให้จำนวนคนจนโดยรวมของประเทศลดลง แต่ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยจะปรับเพิ่มขึ้น ยกเว้นเฉพาะในกรณีของการกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดเมืองรองที่พบว่า สามารถทำให้ความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยลดลงจากเดิมได้เล็กน้อย

นอกจากนี้ ผลการศึกษายังชี้ต่อไปว่า รายได้ภาษีที่จัดเก็บได้จากการท่องเที่ยว หากนำไปใช้เพื่อการช่วยเหลือกลุ่มประชากรที่มีรายได้น้อยในรูปแบบต่าง ๆ จะมีผลทำให้สถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ของคนไทยโดยรวมดีขึ้นจากเดิมได้มาก 

ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายต้องการออกแบบนโยบายการท่องเที่ยวเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของคนไทยเป็นหลัก การกำหนดนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดเมืองรองจะมีประสิทธิภาพมากกว่านโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองหลัก แต่การใช้นโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวแต่เพียงอย่างเดียวก็อาจจะยังไม่เพียงพอ ผู้กำหนดนโยบายจึงควรต้องพิจารณาถึงนโยบายอื่น ๆ ประกอบ ไม่ว่าจะเป็น นโยบายภาษี นโยบายรายจ่าย เพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในสังคมไทยอย่างยาวนาน

สาม การกระตุ้นการท่องเที่ยวในประเทศไทย เมื่อพิจารณาผลกระทบในระดับจังหวัด อาจส่งผลกระทบได้ทั้งในทางบวกและทางลบต่อสถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ในแต่ละจังหวัดได้ โดยจะมีบางจังหวัดที่การกระตุ้นการท่องเที่ยวทำให้ทั้งจำนวนคนจนและปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ในจังหวัดเพิ่มขึ้น ทั้งนี้สาเหตุส่วนหนึ่งเนื่องจากการเพิ่มอุปสงค์การท่องเที่ยวในจังหวัดได้ส่งผลทำให้ระดับราคาสินค้าหลายประเภทปรับขึ้น ซึ่งทำให้เส้นความยากจนขยับขึ้นเช่นเดียวกัน ในขณะที่โครงสร้างการผลิตของแต่ละจังหวัดมีความแตกต่างกันไป การเพิ่มขึ้นของอุปสงค์การท่องเที่ยวส่วนหนึ่งได้ส่งผลให้ผลตอบแทนของปัจจัยการผลิตเปลี่ยนแปลงไป รายได้ของคนจนในบางจังหวัดถูกพบว่าจะลดลงหรือเพิ่มขึ้นน้อยกว่าเส้นความยากจนที่ปรับขึ้น ซึ่งทำให้จำนวนคนจนรายใหม่มีมากกว่าจำนวนคนจนที่ลดลง และทำให้จำนวนคนจนรวมในจังหวัดปรับเพิ่มขึ้นได้ 

นโยบายการท่องเที่ยวจึงควรออกแบบให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ละจังหวัดที่อาจมีความแตกต่างกันตามลักษณะโครงสร้างการผลิต การใช้นโยบายส่งเสริมหรือกระตุ้นการท่องเที่ยวแบบเหมารวมกับทุกจังหวัด (One size fits all) อาจสร้างปัญหาได้เช่นกัน ดังนั้น ผู้กำหนดนโยบายจึงควรต้องพิจารณาถึงเครื่องมือหรือนโยบายที่เหมาะสมในระดับจังหวัด เพื่อช่วยให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบในทางลบสามารถปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นได้

เอกสารอ้างอิง:

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล และทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์, 2562, วิเคราะห์สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำและการท่องเที่ยวในประเทศไทย, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ ภายใต้แผนงานวิจัยยุทธศาสตร์การท่องเที่ยวเพื่อการกระจายได้ที่ดีและยกระดับประเทศออกจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง, กรกฎาคม, สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตรกรรม (สกสว.)

*"นโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยว" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ29 ต.ค. 2562 

ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา*

ภายใต้ พ.ร.บ. สรรพสามิต พ.ศ. 2560 ฉบับใหม่ ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้วเมื่อวันที่ 16 กันยายน ที่ผ่านมา หนึ่งในเรื่องที่สังคมให้ความสนใจเป็นอย่างมาก คือ การปรับเปลี่ยนวิธีการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตสำหรับเครื่องดื่มที่จากเดิมคิดเฉพาะตามมูลค่าของราคาหน้าโรงงาน มาเป็นคิดทั้งตามมูลค่าและตามปริมาณน้ำตาล ทั้งนี้อัตราภาษีจะเพิ่มขึ้นตามความหวานหรือปริมาณน้ำตาลที่เพิ่มขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน รวมถึงมีสุขภาพที่ดีขึ้น 

การจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่ผสมน้ำตาล หรือที่เราเรียกกันง่ายๆ ว่า ภาษีความหวานนั้น ไม่ใช่เรื่องใหม่ หลายๆ ประเทศได้มีการจัดเก็บภาษีประเภทนี้มาเป็นเวลานาน รวมถึงได้มีการยกเลิกแล้วในบางประเทศบ้าง อาทิเช่น ประเทศเดนมาร์ก ที่มีการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่ม Soft drink มาตั้งแต่ในช่วงปี ค.ศ. 1930 และได้ยกเลิกในช่วงปี ค.ศ. 2014 เนื่องจากพบว่า ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคได้อย่างที่ควรจะเป็น นอกเหนือจากประเด็นเรื่องประสิทธิผลของการดำเนินมาตรการในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคแล้ว ยังมีประเด็นอื่นๆ ที่น่าสนใจ ได้แก่

ประเด็นที่หนึ่ง ใครเป็นผู้รับภาระที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดเก็บภาษี โดยปกติแล้ว ทั้งผู้ซื้อและผู้ขายสินค้าต่างก็เป็นผู้รับภาระภาษีที่เกิดขึ้น แต่ใครเป็นผู้รับภาษีมากกว่ากันนั้น ขึ้นกับพฤติกรรมของผู้ซื้อและผู้ขายว่ามีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคามากน้อยเพียงใด ในภาษาเศรษฐศาสตร์ เราเรียกว่า ความยืดหยุ่น (Elasticity) ของอุปสงค์ (หรือปริมาณความต้องการซื้อ) หรืออุปทาน (หรือปริมาณความต้องการขายสินค้า) ที่มีต่อราคา โดยผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาน้อยกว่า จะรับภาระภาษีมากกว่าผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาสูงกว่า 

สำหรับภาษีความหวานที่จัดเก็บจากเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสม คงต้องยอมรับกันว่า ลักษณะของการบริโภคเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมนั้น ไม่ว่าจะน้ำอัดลม หรือเครื่องดื่มหวานประเภทอื่นๆ หากผู้บริโภคได้บริโภคอย่างยาวนาน ก็อาจมีพฤติกรรมติดหวานขึ้น ในลักษณะนี้ ผู้บริโภคจะมีพฤติกรรมที่อ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาค่อนข้างน้อย กล่าวคือ แม้การจัดเก็บภาษีแบบใหม่จะทำให้เครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมแพงมากขึ้น แต่ผู้ซื้อเองก็ไม่สามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของตนไปจากเดิมได้มากนัก เนื่องจากเกิดการติดหวานไปแล้ว กรณีนี้ เราจึงคาดการณ์ได้ว่า ผู้บริโภคกลุ่มนี้จะเป็นผู้รับภาระภาษีส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้น โดยผู้ผลิตสามารถผลักภาระภาษีไปยังผู้บริโภคได้อย่างเต็มที่

ประเด็นที่สอง ผู้บริโภคกลุ่มที่ติดหวานส่วนใหญ่แล้วเป็นใคร? งานศึกษาในต่างประเทศเป็นจำนวนมากที่ได้ศึกษาถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน (Fat taxes) ซึ่งคือ ภาษีที่จัดเก็บกับอาหารหรือเครื่องดื่มที่ทำให้อ้วน (ภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลของไทยก็ถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของภาษีความอ้วนด้วยเช่นเดียวกัน) งานศึกษาส่วนหนึ่งได้ศึกษาถึงการกระจายตัวของภาระภาษีว่า คนจนหรือคนรวย ใครเป็นผู้รับภาระภาษีมากกว่ากัน ผลการศึกษาส่วนใหญ่ (เช่น งานศึกษาของ Laurent Muller และคณะ (2017) ซึ่งได้ศึกษาผลกระทบของการจัดเก็บภาษีความอ้วนของผู้หญิงฝรั่งเศส) ชี้ว่า ผู้รับภาระภาษีความอ้วนส่วนใหญ่แล้วจะเป็นกลุ่มคนจนหรือกลุ่มคนที่มีรายได้น้อย เนื่องจากคนจนมีการใช้จ่ายทางด้านอาหาร เมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้แล้ว สูงกว่าคนรวย อีกทั้งอาหารหรือเครื่องดื่มที่ดีหรือมีประโยชน์ต่อสุขภาพนั้น มักมีราคาที่แพงกว่า จึงทำให้โอกาสที่คนจนจะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพแทนได้นั้นค่อนข้างน้อย คนจนจึงได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน ที่ทำให้ค่าใช้จ่ายทางด้านอาหารเพิ่มขึ้น มากกว่าที่คนรวยได้รับ ภาษีความอ้วนจึงมีลักษณะที่เป็น อัตราภาษีแบบถดถอย (Regressive tax rate) กล่าวคือ ผู้มีรายได้น้อยเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้มาก

ประเด็นที่สาม ในการออกมาตรการภาษีความหวาน ผู้ออกนโยบายมักคาดหวังว่าจะใช้กลไกราคาในการทำให้ผู้บริโภคเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปจากเดิม ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้น คนจนมีแนวโน้มที่จะได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความหวานมากกว่าคนรวย แต่โอกาสที่เขาจะสามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรม โดยหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้นั้น กลับมีค่อนข้างน้อย เนื่องจากอาหารที่ดีต่อสุขภาพมักมีราคาที่แพงกว่า ในหลายๆ ประเทศ (อาทิเช่น ประเทศฝรั่งเศส) ผู้กำหนดนโยบายจึงใช้การออกมาตรการอุดหนุนความผอม (Thin subsidies) ควบคู่กับการออกมาตรการภาษีความอ้วน เพื่อให้ราคาของอาหารที่ดีต่อสุขภาพถูกลง คนจนจะได้มีโอกาสในการปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้มากขึ้น 

หากมองย้อนมายังประเทศไทยในปัจจุบัน นอกเหนือไปจากการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลที่พึ่งออกมานั้น เรายังไม่ค่อยเห็นถึง นโยบายหรือมาตรการอื่นๆ ที่จะออกมาควบคู่เพื่อสนับสนุนให้คนไทยหันมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากขึ้น

ประเด็นสุดท้าย การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลใหม่ครั้งนี้ หากมุ่งหวังให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคขึ้น จะต้องทำงานผ่านกลไกราคาได้ โดยราคาของเครื่องดื่มผสมน้ำตาลกับสินค้าทดแทน (เช่น เครื่องดื่มที่ไม่ผสมน้ำตาล) จะต้องแตกต่างกันไปตามอัตราภาษี ทั้งนี้จากการคำนวณภาษีภายใต้วิธีการจัดเก็บแบบใหม่ เครื่องดื่มน้ำอัดลมที่ใส่น้ำตาล 34 กรัมต่อ 1 กระป๋องนั้น จะเสียภาษีในส่วนที่คิดตามปริมาณน้ำตาล ประมาณ 16 สตางค์ ต่อ 1 กระป๋อง ซึ่งภาษีส่วนนี้คือ ต้นทุนที่แตกต่างระหว่างเครื่องดื่มที่ผสมกับไม่ผสมน้ำตาล ความแตกต่างของภาษีในระดับนี้ คงไม่เพียงพอที่จะทำให้ผู้ขายตั้งราคาของเครื่องดื่มที่ผสมและไม่ผสมน้ำตาลแตกต่างกัน เราคงอาจเห็นสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทปรับราคาขายเพิ่มขึ้น แต่ยังคงขายในราคาเดียวกัน หากเป็นเช่นนี้แล้ว กลไกราคาก็คงไม่สามารถทำงานเพื่อเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคได้ 

หากภาครัฐมุ่งหวังที่จะให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน ด้วยความห่วงใยในสุขภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ก็อาจมีความจำเป็นต้องเข้าไปกำกับดูแลให้ราคาสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทมีความแตกต่างตามอัตราภาษีที่จัดเก็บ เพื่อให้กลไกราคาสามารถทำงานในทางที่จะช่วยปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคหวานได้ นอกจากนั้น ภาครัฐเองอาจต้องคิดถึงมาตรการสนับสนุนอื่นๆ ที่ช่วยให้คนไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มคนที่มีรายได้น้อย สามารถปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากยิ่งขึ้น 

เอกสารอ้างอิง

Muller, Laurent, Lacroix,Anne, Lusk ,Jayson L., and Ruffieux, Bernard, 2017, "
Distributional Impacts of Fat Taxes and Thin Subsidies," Economic Journal, Volume 127, pp.2066–2092.

*"ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ6 พ.ย. 2560