นโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยว*

ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกนโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นมาตรการภาษีเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวในเมืองรอง 55 จังหวัด ที่สามารถนำค่าใช้จากการท่องเที่ยวในเมืองรองมาคิดเป็นค่าใช้จ่ายเพื่อลดหย่อนภาษีได้ตามจริง หรือมาตรการ “ชิมช้อปใช้” เฟสที่ 1 ที่ได้แจกเงินไปแล้วคนละ1,000 บาท จำนวน 10 ล้านคน เพื่อกระตุ้นให้เกิดการบริโภคและส่งเสริมการท่องเที่ยวไปในเวลาเดียวกัน ซึ่งแน่นอนว่า ผลจากการสำรวจมาตรการที่ออกมานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการ “ชิมช้อปใช้” ที่ประชาชนมีความพอใจที่ได้รับเงินมาจับจ่ายใช้สอย ไม่ว่าจะเป็นการซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นในห้างสรรพสินค้าหรือร้านสะดวกซื้อ หรือการใช้จ่ายในร้านอาหารต่าง ๆ ที่เข้าร่วมโครงการ ดังนั้น จึงคงเป็นเรื่องที่ไม่น่าแปลกใจ หากเราจะได้เห็นรัฐบาลออกนโยบายหรือมาตรการใหม่ ๆ เพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นมาตรการ “ชิมช้อปใช้” เฟสที่ 2 หรือในรูปแบบอื่น ๆ ทั้งนี้ เป็นที่น่าสนใจว่า ผลของนโยบายหรือมาตรการเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวรูปแบบต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้น นอกเหนือจากการกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นจะเป็นอย่างไร?

เพื่อตอบคำถามดังกล่าว ผมได้ทำงานศึกษาชิ้นหนึ่ง* ร่วมกับอาจารย์ ทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (สถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา) และณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล (นักวิชาการอิสระ) เพื่อศึกษาถึงผลกระทบของนโยบายหรือมาตรการเพื่อการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวในรูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศและชาวไทย โดยพิจารณาทั้งกรณีของการกระตุ้นการท่องเที่ยวเกิดขึ้นในทุกจังหวัดทั่วประเทศ หรือเกิดขึ้นเฉพาะในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองหลักหรือในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองรอง โดยส่วนหนึ่งเป็นการศึกษาถึงผลกระทบที่มีต่อสถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ในระดับครัวเรือนของคนไทย สำหรับวิธีการศึกษา งานศึกษาชิ้นนี้ได้ใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ประเภทดุลยภาพทั่วไป (Computable General Equilibrium Model) ซึ่งผลลัพธ์ที่ได้ในแต่ละสถานการณ์จำลอง ผ่านการเปลี่ยนแปลงของตัวแปรรายได้ปัจจัยการผลิตและตัวแปรระดับราคาสินค้าและบริการชนิดต่าง ๆ ถูกนำไปเชื่อมโยงกับข้อมูล Micro data จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมครัวเรือนของประเทศไทย 

ผลการศึกษาที่พบมีความน่าสนใจ เพราะสะท้อนให้เห็นถึงภาพผลกระทบของนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวทั้งในระดับเศรษฐกิจมหภาคและในระดับจุลภาค นอกจากนี้ ยังสามารถเชื่อมโยงกับนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวที่ออกมา ทั้งมาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยวในเมืองรองและมาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยวในทุกจังหวัด (เช่น ผ่านมาตรการ “ชิมช้อบใช้”) ได้ในระดับหนึ่ง ซึ่งน่าจะเป็นข้อมูลที่เป็นประโยชน์ต่อผู้กำหนดนโยบายที่จะได้ทราบถึงประมาณการผลกระทบจากการดำเนินนโยบายในแง่มุมต่าง ๆ เพื่อประกอบการออกแบบนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ ผลการศึกษาส่วนหนึ่งที่พบสามารถสรุปได้ดังนี้

หนึ่ง ผลการศึกษาที่ได้ชี้ว่า การกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมมากกว่าการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวไทย เนื่องจากการเพิ่มอุปสงค์หรือความต้องการท่องเที่ยวของคนไทยส่งผลให้เกิดการทดแทนอุปสงค์ของการบริโภคสินค้าอื่น ๆ ขึ้น (หมายความว่า หากความต้องการท่องเที่ยวของคนไทยเพิ่มขึ้น จะมีผลทำให้ความต้องการบริโภคสินค้าชนิดอื่นลดลง) 

ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายมีเป้าหมายของนโยบายการท่องเที่ยวเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นหลัก การกำหนดนโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศจะมีประสิทธิภาพมากกว่าการเพิ่มอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวไทย

สอง การกระตุ้นการท่องเที่ยวในประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นที่มาจากนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศและนักท่องเที่ยวชาวไทย เมื่อพิจารณาผลกระทบในภาพรวมของทั้งประเทศแล้ว จะมีผลทำให้จำนวนคนจนโดยรวมของประเทศลดลง แต่ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยจะปรับเพิ่มขึ้น ยกเว้นเฉพาะในกรณีของการกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดเมืองรองที่พบว่า สามารถทำให้ความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยลดลงจากเดิมได้เล็กน้อย

นอกจากนี้ ผลการศึกษายังชี้ต่อไปว่า รายได้ภาษีที่จัดเก็บได้จากการท่องเที่ยว หากนำไปใช้เพื่อการช่วยเหลือกลุ่มประชากรที่มีรายได้น้อยในรูปแบบต่าง ๆ จะมีผลทำให้สถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ของคนไทยโดยรวมดีขึ้นจากเดิมได้มาก 

ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายต้องการออกแบบนโยบายการท่องเที่ยวเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของคนไทยเป็นหลัก การกำหนดนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดเมืองรองจะมีประสิทธิภาพมากกว่านโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองหลัก แต่การใช้นโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวแต่เพียงอย่างเดียวก็อาจจะยังไม่เพียงพอ ผู้กำหนดนโยบายจึงควรต้องพิจารณาถึงนโยบายอื่น ๆ ประกอบ ไม่ว่าจะเป็น นโยบายภาษี นโยบายรายจ่าย เพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในสังคมไทยอย่างยาวนาน

สาม การกระตุ้นการท่องเที่ยวในประเทศไทย เมื่อพิจารณาผลกระทบในระดับจังหวัด อาจส่งผลกระทบได้ทั้งในทางบวกและทางลบต่อสถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ในแต่ละจังหวัดได้ โดยจะมีบางจังหวัดที่การกระตุ้นการท่องเที่ยวทำให้ทั้งจำนวนคนจนและปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ในจังหวัดเพิ่มขึ้น ทั้งนี้สาเหตุส่วนหนึ่งเนื่องจากการเพิ่มอุปสงค์การท่องเที่ยวในจังหวัดได้ส่งผลทำให้ระดับราคาสินค้าหลายประเภทปรับขึ้น ซึ่งทำให้เส้นความยากจนขยับขึ้นเช่นเดียวกัน ในขณะที่โครงสร้างการผลิตของแต่ละจังหวัดมีความแตกต่างกันไป การเพิ่มขึ้นของอุปสงค์การท่องเที่ยวส่วนหนึ่งได้ส่งผลให้ผลตอบแทนของปัจจัยการผลิตเปลี่ยนแปลงไป รายได้ของคนจนในบางจังหวัดถูกพบว่าจะลดลงหรือเพิ่มขึ้นน้อยกว่าเส้นความยากจนที่ปรับขึ้น ซึ่งทำให้จำนวนคนจนรายใหม่มีมากกว่าจำนวนคนจนที่ลดลง และทำให้จำนวนคนจนรวมในจังหวัดปรับเพิ่มขึ้นได้ 

นโยบายการท่องเที่ยวจึงควรออกแบบให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ละจังหวัดที่อาจมีความแตกต่างกันตามลักษณะโครงสร้างการผลิต การใช้นโยบายส่งเสริมหรือกระตุ้นการท่องเที่ยวแบบเหมารวมกับทุกจังหวัด (One size fits all) อาจสร้างปัญหาได้เช่นกัน ดังนั้น ผู้กำหนดนโยบายจึงควรต้องพิจารณาถึงเครื่องมือหรือนโยบายที่เหมาะสมในระดับจังหวัด เพื่อช่วยให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบในทางลบสามารถปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นได้

เอกสารอ้างอิง:

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล และทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์, 2562, วิเคราะห์สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำและการท่องเที่ยวในประเทศไทย, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ ภายใต้แผนงานวิจัยยุทธศาสตร์การท่องเที่ยวเพื่อการกระจายได้ที่ดีและยกระดับประเทศออกจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง, กรกฎาคม, สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตรกรรม (สกสว.)

*"นโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยว" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ29 ต.ค. 2562