วิกฤติหนี้ภาครัฐยุโรป*

หากย้อนเวลากลับไปเมื่อวันที่ 1 มกราคม ค.ศ. 1999 ทั่วโลกต่างตื่นเต้นและจับจ้องกับการที่ 11 ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปได้รวมกลุ่ม (Integration) ทางเศรษฐกิจ หรือที่เรียกว่า Eurozone (ปัจจุบันมีสมาชิกเพิ่มเป็น 16 ประเทศ) โดยมีการใช้นโยบายทางการเงินและสกุลเงินร่วมกัน นั่นคือ สกุลเงินยูโร ในตอนนั้นนักวิชาการหลายท่านต่างสงสัยว่าการรวมกลุ่ม Eurozone อาจจะไม่ประสบผลสำเร็จ เพราะเนื่องจากแต่ละประเทศมีความแตกต่างอย่างมากในพื้นฐานทางเศรษฐกิจ การเข้าร่วมเป็นสมาชิกในกลุ่ม Eurozone ซึ่งหมายถึง การสูญเสียความเป็นอิสระของนโยบายทางการเงิน โดยธนาคารกลางแห่งสหภาพยุโรป (European Central Bank) จะเป็นผู้กำหนดนโยบายทางการเงิน รวมถึงอัตราดอกเบี้ยของทั้งกลุ่มประเทศ Eurozone

เพื่อให้พื้นฐานทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศมีความใกล้เคียงกัน สหภาพยุโรปจึงได้ออกข้อกำหนดเพื่อให้แต่ประเทศที่สนใจจะเข้ามาเป็นสมาชิกของ Eurozone ได้ปรับให้มีพื้นฐานทางเศรษฐกิจมหภาคใกล้เคียงกันก่อน โดยข้อกำหนดดังกล่าวเป็นที่รู้จักกันในชื่อ Maastricht convergence criteria ซึ่งมีข้อกำหนดทั้งในเรื่องอัตราเงินเฟ้อ สถานะทางการคลัง อัตราดอกเบี้ย รวมถึงอัตราแลกเปลี่ยน

ในส่วนของข้อกำหนดทางการคลัง ถึงแม้ว่าประเทศสมาชิก Eurozone จะมีความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายทางการคลังเป็นของตนเอง แต่สหภาพยุโรปได้กำหนดให้แต่ละประเทศสมาชิก จะต้องมีระดับการขาดดุลงบประมาณ ไม่เกินร้อยละ 3 ของผลผลิตมวลรวมประชาชาติ หรือ GDP และระดับหนี้ของประเทศจะต้องไม่เกินร้อยละ 60 ของ GDP และเพื่อให้การบังคับใช้ข้อกำหนด Maastricht เป็นไปได้อย่างจริงจัง ในปี ค.ศ. 1997 สหภาพยุโรปได้ออกข้อตกลง Stability and Growth Pact (SGP) เพื่อเป็นเครื่องมือในการกำกับ โดยกำหนดบทลงโทษหากประเทศสมาชิกไม่สามารถดำเนินการได้ตามข้อตกลงที่ตั้งไว้ ซึ่งอาจถูกปรับได้สูงถึง 0.5% ของ GDP

ข้อกำหนดทางการคลังที่ถูกกำหนดไว้ดังกล่าวได้ถูกวิพากย์วิจารณ์ถึงความเหมาะสม บ้างว่าเป็นข้อกำหนดที่ไม่มีความยืดหยุ่นเพียงพอ และมีความหละหลวมในการบังคับใช้ ซึ่งประเทศสมาชิกส่วนใหญ่ใน Eurozone ถูกพบว่า ไม่ได้ดำเนินการรักษาสถานะทางการคลังให้เป็นไปตามข้อกำหนดที่ตั้งไว้ เช่น ในปีที่แล้ว ประเทศในกลุ่มที่เกิดวิกฤติหนี้ภาครัฐ หรือที่เรียกว่า PIIGS ซึ่งประกอบไปด้วย โปรตุเกส ไอร์แลนด์ อิตาลี กรีซ และสเปน มีการขาดดุลงบประมาณสูงถึงร้อยละ 7.7, 14.7, 4.5, 14.5, และ7.2 ของ GDP ตามลำดับ ซึ่งเป็นระดับที่สูงกว่าข้อกำหนดที่ตั้งไว้ที่ไม่เกินร้อยละ 3 ของ GDP ที่แย่ไปกว่านั้น ประเทศกรีซ ถูกพบว่ามีการตกแต่งดุลบัญชีของประเทศเพื่อให้ผ่านเกณฑ์ที่สหภาพยุโรปได้กำหนดไว้ ก่อนที่จะสามารถเข้ามาเป็นสมาชิกประเทศ Eurozone ได้ในปี ค.ศ. 2001

เมื่อการบังคับใช้ข้อกำหนดของ Eurozone เป็นไปอย่างไร้ประสิทธิภาพ หลายๆ ประเทศจึงไม่ได้มีการรักษาวินัยทางการคลังอย่างที่ควรจะเป็น ตัวอย่างเช่น การขาดดุลงบประมาณเป็นอย่างมากของประเทศกรีซ เกิดจากการใช้จ่ายอย่างเกินตัวของภาครัฐ รายจ่ายภาครัฐของประเทศกรีซคิดเป็นสัดส่วนสูงถึงประมาณร้อยละ 50 ของ GDP ซึ่งนับว่าเป็นสัดส่วนที่สูงมาก โดยส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายที่ฟุ่มเฟือยและไม่มีประสิทธิภาพ ที่มาจากโครงการประชานิยมที่ออกมาอย่างมากมาย ระบบประกันสังคมที่เป็นไปอย่างเกินตัว นอกจากนี้ รายได้ของรัฐที่จัดเก็บได้จริงต่ำกว่าที่ตั้งไว้ในตอนจัดทำงบประมาณเป็นอย่างมาก ปัจจัยเหล่านี้ ล้วนส่งผลให้ประเทศกรีซเกิดการขาดดุลงบประมาณอย่างมาก และได้กลายเป็นคำถามต่อไปในอนาคตว่า การรวมกลุ่มเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น โดยยินยอมให้รัฐบาลของแต่ประเทศจัดทำงบประมาณได้ด้วยตนเอง งบประมาณที่จัดทำขึ้นมานั้นจะมีความน่าเชื่อถือเพียงใดและจะสร้างปัญหาต่อไปหรือไม่? เพราะรัฐบาลอาจมีแรงจูงใจในการจัดทำงบประมาณที่มีการประมาณการรายรับให้สูงกว่าที่ควรจะเป็น เพื่อสามารถเพิ่มงบประมาณรายจ่ายภาครัฐให้สูงขึ้นก็เป็นได้

เมื่อรายจ่ายสูงกว่ารายรับที่ภาครัฐจัดเก็บได้ ปัญหาหนี้ภาครัฐจึงเกิดขึ้น ในกลุ่มประเทศ PIIGS หนี้ส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้นเป็นหนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศ โดยเจ้าหนี้ส่วนใหญ่ (กว่า 80%) เป็นประเทศในสหภาพยุโรป ได้แก่ อังกฤษ ฝรั่งเศษ และ เยอรมันนี การกู้ยืมเงินจากต่างประเทศอย่างมากมายนั้น ส่วนหนึ่งเกิดจากการใช้นโยบายทางการเงินร่วมกันของประเทศในกลุ่ม Eurozone ด้วยความเชื่อมั่นในพื้นฐานทางเศรษฐกิจของกลุ่มประเทศ Eurozone อัตราดอกเบี้ยที่ถูกกำหนดโดยธนาคารกลางของสหภาพยุโรป (ECB) จึงเป็นอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าอัตราดอกเบี้ยที่หากประเทศในกลุ่ม PIIGS มีนโยบายทางการเงินที่เป็นอิสระและเป็นผู้กำหนดอัตราดอกเบี้ยด้วยตนเอง

เมื่อกลไกการทำงานผ่านทางอัตราดอกเบี้ยไม่ได้ถูกทำงานอย่างเหมาะสม ในการแสดงถึงความเสี่ยงในการกู้ยืมเงินหรือความสามารถในการชำระหนี้ของแต่ละประเทศได้ ประเทศในกลุ่ม PIIGS จึงสามารถกู้ยืมเงินจากต่างประเทศได้อย่างเกินตัว และได้กลายเป็นสาเหตุที่ทำให้ระดับหนี้ภาครัฐของประเทศในกลุ่ม PIIGS สูงจนอยู่ในระดับที่อาจมีปัญหาในการชำระหนี้ได้ ในกรณีของประเทศกรีซ สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือสแตนดาร์ด แอนด์ พัวร์ (S&P) ได้ปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศจาก AA- ในปี ค.ศ. 2008 เหลือเพียง BB+ ในปีนี้ ซึ่งเป็นระดับที่ S&P ประเมินว่าเจ้าหนี้อาจจะได้รับการชำระหนี้เพียง 30-50% ของเงินต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า ความล้มเหลวในการควบคุมให้แต่ละประเทศสมาชิกในกลุ่ม Eurozone รักษาฐานะทางการคลังให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ได้กลายเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งของการเกิดวิกฤติหนี้ภาครัฐยุโรปในครั้งนี้ บทความถัดไปของผู้เขียน (ในวันจันทร์ที่ 2 สิงหาคม) จะเป็นการนำเสนอสาเหตุสำคัญอื่นๆ รวมถึงผลกระทบจากวิกฤติหนี้ภาครัฐยุโรปที่จะมีต่อประเทศไทย

*"วิกฤติหนี้ภาครัฐยุโรป" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ก.ค. 2553