โครงการสร้างอนาคตประเทศ 2.27 ล้านล้านบาท??*

แผนการลงทุนในโครงการสร้างอนาคตประเทศด้วยวงเงินกว่า 2.27 ล้านล้านบาทที่รัฐบาลกำลังผลักดันออกมานั้น เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้สาธารณะครั้งใหม่ของประเทศที่อาจสูงถึง 1.6-2.0 ล้านล้านบาทกันเลยทีเดียว ซึ่งเรื่องนี้ มีหลายประเด็นที่สมควรถูกกล่าวถึง แต่ในวันนี้ ผมขอยกเพียงสองประเด็นที่สำคัญก่อน คือ

หนึ่ง โครงการลงทุนส่วนใหญ่ที่ถูกนำเสนอออกมานั้น เป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของประเทศ อาทิเช่น การลงทุนในการพัฒนาระบบรถไฟความเร็วสูง หรือการพัฒนาระบบขนส่งมวลชนทางราง ซึ่งล้วนแต่เป็นโครงการที่ดีต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว คงไม่มีนักวิชาการท่านไหนออกมาแย้งรัฐบาลว่า โครงการเหล่านี้ไม่สมควรจะเกิดขึ้น แต่ทั้งนี้ประเด็นที่รัฐบาลควรจะพิจารณามากกว่านี้ คือ การจัดลำดับความสำคัญของโครงการ กล่าวคือ แม้ทุกโครงการที่ถูกนำเสนอจะเป็นโครงการที่ดี แต่ก็ไม่จำเป็นที่ทุกโครงการจะต้องถูกผลักดันออกมาให้ได้ในช่วงเวลาเดียวกัน โดยโครงการไหนที่มีลำดับความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศน้อยก็อาจต้องรอไปก่อน เพื่อไม่ให้เกิดภาระทางการคลังที่มากจนเกินไปกับประเทศ

นอกจากนี้ รัฐบาลควรจะพิจารณาต่อไปว่า ยังมีวิธีการอื่นอีกหรือไม่? ที่โครงการลงทุนเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ โดยไม่ต้องใช้วิธีการก่อหนี้ใหม่ อาทิเช่น นโยบายประชานิยมที่ถูกผลักดันออกมาอย่างมากมายอย่างไม่มีที่สิ้นสุดในช่วงที่ผ่านมา หลายโครงการออกมาโดยมีวัตถุประสงค์ทางการเมืองเป็นหลัก แต่กลับทำลายระบบการทำงานของกลไกตลาด รวมถึงการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของสินค้าไทย อาทิเช่น นโยบายการรับจำนำสินค้าเกษตร ซึ่งรัฐบาลต้องใช้งบประมาณในแต่ละปีหลายแสนล้านบาท หากสามารถยกเลิกโครงการที่สร้างความเสียหายต่อระบบตลาด หรือหากรัฐบาลสามารถลดรายจ่ายที่ไม่มีประสิทธิภาพลงได้บ้าง ก็จะสามารถประหยัดงบประมาณในแต่ละปีได้เป็นจำนวนมาก ซึ่งงบประมาณที่ประหยัดได้เหล่านี้ก็สามารถนำมาใช้ลงทุนในโครงการสร้างอนาคตประเทศไทย โดยไม่ต้องใช้วิธีการก่อหนี้ใหม่เพิ่ม

สอง ที่มาของการกำหนดวงเงินลงทุน 2.27 ล้านล้านบาทนั้น มาได้อย่างไร? เป็นที่น่าสังสัยว่า ตัวเลขนี้อาจมาจากการพิจารณาระดับหนี้สาธารณะขั้นสูงสุดที่สามารถก่อใหม่ได้และยังอยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ เพราะหลายหน่วยงานภาครัฐ (อาทิเช่น ท่านรองเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) ได้ออกมากล่าวถึงแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน 2.27 ล้านล้านบาทว่า หากดำเนินการได้ตามแผน หนี้สาธารณะจะปรับเพิ่มขึ้นไปอยู่ที่ร้อยละ 58 ต่อ GDP ซึ่งเป็นระดับที่บังเอิญ (?) จะใกล้เคียงกันกับระดับหนี้สาธารณะขั้นสูงที่กำหนดไว้ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย ซึ่งกำหนดให้สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 60

ตัวเลขของระดับหนี้สาธารณะที่ใกล้เคียงกันนี้ เกิดขึ้นเพราะความบังเอิญหรือความตั้งใจของผู้กำหนดนโยบายกันแน่? หากเป็นความบังเอิญที่ตัวเลขใกล้เคียงกัน ก็คงน่ากังวลน้อยกว่าหากเป็นความตั้งใจของผู้กำหนดนโยบาย เพราะอย่างน้อยวงเงินของแต่ละโครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอให้พิจารณาในตอนนี้ คงใกล้เคียงกันกับความต้องเงินลงทุนที่ต้องใช้ในโครงการที่แท้จริง แต่ถ้าหากว่า ตัวเลขการก่อหนี้สาธารณะใหม่ที่เกิดขึ้นนี้เป็นความตั้งใจของผู้กำหนดนโยบายที่จงใจเล่นกับตัวเลข โดยมีเป้าหมายให้เงินลงทุนที่เกิดขึ้นมีมูลค่าสูงสุด แต่ยังอยู่ภายใต้กรอบ (หรือกฎ) ทางการคลังที่มี ประเทศไทยคงอยู่ในสถานการณ์ที่น่าเป็นห่วง ที่มีผู้กำหนดนโยบายที่แสวงหาประโยชน์จากกรอบของกฎหมายที่มีอยู่ในการกำหนดนโยบายรายจ่ายของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการก่อหนี้สาธารณะซึ่งจะกลายเป็นภาระผูกพันกับประเทศในระยะยาว

ผมเองได้กล่าวมาแล้วหลายครั้งในสื่อต่างๆ และในเวทีสัมมนาวิชาการว่า สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่กำหนดไว้ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศที่ไม่เกินร้อยละ 60 แต่เพียงอย่างเดียวนั้น ไม่สามารถรับประกันได้เลยว่า ประเทศไทยจะมีฐานะทางการคลังที่แข็งแกร่งเพียงพอที่จะทำให้ประเทศไม่ต้องเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจ บทเรียนจากวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในประเทศต่างๆ ที่ผ่านมา อาทิเช่น ประเทศสเปน ซึ่งมีระดับหนี้สาธารณะเพียงร้อยละ 53 ต่อ GDP ในปี ค.ศ. 2009 แต่ก็ยังเป็นประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะในช่วงเวลานี้ หรือแม้แต่วิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง ประเทศไทยเองก็มีระดับหนี้สาธารณะเพียงประมาณร้อยละ 15 ต่อ GDP ในปีค.ศ. 1996 และในปีค.ศ. 1997 ซึ่งเป็นปีที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ระดับหนี้สาธารณะได้เพิ่มขึ้นเกินหนึ่งเท่าตัวไปอยู่ที่ระดับร้อยละ 40.2 ต่อ GDP และปรับตัวเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจนไปสู่ระดับสูงสุดที่ร้อยละ 57.2 ในปี ค.ศ. 2001

ทั้งนี้ ระดับหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นสูงจากเดิมมากในยามที่ประเทศประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ จากภาวะเศรษฐกิจที่ถดถอยและการเข้าแบกรับภาระหนี้เอกชนของภาครัฐบาล ดังนั้น การพิจารณาถึงระดับหนี้สาธารณะที่ปลอดภัยและเหมาะสมกับประเทศในยามที่ไม่มีปัญหาเศรษฐกิจ ควรต้องเผื่อความเสี่ยงของระดับหนี้สาธารณะที่จะเพิ่มขึ้นหากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจเข้าไปด้วย ผลจากงานศึกษาที่ผ่านมาพบว่า(*) ระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมของประเทศที่ควรใช้กำหนดเป็นกรอบทางการคลังภายใต้เงื่อนไขของประเทศในปัจจุบันไม่ควรเกินร้อยละ 40-45 ต่อ GDP ดังนั้นการที่ผู้กำหนดนโยบายมักกล่าวถึงระดับหนี้สาธารณะในปัจจุบันว่า นโยบายการคลังที่ออกมานั้นได้รักษาวินัยการคลังของประเทศเป็นอย่างดี จริงๆแล้ว ไม่สามารถเป็นหลักประกันได้เลยว่า ประเทศไทยมีฐานะทางการคลังที่แข็งแกร่งเพียงพอที่จะไม่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจแต่อย่างใด

ดังนั้นจึงเป็นเรื่องที่สำคัญเป็นอย่างยิ่ง ที่แผนการลงทุนในโครงการสร้างอนาคตประเทศด้วยวงเงินกว่า 2.27 ล้านล้านบาทที่กำลังถูกผลักดันออกมานั้น รัฐบาลควรต้องพิจารณาอย่างรอบคอบถึงทางเลือกต่างๆ ในการลงทุนที่ก่อให้เกิดภาระกับประเทศน้อยที่สุด นอกจากนี้ สังคมควรต้องติดตามในโครงการนี้อย่างใกล้ชิด เพราะจะเกี่ยวข้องกับเงินลงทุนเป็นจำนวนมากที่มาจากการกู้ยืม หากเกิดผิดพลาดไป แล้วเกินความสามารถของประเทศในการชำระคืนได้ โครงการสร้างอนาคตประเทศก็อาจเปลี่ยนเป็นโครงการทำลายอนาคตประเทศก็เป็นได้

อ้างอิง
(*) ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และประสพโชค มั่งสวัสดิ์ (2555) “ระดับหนี้สาธารณะของประเทศไทยกับวิกฤติหนี้” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ ปีที่ 30 ฉบับที่ 1 มีนาคม

*" โครงการสร้างอนาคตประเทศ 2.27 ล้านล้านบาท??" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 ส.ค. 2555