กับดักรายได้ปานกลางกับระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม*

ในปีนี้ธนาคารโลกได้ปรับฐานะของประเทศไทยให้อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับสูง (Upper-middle income economies) ซึ่งกำหนดให้รายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรในประเทศอยู่ที่ระดับ 3,976-12,275 เหรียญสหรัฐ จากเดิมที่อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับล่าง (Lower-middle income economies) ซึ่งกำหนดให้รายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรอยู่ที่ระดับ 1,006-3,975 เหรียญสหรัฐ เพราะเนื่องจากรายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรของประเทศไทยสูงขึ้นมาเป็น 4,210 เหรียญสหรัฐ จึงเป็นเรื่องที่น่าดีใจไม่น้อยที่ประเทศไทยสามารถเลื่อนขึ้นมาอยู่ในกลุ่มเดียวกับประเทศมาเลเซียและจีนได้ (ประเทศจีนได้เลื่อนขึ้นมาอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับสูงในปีนี้เช่นเดียวกับประเทศไทย ส่วนประเทศมาเลเซียได้เลื่อนขึ้นมาก่อนหน้านี้)

เมื่อลองพิจารณาต่อถึงโอกาสที่ประเทศไทยจะสามารถเลื่อนฐานะขึ้นไปอยู่ในระดับถัดไป ซึ่งคือกลุ่มประเทศที่มีรายได้สูง (High income economies) ที่กำหนดให้รายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรสูงกว่า 12,275 เหรียญสหรัฐ (ประเทศสิงค์โปร์ถูกจัดอยู่ในกลุ่มนี้) ประเทศไทยคงมีโอกาสไม่มากนักภายในอนาคตอันใกล้ เนื่องจากรายได้ต่อหัวประชากรในประเทศไทยต้องเพิ่มขึ้นสูงถึง 3 เท่าจากระดับปัจจุบัน โดยประเทศไทยคงถูกจัดให้อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางอีกนาน ซึ่งคงสอดคล้องกับแนวคิดที่ว่า ประเทศไทยติดอยู่ใน “กับดักรายได้ปานกลาง” (Middle income trap) ที่ประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ไม่สามารถก้าวข้ามไปเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วได้

เพื่อให้เข้าใจถึง “กับดักรายได้ปานกลาง” ได้ดีขึ้น ผมขอกล่าวถึงการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ซึ่งมีอยู่ด้วยกัน 4 ระดับขั้น คือ

ระดับที่ 1 ประเทศที่มีลักษณะอุตสาหกรรมที่พึ่งพิงเงินลงทุนทางตรงจากต่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ โดยกระบวนการผลิตถูกกำกับและควบคุมจากนักลงทุนต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนเป็นส่วนใหญ่ แม้แต่วัตถุดิบที่ใช้ในการผลิตยังจำเป็นต้องพึ่งพิงจากการนำเข้าจากประเทศ ประเทศในกลุ่มนี้ทำหน้าที่แต่เพียงป้อนปัจจัยแรงงานที่ใช้ในการผลิต ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงานไร้ฝีมือและปัจจัยที่ดินแต่เพียงเท่านั้น มูลค่าเพิ่มของการผลิตที่ได้จากอุตสาหกรรมหรือผู้ผลิตภายในประเทศมีค่อนข้างน้อย สำหรับตัวอย่างของประเทศที่ยังอยู่ในระดับนี้ได้แก่ ประเทศเวียดนาม เป็นต้น

ระดับที่ 2 ประเทศที่มีลักษณะอุตสาหกรรมที่ยังพึ่งพิงเงินลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ แต่วัตถุดิบและชิ้นส่วนที่ใช้ในการผลิตเริ่มมาจากผู้ผลิตภายในประเทศมากขึ้น โดยมูลค่าเพิ่มของการผลิตที่ได้จากอุตสาหกรรมหรือผู้ผลิตภายในประเทศมีมากขึ้น แต่กระบวนการผลิตส่วนใหญ่ยังมีลักษณะถูกกำกับและควบคุมจากนักลงทุนต่างประเทศที่เข้ามาลงทุน ซึ่งประเทศไทยและมาเลเซียถูกจัดอยู่ในกลุ่มนี้

ระดับที่ 3 ประเทศที่มีอุตสาหกรรมการผลิตที่นักลงทุนภายในประเทศได้เข้ามาแทนที่นักลงทุนจากต่างประเทศในทุกขั้นตอนการผลิต มูลค่าเพิ่มของการผลิตที่ถูกสร้างจากอุตสาหกรรมภายในประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก และประเทศในกลุ่มนี้เริ่มเป็นผู้ส่งออกสินค้าของตนเองที่มีคุณภาพสูงและเป็นที่ยอมรับจากตลาดโลก ตัวอย่างเช่น สินค้าภายใต้แบรด์ซัมซุงและฮุนไดของเกาหลีใต้ หรือ แบรด์ HTC ของไต้หวัน เป็นต้น

ระดับที่ 4 ประเทศที่มีอุตสาหกรรมการผลิตที่เป็นผู้นำในการผลิตสินค้าหรือเทคโนโลยีใหม่ๆ ป้อนสู่ตลาดโลก ประเทศที่อยู่ในกลุ่มนี้ได้แก่ ประเทศญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา เยอรมัน เป็นต้น

โดยทั้งนี้ “กับดักรายได้ปานกลาง” มักเกิดขึ้นในช่วงของการเปลี่ยนผ่านระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรมจากระดับที่ 2 มาเป็นระดับที่ 3 ซึ่งเป็นการเลื่อนขึ้นที่ยากที่สุด และไม่เพียงประเทศไทยและมาเลเซียแต่เพียงเท่านั้น ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ส่วนใหญ่ในโลกนี้ ก็ล้วนติดหล่มของการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ณ จุดนี้ด้วยกันทั้งสิ้น จึงทำให้เราเรียกการไม่สามารถเลื่อนขึ้นของระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรมที่มักเกิดขึ้นกับประเทศกำลังพัฒนาที่มีรายได้ปานกลางว่า “กับดับรายได้ปานกลาง”

แน่นอนว่า คงไม่ใช่เรื่องง่ายที่ประเทศไทยจะสามารถผ่านพ้นจากกับดับรายได้ปานกลางนี้ไปได้ แต่ถ้าจะผ่านไปได้ ประเทศไทยจำเป็นต้องมีสภาพแวดล้อมในการดำเนินธุรกิจ (รวมถึงปัจจัยการผลิตและนโยบายภาครัฐ) ที่เหมาะสมและเอื้อต่อการยกระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ผมจะขอกล่าวถึงเรื่องนี้ต่อในบทความถัดไปครับ

*"กับดักรายได้ปานกลางกับระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ก.ย. 2554

รัฐบาลใหม่กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ*

ตามที่ผมได้กล่าวในบทความที่แล้ว หากรัฐบาลใหม่ที่เข้ามาผลักดันนโยบายหาเสียงที่ได้ประกาศออกมา ทั้งนโยบายลดรายได้ (ภาษี) ภาครัฐ นโยบายเพิ่มรายจ่ายภาครัฐในโครงการอภิมหาโปรเจคและโครงการอภิมหาประชานิยมต่างๆ และเมื่อไหร่ก็ตามที่รายได้ภาครัฐจัดเก็บมีน้อยกว่ารายจ่ายที่จัดขึ้น สุดท้ายรัฐบาลก็หนีไม่พ้นการจัดทำงบประมาณขาดดุล ซึ่งเป็นการกู้ยืมเงินในอนาคตมาใช้ และเป็นการเพิ่มระดับหนี้สาธารณะของประเทศ และแน่นอนว่า ระดับหนี้สาธารณะของประเทศที่เพิ่มสูงขึ้นนั้น ย่อมมีผลเสียบางอย่างเกิดขึ้นติดตามมา และเพิ่มความเสี่ยงของประเทศในการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิกฤตหนี้)

นักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงในเรื่องนี้อย่างเช่น ศาสตราจารย์ Guillermo A. Calvo แห่งมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้นำเสนอแบบจำลองที่แสดงให้เห็นว่า ระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศอาจพังลงได้ (Growth collapse) จากการหยุดชะงักทันทีของเงินทุนไหลเข้า (Sudden stop of capital inflows) ที่อาจเกิดขึ้นจากระดับหนี้สาธารณะของประเทศเข้าสู่ระดับวิกฤต (Critical level) หรือระดับที่นักลงทุนเริ่มขาดความมั่นใจว่า ประเทศจะสามารถชำระหนี้ที่ก่อขึ้นมาได้และอาจหยุดการชำระหนี้ การหยุดชะงักของเงินทุนไหลเข้าจะสร้างปัญหาการขาดสภาพคล่องและปัญหาในการหาแหล่งเงินทุนของประเทศ ซึ่งอาจเป็นสาเหตุสำคัญให้เศรษฐกิจชะลอตัวหรือพังลงได้

ในกรณีของประเทศไทย ระดับหนี้สาธารณะในปัจจุบันอยู่ที่ระดับประมาณร้อยละ 43 ต่อ GDP ซึ่งรัฐบาลมักกล่าวอ้างว่า เป็นระดับที่อยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ ที่กำหนดให้สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 60 ซึ่งแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศนั้นได้รักษากรอบวินัยทางด้านการคลังของประเทศเป็นอย่างดีแล้ว แต่ทั้งนี้การอ้างอิงระดับหนี้สาธารณะของประเทศกับระดับหนี้สาธารณะที่กำหนดไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังเช่นนี้ ผมกลับรู้สึกว่าเป็นเรื่องอันตรายต่อประเทศเป็นอย่างมาก เพราะในอีกมุมหนึ่งอาจหมายความว่า รัฐบาลยังสามารถจัดทำงบประมาณขาดดุลได้อีกมาก (หากต้องการ) โดยที่ถือว่ายังรักษาวินัยทางการคลังของประเทศ ตราบเท่าที่ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศ ยังอยู่ในระดับที่ไม่เกินร้อยละ 60

คำถามที่เกิดขึ้นคือ แล้วเราแน่ใจหรือว่า ระดับสัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่กำหนดไว้ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังในปัจจุบัน เป็นระดับที่เหมาะสมอย่างแท้จริง โดยเป็นระดับที่ปลอดภัยต่อการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ และไม่เป็นระดับวิกฤตที่ส่งผลให้เกิดการหยุดชะงักของเงินทุนไหลเข้า ดังเช่นที่ ศาสตราจารย์ Guillermo A. Calvo กล่าวถึง ที่ผ่านมาเราได้เห็น ประเทศสเปน ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะในช่วงเวลานี้ มีระดับหนี้สาธารณะเพียงร้อยละ 53 ต่อ GDP ในปี ค.ศ. 2009 และร้อยละ 60 ต่อ GDP ในปี ค.ศ. 2010 ก็ยังเกิดวิกฤติหนี้ขึ้นจนได้ ดังนั้นจากเหตุการณ์วิกฤตหนี้ยุโรปที่เกิดขึ้นได้แสดงให้เราเห็นแล้วว่า สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่กำหนดไว้ที่ระดับไม่เกินร้อยละ 60 แต่เพียงอย่างเดียว ไม่สามารถเป็นหลักประกันได้เลยว่า จะเป็นระดับหนี้ที่เหมาะสมและปลอดภัยต่อการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจของประเทศ

จริงๆ แล้ว ผมเองก็มีงานศึกษาวิจัยในเรื่องนี้และพบว่าระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เหมาะสมและปลอดภัยของประเทศไทยนั้น อยู่ในระดับที่ต่ำกว่าระดับหนี้สาธารณะที่ถูกกำหนดไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังในปัจจุบันเป็นอย่างมาก ผลการศึกษาที่พบ ทำให้ผมรู้สึกเป็นห่วงและรู้สึกไม่ไว้วางใจกับข้อกำหนดที่ระบุไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ถูกใช้ในปัจจุบัน

ในวันนี้เราคงได้ทราบกันแล้วว่า ผลการเลือกตั้งจะเป็นเช่นไร พรรคการเมืองใดจะเป็นผู้นำในการจัดตั้งรัฐบาล และพรรคการเมืองใดจะทำหน้าที่เป็นฝ่ายค้านในสภา ผมเองก็ได้แต่หวังลึกๆ ไว้ว่า รัฐบาลใหม่ที่เข้ามานั้น จะเป็นรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบต่อฐานะทางการคลังของประเทศในระยะยาว โดยจะไม่ดำเนินนโยบายที่ก่อให้เกิดการสร้างหนี้สาธารณะมากกว่าที่เป็นอยู่โดยไม่จำเป็น เพราะสุดท้ายผู้ที่ต้องแบกรับภาระหนี้สาธารณะที่รัฐบาลได้ก่อขึ้น กลับไม่ใช่รัฐบาล แต่เป็นประชาชนชาวไทยทุกคนที่ได้ฝากประเทศให้ท่านได้ดูแลในวันนี้

ที่มา
ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และประสพโชค มั่งสวัสดิ์ (2554) “วิกฤติหนี้กับกรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” งานวิจัยภายใต้โครงการการศึกษานโยบายเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการเสริมสร้างสุขภาพ (สสส.)

Calvo, Guillermo A. (2003) “Explaining Sudden Stops, Growth Collapse and BOP Crises: the Case of Distortionary Output Taxes,” NBER Working Paper no. 9864

*"รัฐบาลใหม่กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 4 ก.ค. 2554

นโยบายหาเสียงที่ไร้ความรับผิดชอบ*

สำหรับนโยบายหาเสียงต่างๆ ที่ประกาศออกมาในช่วงเวลานี้ เราได้เห็นพรรคเพื่อไทยประกาศจะลดภาษีเงินได้นิติบุคคลจาก 30% ให้เหลือแค่ 23% ในปีหน้า แล้วจึงลดลงเหลือ 20% ในปี พ.ศ. 2556 พรรคภูมิใจไทยประกาศลดภาษีมูลค่าเพิ่มจากปัจจุบันที่คิดอยู่ 7% ลงมาเหลือ 5% สำหรับพรรคประชาธิปัตย์ ที่ดูแล้วมีความระมัดระวังในการประกาศนโยบายมากกว่าพรรคอื่น ก็ประกาศแต่เพียงกว้างๆว่า จะปรับโครงสร้างภาษีทั้งระบบ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมมากขึ้น โดยไม่ได้กล่าวอย่างชัดเจนว่าจะทำได้อย่างไร

จริงๆ แล้ว หลายๆ นโยบายหาเสียงที่ถูกประกาศออกมานั้น เป็นนโยบายที่ดีที่รัฐบาลไม่ว่าจะมาจากพรรคไหนก็ตาม ก็สมควรผลักดันให้เกิดขึ้น ดังเช่นที่ผ่านมา ผมได้เขียนบทความอย่างต่อเนื่องถึงความสำคัญและจำเป็นของประเทศที่จะต้องดำเนินการปฎิรูประบบภาษี ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้นิติบุคคล ที่ปัจจุบันประเทศไทยมีอัตราภาษีที่จัดเก็บค่อนข้างสูงกว่าประเทศอื่นๆ ภายในภูมิภาคโดยเฉลี่ย (เช่น สิงคโปร์มีอัตราภาษีที่ 17%) ซึ่งทำให้เราค่อนข้างมีความเสียเปรียบประเทศอื่นๆ ในฐานะประเทศผู้รับการลงทุน การลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลจะช่วยให้ประเทศไทยไม่เสียเปรียบประเทศอื่นๆ ได้ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญที่ควรจะรีบดำเนินการให้เกิดขึ้น แต่ทั้งนี้ การลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลย่อมมีผลกระทบต่อรายได้ภาษีที่รัฐจัดเก็บได้ โดยหากประเมินคร่าวๆ แล้ว การปรับลดอัตราภาษีจนเหลือ 20% อาจส่งผลให้รัฐสูญเสียรายได้ภาษีได้สูงถึง 1 แสนล้านบาทกันเลยทีเดียว

ในขณะเดียวกัน ก็ยังมีหลายนโยบายหาเสียงที่ดูแล้ว ไม่น่าจะเป็นนโยบายที่เหมาะสมนัก เช่น การลดภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นภาษีทางอ้อมที่จัดเก็บจากการบริโภค มีความเป็นธรรมในแง่ที่ใครบริโภคมากก็จ่ายภาษีมาก ใครบริโภคน้อยก็จ่ายภาษีน้อย ผู้บริโภคจะหนีภาษีชนิดนี้ได้ยาก และยังสามารถจัดเก็บง่าย นอกจากนี้ยังมีข้อที่ดีกว่าภาษีทางตรงที่จัดเก็บจากรายได้ในปัจจุบัน ที่มีข้อยกเว้นหรือข้อลดหย่อนทางด้านภาษีมากมาย จนกลายเป็นช่องโหว่ทางด้านภาษี ที่ช่วยให้ผู้มีรายได้มากไม่ต้องจ่ายภาษีมาก (หรือในอัตราที่สูง) อย่างที่ควรจะเป็น ดังนั้นหากว่ากันตามหลักวิชาการทางด้านเศรษฐศาสตร์การคลังแล้ว ภาษีมูลค่าเพิ่มหรือภาษีจากการบริโภค เป็นภาษีที่ดีและควรจัดเก็บภาษีประเภทนี้เพิ่มขึ้นกว่าเดิมด้วยซ้ำไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของประเทศไทยที่ปัจจุบันจัดเก็บภาษีในอัตราที่ค่อนข้างต่ำกว่าที่จัดเก็บในประเทศอื่นๆ อยู่แล้วโดยเฉลี่ย (เช่น สิงคโปร์มีอัตราภาษีที่ 7% มาเลเซีย 10% ฟิลิปปินส์ 12%)

ยิ่งไปกว่านั้น หลายท่านอาจลืมไปแล้วว่า อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่แท้จริงของประเทศไทย จริงๆ แล้วจะต้องจัดเก็บในอัตราร้อยละ 10 แต่ในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งที่ผ่านมา กระทรวงการคลังได้มีการปรับลดเป็นการชั่วคราวในอัตราร้อยละ 7 ตั้งแต่ 1 เมษายน 2542 จนถึง 30 กันยายน 2551 ที่แม้จะหมดเวลาไปแล้ว และแม้ว่าเราจะเดินผ่านวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งไปนานมากแล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ยังต่อเวลาในการลดอัตราภาษีชั่วคราวอยู่ จนดูเหมือนจะเป็นอัตราถาวรไปแล้ว นอกจากนี้ ภาษีมูลค่าเพิ่มนับเป็นแหล่งรายได้ภาษีที่ภาครัฐจัดเก็บได้มากที่สุด โดยในปี พ.ศ. 2553 รัฐจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มได้ประมาณ 5 แสนล้านบาท จากรายได้ภาษีรวมทั้งหมดประมาณ 1.77 ล้านบาท การปรับลดอัตราภาษีมูลค่าลง ย่อมส่งผลกระทบต่อฐานะทางการคลังภาครัฐอย่างรุนแรง ดังที่นายสังธิต รังคสิริ อธิบดีกรมสรรพากร กล่าวไว้ว่า การลดภาษีลงจากเดิม 1% รัฐจะสูญเสียรายได้ภาษี 7.5 หมื่นล้าน หากรัฐลดภาษีลงจากเดิม 2% รัฐจะสูญเสียรายได้ภาษี 1.5 แสนล้านบาท แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า สิ่งสำคัญที่ไม่ถูกกล่าวถึงในการประกาศนโยบายลดภาษีของแต่ละพรรคการเมืองมากนัก คือ แนวทางในการชดเชยภาษีที่สูญเสียไปเพราะนโยบายลดภาษีเหล่านี้เป็นอย่างไร? หากพรรคการเมืองที่ประกาศนโยบายหาเสียงเหล่านี้ ไม่พยายามชี้แจงประเด็นนี้ให้ชัดเจน นโยบายหาเสียงที่ประกาศออกไปในเวลานี้ ก็อาจกลายเป็นนโยบายหาเสียงที่ไร้ความรับผิดชอบและไร้แนวทางในการปฎิบัติจริงได้

สำหรับนโยบายรายจ่ายภาครัฐ เป็นที่แน่นอนอยู่แล้ว พรรคการเมืองส่วนใหญ่ต่างออกแคมเปญหาเสียงในโครงการประชานิยมต่างๆ มาอย่างมากมายไม่มีที่สิ้นสุด ซึ่งมีทั้งนโยบายที่ดูแล้วเข้าท่า และนโยบายดูแล้วไม่เข้าท่าสักเท่าไหร่นัก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง บรรดานโยบายที่ตั้งใจเข้าไปแทรกแซงการทำงานของกลไกตลาด (กลไกราคา) ทั้งหลาย เช่น การประกันราคาสินค้า เป็นต้น

นโยบายพรรคการเมืองต่างๆ ที่ประกาศหาเสียงออกมานั้น ดูแล้วจะมีคล้ายคลึงกันคือ เป็นนโยบายลดรายได้ (ภาษี) แต่เพิ่มรายจ่ายภาครัฐ ซึ่งอาจกลายเป็นนโยบายที่ขาดความรับผิดชอบต่อฐานะทางด้านการคลังของประเทศ หากนโยบายหาเสียงเหล่านี้ถูกผลักดันให้เกิดขึ้นจริง สุดท้ายเราคงได้เห็น รัฐบาลที่เข้ามานั้น ประกาศ (เหมือนเดิม) ถึงความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณขาดดุล โดยอ้างเหตุผลต่างๆ นาๆ ดังเช่นว่า เศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจในประเทศยังฟื้นตัวไม่เต็มที่ รัฐบาลจำเป็นต้องจัดทำงบประมาณขาดดุล เพื่อนำเงินไปใช้จ่ายในโครงการอภิมหาโปรเจคและโครงการอภิมหาประชานิยม ให้เกิดกระตุ้นเศรษฐกิจให้เศรษฐกิจสามารถขยายตัวได้อย่างมั่นคง เป็นต้น

การจัดทำงบประมาณขาดดุล สุดท้ายคงหนีไม่พ้นการกู้ยืมเงิน ไม่ว่าจะเป็นการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อขายภายในหรือภายนอกประเทศ ซึ่งจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะของประเทศไทยเพิ่มสูงขึ้น และแน่นอนระดับหนี้สาธารณะที่สูงขึ้นนี้ ย่อมมีผลเสียบางอย่างและเพิ่มความเสี่ยงของประเทศโดยไม่สมควร ซึ่งผมจะขอกล่าวถึงผลเสียและความเสี่ยงต่อประเทศเหล่านี้ในโอกาสถัดไปครับ

*"นโยบายหาเสียงที่ไร้ความรับผิดชอบ"ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 มิ.ย. 2554

เรียนรู้จากวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ญี่ปุ่น*

เมื่อวันที่ 24-25 มีนาคมที่ผ่านมา สหภาพยุโรปได้จัดการประชุมคณะมนตรียุโรป (European Council) ที่กรุงบรัสเซลส์ โดยมีมติในหลายเรื่อง* เช่น การมีมติในข้อตกลง EURO Plus Pact การประนามและเรียกร้องให้ผู้นำลิเบีย พันเอกกัดดาฟี (Kadhafi) ออกจากอำนาจโดยทันที จากการใช้กำลังปราบปรามผู้ประท้วงอย่างรุนแรง จนก่อให้เกิดความสูญเสียต่อชีวิตของประชาชน และที่สำคัญคณะมนตรียุโรปได้ออกแถลงการณ์แสดงความเสียใจและยืนยันการให้ความช่วยเหลือประเทศญี่ปุ่นจากภัยพิบัติแผ่นดินไหวและสึนามิในครั้งนี้ ทั้งนี้ได้มีข้อสรุปจากที่ประชุมที่เกี่ยวข้องกับปัญหาวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ญี่ปุ่น ซึ่งยังไม่สามารถควบคุมสารกัมมันตรังสีที่ยังรั่วไหลออกมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งในวันนี้ ผมจะขอกล่าวถึงประเด็นที่เกี่ยวกับข้อสรุปที่เกี่ยวข้องกับวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ญี่ปุ่นก่อนเป็นลำดับแรก

คณะมนตรียุโรปได้กล่าวถึงความสำคัญที่สหภาพยุโรปจะต้องเรียนรู้จากเหตุการณ์ปัญหาวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ญี่ปุ่น และได้เสนอให้ทบทวนในเรื่องความปลอดภัยของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ทุกโรงที่อยู่ในสหภาพยุโรป โดยเสนอให้มีการประเมินผลในด้านความปลอดภัย โดยการทดสอบภาวะวิกฤต (Stress tests) จากความเสี่ยงต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งคณะมนตรียุโรปได้มอบหมายให้ European Nuclear Safety Regulatory Group (ENSREG)** และคณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) เป็นผู้พัฒนาวิธีการและกำหนดขอบเขตของการทดสอบโดยเร็ว ทั้งนี้ได้กำหนดให้มีการจัดทำรายงานผลการทดสอบเบื้องต้นภายในสิ้นปีค.ศ. 2011 นี้ (การทดสอบภาวะวิกฤตที่จะเกิดขึ้นนี้ น่าจะเป็นการทดสอบภายใต้ข้อกำหนดหรือสถานการณ์ที่เข้มกว่าที่ทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (International Atomic Energy Agency, IAEA) ได้กำหนดไว้ในปัจจุบัน)

สำหรับปัญหาวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ เป็นที่ชัดเจนว่า ทุกครั้งปัญหาเกิดขึ้นไม่เฉพาะในประเทศที่ตั้งของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์เท่านั้น แต่ยังส่งผลกระทบต่อประเทศอื่นๆ ที่อยู่โดยรอบเป็นวงกว้างอีกด้วย โดยคณะมนตรียุโรปได้กล่าวถึงประเด็นนี้อย่างชัดเจน ซึ่งหนึ่งในข้อสรุปที่ได้จากที่ประชุมคือ สหภาพยุโรปจะเรียกร้องและผลักดันให้ประเทศเพื่อนบ้านต่างๆ ของสหภาพยุโรปและประเทศอื่นๆ ในโลกนี้ ที่มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ตั้งอยู่หรือมีแผนจะสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขึ้น จะต้องทำการทดสอบภาวะวิกฤต (Stress tests) ในด้านระบบความปลอดภัย และรายงานให้สาธารณะชนได้รับทราบอย่างเปิดเผย เฉกเช่นเดียวกันกับที่กำลังจะใช้ทดสอบโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป

เหตุผลที่ผมคิดว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญเนื่องจาก แม้ว่าประเทศไทยจะยังไม่มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในปัจจุบัน หรือแม้แต่ในอนาคตอันใกล้นี้ (ด้วยสถานการณ์ที่เกิดขึ้นที่ประเทศญี่ปุ่นในเวลา โอกาสที่โรงไฟฟ้านิวเคลียร์จะเกิดขึ้นในประเทศไทยคงเป็นไปได้ยาก) แต่เมื่อพิจารณาประเทศเพื่อนบ้านที่อยู่ไม่ไกล อาทิเช่น จีน อินเดีย ที่มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์อยู่แล้ว โดยจีนมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แล้ว 11 แห่ง อินเดียมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แล้ว 20 แห่ง หรือประเทศในภูมิภาคอาเซียนที่มีแผนก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์อย่าง เวียดนาม หากเกิดเหตุการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติอย่างที่เกิดขึ้นในประเทศญี่ปุ่น แม้โอกาสที่จะเกิดขึ้นน้อยมากก็ตาม หรือแม้แต่หากเกิดความผิดพลาดของมนุษย์ (Human errors) ที่ควบคุม แล้วสร้างปัญหาวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขึ้น ประเทศไทยที่แม้จะไม่มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ตั้งอยู่ ก็คงไม่คลาดแคล้วต้องเผชิญกับปัญหานิวเคลียร์ที่เกิดขึ้นจากประเทศเพื่อนบ้านเหล่านี้ ดังนั้นการที่ประเทศไทยจะไม่มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ก็ไม่ได้เป็นเครื่องยืนยันว่าประเทศไทยจะไม่ประสบปัญหาวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แต่อย่างใด

การมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ จึงไม่ใช่แค่เพียงกิจการภายใน (Domestic affairs) ของแต่ละประเทศ ที่ต้องเสนอโครงการเพื่อขอรับการอนุมัติจากทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) แต่เพียงเท่านั้น ประเทศอื่นๆ ที่อยู่โดยรอบ ก็อาจได้รับผลกระทบจากการมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ด้วยเช่นเดียวกัน ตามนิยามทางเศรษฐศาสตร์แล้ว เราเรียกผลกระทบอันเกิดจากการผลิตหรือการบริโภคของบุคคล (ประเทศ) หนึ่งที่มีต่อบุคคล (ประเทศ) อื่น ซึ่งไม่ได้เกี่ยวข้องโดยตรงในการผลิตหรือการบริโภคนั้นว่า ผลกระทบภายนอก (Externality) ซึ่งในกรณีของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์นี้จะเป็นผลกระทบภายนอกเชิงลบ (Negative externality) นั่นเอง

การแก้ไขปัญหาผลกระทบภายนอกในทางเศรษฐศาสตร์สามารถทำได้หลายวิธี เช่น การเก็บภาษีหรือการเก็บเงินจากประเทศผู้มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์เท่ากับต้นทุนส่วนเพิ่มของความเสียหายของผลกระทบภายนอกที่จะเกิดขึ้น (Marginal external cost) ซึ่งแน่นอน แม้โอกาสของการเกิดปัญหาจะมีไม่มากนัก แต่หากเกิดปัญหาขึ้น มูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจะสูงจนไม่สามารถประมาณค่าได้ ดังนั้นการใช้วิธีการเก็บภาษีหรือการเก็บเงินจากผู้ผลิต จึงไม่ใช่วิธีการแก้ไขปัญหานี้ที่ดี

สำหรับแนวทางการแก้ไขปัญหาอื่นๆ ในทางเศรษฐศาสตร์ที่น่าสนใจ ได้แก่ การออกสิทธิ (Property right) ให้แต่ละประเทศมีสิทธิโดยชอบธรรมที่จะอยู่ได้โดยปลอดภัยจากกัมมันตภาพรังสี ซึ่งหากประเทศไทยมีสิทธิดังกล่าว จะสามารถห้ามมิให้ประเทศอื่นๆ ที่อยู่ใกล้กับประเทศไทยสร้างหรือมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ได้ ถ้าหากโรงไฟฟ้านิวเคลียร์นั้นสามารถมีผลกระทบในเชิงลบต่อประเทศไทย ประเทศที่ต้องการมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์จะต้องเจรจาต่อรองจนกว่าประเทศไทย (หรือประเทศผู้รับผลกระทบ) จะมั่นใจถึงความปลอดภัยและอนุญาตให้มีการสร้างหรือมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ได้

การออกสิทธิแก่ทุกประเทศให้สามารถอยู่ได้โดยปลอดภัยจากกัมมันตภาพรังสี จึงเป็นอีกแนวทางหนึ่งที่อาจนำมาใช้ควบคู่กับกับการขออนุมัติโครงการจากทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) ซึ่งจำเป็นต้องเพิ่มกฎเกณฑ์ในเรื่องความปลอดภัยให้เข้มกว่าที่เป็นอยู่ ในลักษณะเดียวกันกับ มติคณะมนตรียุโรปที่ผลักดันให้เกิดการทดสอบภาวะวิกฤตทางด้านความปลอดภัยของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในครั้งนี้

หมายเหตุ
* มติที่ประชุมคณะมนตรียุโรปที่ผ่านมา สามารถดูได้จาก
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/120296.pdf
** European Nuclear Safety Regulatory Group เป็นหน่วยงานอิสระที่ถูกจัดตั้งโดยคณะกรรมาธิการยุโรปในปี ค.ศ. 2007 โดยมีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบและข้อบังคับในด้านความปลอดภัยที่เกี่ยวข้องกับนิวเคลียร์และการกำจัดกากกัมมันตภาพรังสีของสหภาพยุโรป

*"เรียนรู้จากวิกฤตโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ญี่ปุ่น" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 4 เม.ย. 2554

ความร่วมมือทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (TPP)*

ในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ผมได้เข้าร่วมในงานสัมมนาพิเศษที่คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ได้ร่วมกับศูนย์ East-West center ประเทศสหรัฐอเมริกา จัดงานสัมมนาที่มีนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงในเรื่องการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของประเทศในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก จากหลายๆ ประเทศ เข้าร่วมนำเสนอผลงานภายใต้หัวข้อ “New Approaches to Asian Economic Cooperation and Development” หนึ่งในนั้นมีงานศึกษาที่นำเสนอโดย ศาสตราจารย์ Peter A. Petri จากมหาวิทยาลัย Brandeis University ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นการประเมินผลกระทบของความร่วมมือทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Trans-Pacific partnership หรือที่เรียกว่า TPP) ที่จะเกิดขึ้น ผมคิดว่าความร่วมมือทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิกมีความน่าสนใจในหลายเรื่องและจึงขอหยิบยกมาเล่าให้ท่านผู้อ่านในวันนี้

เดิมที TPP เป็นความตกลงการค้าเสรีระหว่าง 4 ประเทศในภาคพื้นแปซิฟิก ประกอบด้วย ประเทศบรูไน ชิลี นิวซีแลนด์ และสิงคโปร์ ซึ่งเริ่มต้นในวันที่ 3 มิถุนาย 2548 และมีผลบังคับใช้แล้วในวันที่ 28 พฤษภาคม 2549 ต่อมาได้มีประเทศสมาชิกอื่นๆ อีก 5 ประเทศในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก ได้ให้ความสนใจ ประกอบด้วย ประเทศออสเตรเลีย เปรู เวียดนาม มาเลเซีย และสหรัฐอเมริกา ซึ่งปัจจุบันอยู่ในขั้นตอนการเจรจา โดยได้ตั้งเป้าบรรลุผลการเจรจาและจะนำเสนอถึงความสำเร็จในที่ประชุมสุดยอดผู้นำเอเปกในเดือนธันวาคม 2554 ที่จะจัดขึ้นในมลรัฐฮาวาย ประเทศสหรัฐอเมริกา นอกจากนี้ ยังมีประเทศอื่นๆ ที่ให้ความสนใจจะเข้าร่วมเจรจา เช่น ประเทศแคนาดา เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น จีน เม็กซิโก เป็นต้น แต่ทั้งนี้ ประเทศที่สนใจเข้าร่วม TPP ในภายหลัง จะไม่มีสิทธิในการปรับเปลี่ยนความตกลงเดิมที่กำลังจัดทำในปัจจุบัน

ความน่าสนใจของ TPP มีหลายเรื่อง ซึ่งผมขอกล่าวถึงในบางประเด็น ดังนี้

หนึ่ง ประเทศผู้ผลักดันความร่วมมือทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิกที่สำคัญในครั้งนี้คือ ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นประเทศที่ไม่อยู่ในกลุ่มการรวมตัวทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียตะวันออก (East Asian Economic Integration) ที่กำลังจะเกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็น ASEAN+3 (อาเซียน บวก จีน เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น หรือ EAFTA) หรือแม้แต่ ASEAN+6 (อาเซียน บวก จีน เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอินเดีย หรือ CEPEA) การผลักดันให้เกิด TPP ในครั้งนี้ จะสามารถรักษาบทบาทผู้นำทางเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกไว้ได้ อีกทั้งยังช่วยลดอำนาจและบทบาททางเศรษฐกิจของประเทศจีนที่มีในภูมิภาค นอกจากนี้ ยังเป็นช่องทางในการขยายตลาดทางการค้าและการลงทุนของสหรัฐอเมริกาในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก อีกทั้งช่วยลดผลกระทบทางลบที่อาจเกิดขึ้นจากการจัดตั้งเขตการค้าเสรีในภูมิภาคเอเชียตะวันออก ซึ่งไม่มีสหรัฐอเมริการ่วมอยู่ด้วย ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่เราได้เห็น ประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นผู้ผลักดันสำคัญให้ TPP เกิดขึ้น

สอง การเกิดขึ้นของ TPP จะส่งผลต่อเส้นทางของการรวมตัวทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียตะวันออก (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ASEAN+3 หรือ ASEAN+6) หรือไม่? และอย่างไร? เนื่องจากประเทศส่วนใหญ่ในกลุ่มภูมิภาคเอเชียตะวันออกได้เสนอตัวหรือแสดงความสนใจเข้าร่วมใน TPP (ยกเว้น ประเทศไทยที่ยังสงวนท่าที? อยู่ในปัจจุบัน) หากความร่วมมือทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิกสามารถบรรลุผลสำเร็จได้ตามเป้าหมายอย่างรวดเร็ว อาจทำให้ประโยชน์ที่ประเทศในกลุ่มเอเชียตะวันออกเคยจะได้รับจากข้อตกลงการค้าเสรี ASEAN+3 หรือ ASEAN+6 (ที่เป็นไปอย่างล่าช้า) ลดลง และทำให้เสน่ห์ของการรวมตัวทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียตะวันออกที่อาเซียนเป็นผู้ผลักดันลดลงด้วย งานศึกษาของศาสตราจารย์ Peter A. Petri ชี้ว่า ประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และจีน จะได้รับประโยชน์มากกว่าจาก TPP เมื่อเปรียบเทียบกับข้อตกลงการค้าเสรี ASEAN+3 หรือ ASEAN+6 ดังนั้น การเกิดขึ้นของ TPP อาจมีผลต่อความสำเร็จของความตกลงการค้าเสรี ASEAN+3 หรือ ASEAN+6 ที่จะเกิดขึ้นได้

แต่ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็น TPP ที่มีประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นผู้ผลักดัน หรือ ASEAN+3 (หรือ ASEAN+6) ที่มีอาเซียนเป็นผู้ผลักดัน สุดท้ายต่างมีเป้าหมายตรงกันที่เขตการค้าเสรีของภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP) โดยเนื้อหาของความตกลงอาจมีความแตกต่างกัน ซึ่งขึ้นอยู่กับประเทศใดที่มีบทบาทสำคัญในการจัดทำความตกลงนั้น

สาม การที่ประเทศไทยไม่ได้เสนอตัวเข้าร่วมเจรจาเป็นสมาชิกใน TPP ได้ทำให้ประเทศไทยพลาดโอกาสในการเจรจาต่อรองในเรื่องที่ประเทศไทยให้ความสำคัญ ดังที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น หากประเทศไทยตัดสินใจเข้าร่วมใน TPP ภายหลัง ประเทศไทยจะไม่ได้รับสิทธิในการปรับเปลี่ยนความตกลงที่ได้จัดทำไว้ก่อนหน้านี้ได้ ดังนั้น ความล่าช้าที่ทำให้ประเทศไทยยังไม่ตัดสินใจเข้าร่วมใน TPP ที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ ได้ทำให้ประเทศไทยสูญเสียประโยชน์ที่ควรได้รับจากการเจรจาต่อรองอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ครั้งนี้ก็คงเป็นอีกครั้งหนึ่ง ที่เราได้เห็นถึงความล่าช้าของนโยบายต่างประเทศของประเทศไทย (อย่างน้อยเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาเลเซียและเวียดนามที่ได้เข้าร่วมเจรจาใน TPP) ซึ่งอาจแสดงให้เห็นหรือตอกย้ำให้เห็นถึงปัญหาที่มีของประเทศในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านนโยบายต่างประเทศ

* "ความร่วมมือทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (TPP)" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 มี.ค. 2554