ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย*

ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาล แม้จะผ่านการนำเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติภายใต้ระบบรัฐสภาที่มาจากตัวแทนของประชาชน แต่ก็ยังมีปัญหาพื้นฐานในหลายเรื่องที่ทำให้การทำงานของระบบรัฐสภาเป็นไปอย่างขาดประสิทธิภาพ ขาดระบบการตรวจสอบอย่างที่ควรจะเป็น และทำให้นโยบายที่ออกมาส่วนหนึ่ง เป็นนโยบายประชานิยมที่ขาดความรับผิดชอบ ขาดความยั่งยืน และขาดความโปร่งใส (ที่พูดมาถึงตรงนี้ ไม่ได้หมายความว่า นโยบายประชานิยม เป็นสิ่งไม่ดี หรือไม่ควรมี ในทางตรงข้าม นโยบายของรัฐบาลที่ออกมานั้นควรเป็นนโยบายที่ประชาชนนิยมและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน แต่ทั้งนี้ต้องเป็นนโยบายที่มีความรับผิดชอบทางการคลังและสนับสนุนระบบตลาด) ทั้งนี้ปัญหาพื้นฐานเหล่านั้นได้แก่

การจัดทำงบประมาณขาดดุลหรือเกินดุลของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณนั้น มีผลต่อการกระจายรายได้ทั้งระหว่างคนในยุคปัจจุบัน และระหว่างคนในยุคต่างๆ ทั้งนี้การจัดทำงบประมาณขาดดุล (หรือการกู้ยืมเงินมาใช้) ของรัฐบาลในวันนี้ ย่อมเป็นภาระของคนรุ่นถัดไปที่จะต้องเป็นผู้หาเงินมาจ่าย (เช่น การเสียภาษีเพิ่มขึ้น) แต่เนื่องจากระบบรัฐสภายังขาดตัวแทนของคนรุ่นถัดไปที่เข้ามาพิจารณาต้นทุนทั้งหมดของการดำเนินนโยบาย และรัฐบาลในยุคปัจจุบันก็ขาดแรงจูงใจที่จะต้องคำนึงถึงคนรุ่นถัดไปหรือรัฐบาลถัดมาที่จะเข้ามาบริหารประเทศ

ในทางกลับกัน รัฐบาลกลับมีแรงจูงใจในการใช้ทรัพยากรทางการคลังที่มี ส่วนหนึ่งเพื่อเพิ่มโอกาสในการได้รับการเลือกตั้งกลับมาในสมัยหน้า และอีกส่วนหนึ่งเพื่อไม่ต้องการให้เหลือทรัพยากรไว้ให้รัฐบาลถัดไปได้มีโอกาสนำทรัพยากรเหล่านี้ไปใช้ (หรือที่เรียกว่า Common pool problem) ดังนั้น นโยบายที่ออกมาจึงไม่ได้มีการพิจารณาถึงต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นทั้งหมด (โดยเฉพาะต้นทุนที่จะเกิดขึ้นกับคนรุ่นถัดไป) การนำเสนอนโยบายกลับให้ความสำคัญกับด้านที่ประโยชน์ (Benefits) ในขณะด้านที่เป็นต้นทุน (Costs) กลับไม่ได้นำเสนอมากนัก นอกจากนี้ ในช่วงเศรษฐกิจดีที่รัฐบาลสามารถหาแหล่งเงินทุนได้โดยง่าย รัฐบาลก็มีแรงจูงใจที่ใช้ประโยชน์ตรงนี้ในการตั้งงบประมาณรายจ่ายมากขึ้น ซึ่งทำให้เราพบเห็นการดำเนินนโยบายการคลังที่มีลักษณะผันผวนตามวัฎจักรเศรษฐกิจ (Pro-cyclical fiscal policy) มากขึ้น ซึ่งขัดแย้งกับหลักการรักษาเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ (Automatic stabilization)

ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องแปลก ที่เราเห็นประเทศต่างๆ (ซึ่งรวมถึงประเทศไทย) ล้วนมีลักษณะคล้ายกันในการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องเรื้อรัง (และเป็นไปในลักษณะที่เป็น Pro-cyclical) จนบางประเทศก็มีระดับหนี้สาธารณะที่สูง ซึ่งหากสูงถึงจุดที่เจ้าหนี้เริ่มขาดความเชื่อมั่นว่า รัฐบาลจะสามารถหาเงินมาใช้คืนได้ ก็อาจนำไปสู่ปัญหาวิกฤตหนี้ ดังเช่นที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศที่ผ่านมา

เพื่อแก้ปัญหาในส่วนนี้และทำให้การดำเนินนโยบายการคลังของประเทศเป็นไปอย่างยั่งยืนในระยะยาว แนวทางที่ถูกนำเสนอออกมา หลายแนวทาง ได้แก่

การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากการควบคุมของฝ่ายบริหาร และโอนอำนาจในส่วนนี้ไปยังคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (Fiscal policy committee, FPC) ที่เป็นผู้พิจารณากำหนดขนาดของการขาดดุลงบประมาณสูงสุดในแต่ละปี (Annual debt change limit) ก่อนช่วงเวลาการจัดทำงบประมาณ หรือบางประเทศได้ใช้วิธีการออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Law) (เช่น ในประเทศออสเตรเลียและในประเทศอังกฤษ) เพื่อควบคุมให้การดำเนินนโยบายการคลังเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบในระยะยาว

ในกรณีของกลุ่มสหภาพยุโรป ก็ได้มีการออกข้อตกลง European Fiscal compact ออกมา ซึ่งข้อบังคับส่วนหนึ่งได้กำหนดให้ การจัดทำงบประมาณมีลักษณะที่สมดุล แต่หากจำเป็นต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลก็มีข้อจำกัดขนาดของการขาดดุล ซึ่งมีเกณฑ์ตามระดับหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศ กล่าวคือหากประเทศมีระดับหนี้สาธารณะสูงกว่าร้อยละ 60 ของ GDP ก็จะสามารถจัดทำงบประมาณขาดดุลได้น้อยกว่าประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะต่ำกว่าร้อยละ 60 ของ GDP เป็นต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า รัฐบาลในประเทศต่างๆ เหล่านี้ก็ไม่ได้มีอิสระหรือมีอำนาจอย่างเต็มที่ในการจัดทำงบประมาณขาดดุล แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการขาดดุลจากฝ่ายบริหารนั้นจะเป็นการดึงอำนาจออกไปจากระบอบประชาธิปไตย เพราะฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งนั้นก็ยังมีอำนาจเต็มที่ในการเป็นผู้กำหนดขนาดของงบประมาณ (ภายใต้กรอบที่กำหนด) ทั้งงบประมาณรายรับและรายจ่าย รวมถึงยังเป็นผู้ทำหน้าที่จัดสรรงบประมาณของประเทศ

สำหรับประเทศไทย ภายใต้ (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ก็กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (FPC) ออกมาเช่นเดียวกัน แต่เมื่อพิจารณาแล้วพบว่า มีความแตกจากหลักการของ FPC ที่ถูกนำเสนอจากนักเศรษฐศาสตร์ต่างๆ (อาทิเช่น Eichengreen et al. (1999)) ที่กำหนดให้ FPC ควรมีความเป็นอิสระจากรัฐบาล โดย (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ได้กำหนดให้ คณะกรรมการนโยบายการคลังประกอบด้วย รัฐมนตรีเป็นประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง อธิบดีกรมาบัญชีกลาง และผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงินการคลัง อีกจำนวนไม่น้อยกว่าสามคนแต่ไม่เกินห้าคน ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีเป็นกรรมการ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นเลขานุการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นผู้ช่วยเลขานุการ

หาก พรบ. การเงินการคลังออกมาตามฉบับร่างจริง คณะกรรมการส่วนใหญ่ที่ได้รับการแต่งตั้งเข้ามาจะมาจากตัวแทนหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ที่ทำงานสนับสนุนฝ่ายบริหาร ซึ่งค่อนข้างขาดความเป็นอิสระจากรัฐบาล ดังนั้นจึงเป็นเรื่องที่คาดหวังได้ยากว่า FPC ของประเทศไทยจะสามารถทำหน้าที่ได้เป็นอย่างอิสระ และทำหน้าที่ดูแลให้การคลังของประเทศเป็นอย่างมีความรับผิดชอบและยั่งยืนในระยะยาว อย่างที่หน่วยงานในลักษณะนี้ควรจะเป็น

ภายใต้กระแสการปฎิรูปที่กำลังลุกโชติช่วงในช่วงเวลานี้ หนึ่งในเรื่องการปรับปรุงปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลัง (Fiscal institutions) ควรได้แก่ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญ จำเป็น และควรได้รับการผลักดันให้เกิดขึ้น เพื่อช่วยให้การดำเนินนโยบายทางการคลังของประเทศไทยเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบ (ทั้งต่อคนในยุคปัจจุบันและในยุคอนาคต) และยั่งยืนมากขึ้น  

อ้างอิง
Eichengreen Barry, Hausmann, Ricardo, and Von Hagen, Jurgen, 1999, “Reforming Budgetary Institutions in Latin America: The Case for a National Fiscal Council,” Open Economies Review, Vol. 10, pp. 415-442.

*"ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 พ.ค. 2557

แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน*

 ภายหลังศาลรัฐธรรมนูญได้มีมติว่า ร่าง พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ (พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท) ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐรรมนูญและมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ในปัจจุบัน สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) และหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงการคลังกำลังพิจารณาหาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนซึ่งถูกปรับให้มีขนาดเล็กลงจนเหลือ 1.18 ล้านล้านบาท (โดยตัดงบลงทุนในส่วนโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงและโครงการโครงสร้างพื้นฐานศุลกากรออกไป) ซึ่งทางเลือกของแหล่งเงินทุนของรัฐมีอยู่ด้วยกัน 4 แนวทาง คือ

หนึ่ง ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณแบบปกติ โดยหากรัฐบาลมีความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่ารายรับ กระทรวงการคลังก็สามารถกู้เงินมาใช้ได้ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ และตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21 ที่ได้กำหนดขอบเขตในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในปีงบประมาณหนึ่ง ให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทได้ไม่เกินวงเงิน 1) ร้อยละ 20 ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วมา กับอีก 2) ร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้

สอง ผ่านการกู้เงินนอกเหนือไปจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 22 และ 23 ได้กำหนดให้การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเมื่อมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี กระทรวงการคลังสามารถกู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี นอกจากนี้ มาตรา 25 ยังระบุให้ กระทรวงการคลังสามาถกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ ตามมาตรา 22 เพื่อนํามาให้หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ กู้ต่อเพื่อเป็นการประหยัดและมีประสิทธิภาพขึ้นได้

สาม ผ่านการกู้ยืมเงินของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ ซึ่งตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 27 และ 28 กำหนดให้ในปีงบประมาณหนึ่ง กระทรวงการคลังสามารถค้ำประกันการชำระหนี้ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินภาครัฐ โดยจะค้ำประกันเต็มจํานวนหรือบางส่วนก็ได้ แต่ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว รัฐบาลไม่ควรค้ำประกันเต็มจำนวน โดยเงินกู้ส่วนหนึ่งควรเป็นเงินกู้ที่ไม่ได้รับการค้ำประกันจากรัฐบาล เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและเพิ่มการตรวจสอบจากเอกชนหรือผู้ให้กู้เงิน และ

สี่ ผ่านการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ทั้งนี้ตัวอย่างของโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่น่าจะผ่านช่องทางนี้ ได้แก่ งานระบบรถไฟฟ้า ที่เอกชนลงทุนเป็นผู้ลงทุนในเรื่องเครื่องจักรและการดูแลรักษา เป็นต้น ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนน่าจะช่วยทำให้การติดตามโครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดภาระความเสี่ยงของโครงการลง นอกจากนี้ยังมีส่วนช่วยลดปัญหาของความไม่โปร่งใสของโครงการเนื่องจากภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบมากขึ้น

ทั้งนี้เป็นที่สังเกตว่า ทางเลือกของแหล่งเงินทุนทั้ง 4 แนวทางข้างต้นนี้ แม้จะมีกระบวนการในการเสนอโครงการที่คล้ายคลึงกัน โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องนำเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการผ่านรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดและผ่านการให้ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และการอนุมัติของฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) เหมือนกัน แต่มีเพียงทางเลือกที่ 1 เท่านั้น (ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณ) ที่โครงการลงทุนจะต้องถูกนำเสนอต่อรัฐสภา ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ในการกลั่นกรองและตรวจสอบตามกลไกของระบบรัฐสภาอีกขั้นตอนหนึ่ง เพื่อทำให้โครงการที่ผ่านการเห็นชอบออกไปนั้นมีความโปร่งใส่และมีความคุ้มค่าที่สุด

ดังนั้นการพิจารณาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน สำหรับโครงการที่ไม่สามารถผ่านการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน หรือรัฐวิสาหกิจไม่พร้อมที่จะเป็นผู้ดำเนินการกู้ยืมเพื่อดำเนินโครงการเอง โดยโครงการลงทุนยังจำเป็นต้องใช้แหล่งเงินทุนที่มาจากงบประมาณของรัฐบาลเป็นหลัก ในกรณีนี้ รัฐบาลควรให้ความสำคัญกับการใช้งบประมาณประจำปีแบบปกติก่อนเป็นลำดับแรก โดยรัฐบาลอาจจำเป็นต้องเลื่อนเวลาของการจัดทำงบประมาณรายจ่ายแบบสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ออกไปบ้าง เพื่อทำให้โครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอออกมานั้นมีความโปร่งใสและผ่านกระบวนการตรวจสอบจากระบบรัฐสภา ซึ่งจะช่วยลดปัญหาที่เคยเกิดขึ้นกับ พ.ร.บ. เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่หลายฝ่ายมองว่า โครงการลงทุนส่วนหนี่งถูกผลักดันออกมาอย่างรีบเร่ง ขาดความชัดเจน และขาดความโปร่งใส

*"แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 เม.ย. 2557

หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน*

*"หวั่นจัดเก็บรัฐหด-ขาดดุลบาน" จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 33 ฉบับที่ 2,880  วันที่  19 - 21   กันยายน  พ.ศ. 2556

In News

การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย*

แม้ว่าสภาผู้แทนราษฎรจะมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2557 ไปแล้วเมื่อวันที่ 23 สิงหาคม และปัจจุบันกำลังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการพิจารณาของวุฒิสภา แต่หากมองย้อนกลับไปยังการจัดทำงบประมาณโดยฝ่ายบริหารและกลไกการตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติของประเทศไทยแล้วพบว่า การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติยังเผชิญกับข้อจำกัดและปัญหาที่สำคัญหลายอย่าง ที่ทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกันของสามเสาหลักในระบอบประชาธิปไตยอันได้แก่ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ยังขาดประสิทธิภาพเท่าที่ควรจะเป็น กล่าวคือ

หนึ่ง ที่มาของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มีความสัมพันธ์และไม่เป็นอิสระจากกัน โดยฝ่ายบริหาร (นายกรัฐมนตรีและคณะ) มาจากการคัดเลือกและสนับสนุนจากเสียงข้างมากของฝ่ายนิติบัญญัติ (สภาผู้แทนราษฎร) ซึ่งทำให้การถ่วงดุลและตรวจสอบระหว่างอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร สุดท้ายก็ิจบด้วยการลงคะแนนเสียงในสภา ซึ่งไม่ใช่เรื่องยากที่ฝ่ายบริหารจะได้รับเสียงสนับสนุนในสภา ด้วยแหล่งที่มาของฝ่ายบริหารที่มีความเกี่ยวข้องกับฝ่ายนิติบัญญัติ

สอง การขาดข้อมูลและความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติ เมื่อเปรียบเทียบกับฝ่ายบริหารที่มีหน่วยงานภาครัฐให้การสนับสนุน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และหน่วยงานรัฐอื่นๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติเอง กลับไม่มีหน่วยงานที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารมาสนับสนุนในด้านข้อมูลและวิชาการ ดังนั้นการวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติจึงเป็นไปได้อย่างจำกัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวิเคราะห์งบประมาณในระยะปานกลางและในระยะยาวของประเทศที่แทบจะเป็นไปได้ยาก

ในบทความนี้ ผมขออนุญาตไม่กล่าวถึงประเด็นแรกมากนัก ท่านนากยกฯ ยิ่งลักษณ์ ก็ได้กล่าวถึงและให้ความสำคัญกับประเด็นนี้ในเวทีปฎิรูปการเมืองว่า “ต้องมีการวางระบบสามเสาหลักคือ เสาหลักทางด้านอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจตุลาการ ให้มีการถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกัน นั่นคือเราจะเดินไปหาคำว่าประชาธิปไตยที่โปร่งใส เป็นการตรวจสอบ และเป็นกลไกที่เป็นมาตรฐานสากลที่นานาประเทศยอมรับ” ซึ่งถ้าหากการปฎิรูปทางการเมืองที่กำลังดำเนินไปในขณะนี้ เป็นไปตามหลักการที่ท่านได้ให้ไว้จริง เราคงพอมีความหวังที่จะได้เห็นการถ่วงดุลอำนาจและตรวจสอบกันมากขึ้นระหว่างสามเสาหลักของระบอบประชาธิปไตย

สำหรับประเด็นที่สอง ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าประเด็นแรก และเป็นสาระสำคัญของบทความนี้ ในเรื่องการเสริมข้อมูลและเครื่องมือเพื่อใช้ในการวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารให้กับฝ่ายนิติบัญญัติ ก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งที่จะช่วยให้กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจตามระบอบประชาธิปไตยเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

การผลักดันให้เกิดหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระ (จากฝ่ายบริหาร) ที่ไม่เลือกข้างทางการเมือง และมีความถูกต้องและน่าเชื่อถือในทางวิชาการ มาช่วยให้ข้อมูลและวิเคราะห์ทางการคลังแก่ฝ่ายนิติบัญญัติ จึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก และได้เกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ รวมทั้งยังเป็นแนวโน้มใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอีกหลายๆ ประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเกิดปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะที่เพิ่งเกิดขึ้น ก็ยิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงความสำคัญของการมีหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระเกิดขึ้น อาทิเช่น ภายใต้ European Fiscal Compact สหภาพยุโรปได้กำหนดให้ทุกประเทศสมาชิกจัดตั้งหน่วยงานทางการคลังที่เป็นอิสระ มาช่วยเสริมสร้างระบบตรวจสอบทางด้านการคลังของประเทศ เป็นต้น

ประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน ได้มีความก้าวหน้าในการจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าวให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมขึ้นแล้วในปัจจุบัน โดยมีคำสั่งแต่งตั้ง ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ซี่งขึ้นตรงต่อเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยมีการอนุมัติอัตรากำลังและงบประมาณจำนวนหนึ่งให้แล้ว นอกจากนี้ ก็มีโครงการวิจัยเชิงปฎิบัติการที่นำโดยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลก จัดตั้งทีมวิเคราะห์งบประมาณขึ้นมา เพื่อเป็นทีมนำร่องที่ให้แนวทางในการวิเคราะห์งบประมาณ รวมถึงให้การสนับสนุนในเชิงวิชาการ แก่ ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ที่กำลังจะจัดตั้งขึ้น โดยผมขอเรียกทีมวิเคราะห์งบประมาณที่อยู่ภายใต้โครงการนี้อย่างไม่เป็นทางการว่า ‘Thai PBO’ หรือ ‘Thai Parliamentary Budget Office’ ในทีมนี้ประกอบไปด้วยนักวิจัยทางด้านการคลังจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยที่นำโดย ดร.สมชัย จิตสุชน และนักวิจัยจากมหาลัยต่างๆ ของประเทศไทย ซึ่งผมเองก็มีส่วนร่วมเป็นหนึ่งในทีม Thai PBO ที่จัดตั้งขึ้น 

ในสัปดาห์ที่แล้ว ทาง Thai PBO ได้ออกรายงานการวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2557 ออกมาเป็นฉบับแรก ซึ่งมีผลการวิเคราะห์ที่น่าสนใจหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การประมาณการรายรับของรัฐบาลโดย Thai PBO ที่ออกมานั้นต่ำกว่าที่ปรากฎในเอกสารงบประมาณถึงกว่า 1 แสนล้านบาท และจะทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณสูงถึง 3.52 แสนล้านบาทกันเลยทีเดียว ความแตกต่างของการประมาณการรายรับมีสาเหตุสำคัญมาจาก การคาดการณ์ผลกระทบทางการคลังของนโยบายใหม่ที่ออกมาแตกต่างกัน (เช่น ผลของการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น) สำหรับรายละเอียดของการวิเคราะห์งบประมาณที่ได้นั้น ผมและทีมวิเคราะห์งบประมาณท่านอื่นๆ ของ Thai PBO จะหาโอกาสและช่องทางต่างๆ มานำเสนอต่อสาธารณะต่อไปในอนาคต


*"การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระของประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2556

วิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557*

*"วิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557" ตีพิมพ์ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 29 กรกฎาคม 2557

In News