ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย*

ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาล แม้จะผ่านการนำเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติภายใต้ระบบรัฐสภาที่มาจากตัวแทนของประชาชน แต่ก็ยังมีปัญหาพื้นฐานในหลายเรื่องที่ทำให้การทำงานของระบบรัฐสภาเป็นไปอย่างขาดประสิทธิภาพ ขาดระบบการตรวจสอบอย่างที่ควรจะเป็น และทำให้นโยบายที่ออกมาส่วนหนึ่ง เป็นนโยบายประชานิยมที่ขาดความรับผิดชอบ ขาดความยั่งยืน และขาดความโปร่งใส (ที่พูดมาถึงตรงนี้ ไม่ได้หมายความว่า นโยบายประชานิยม เป็นสิ่งไม่ดี หรือไม่ควรมี ในทางตรงข้าม นโยบายของรัฐบาลที่ออกมานั้นควรเป็นนโยบายที่ประชาชนนิยมและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน แต่ทั้งนี้ต้องเป็นนโยบายที่มีความรับผิดชอบทางการคลังและสนับสนุนระบบตลาด) ทั้งนี้ปัญหาพื้นฐานเหล่านั้นได้แก่

การจัดทำงบประมาณขาดดุลหรือเกินดุลของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณนั้น มีผลต่อการกระจายรายได้ทั้งระหว่างคนในยุคปัจจุบัน และระหว่างคนในยุคต่างๆ ทั้งนี้การจัดทำงบประมาณขาดดุล (หรือการกู้ยืมเงินมาใช้) ของรัฐบาลในวันนี้ ย่อมเป็นภาระของคนรุ่นถัดไปที่จะต้องเป็นผู้หาเงินมาจ่าย (เช่น การเสียภาษีเพิ่มขึ้น) แต่เนื่องจากระบบรัฐสภายังขาดตัวแทนของคนรุ่นถัดไปที่เข้ามาพิจารณาต้นทุนทั้งหมดของการดำเนินนโยบาย และรัฐบาลในยุคปัจจุบันก็ขาดแรงจูงใจที่จะต้องคำนึงถึงคนรุ่นถัดไปหรือรัฐบาลถัดมาที่จะเข้ามาบริหารประเทศ

ในทางกลับกัน รัฐบาลกลับมีแรงจูงใจในการใช้ทรัพยากรทางการคลังที่มี ส่วนหนึ่งเพื่อเพิ่มโอกาสในการได้รับการเลือกตั้งกลับมาในสมัยหน้า และอีกส่วนหนึ่งเพื่อไม่ต้องการให้เหลือทรัพยากรไว้ให้รัฐบาลถัดไปได้มีโอกาสนำทรัพยากรเหล่านี้ไปใช้ (หรือที่เรียกว่า Common pool problem) ดังนั้น นโยบายที่ออกมาจึงไม่ได้มีการพิจารณาถึงต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นทั้งหมด (โดยเฉพาะต้นทุนที่จะเกิดขึ้นกับคนรุ่นถัดไป) การนำเสนอนโยบายกลับให้ความสำคัญกับด้านที่ประโยชน์ (Benefits) ในขณะด้านที่เป็นต้นทุน (Costs) กลับไม่ได้นำเสนอมากนัก นอกจากนี้ ในช่วงเศรษฐกิจดีที่รัฐบาลสามารถหาแหล่งเงินทุนได้โดยง่าย รัฐบาลก็มีแรงจูงใจที่ใช้ประโยชน์ตรงนี้ในการตั้งงบประมาณรายจ่ายมากขึ้น ซึ่งทำให้เราพบเห็นการดำเนินนโยบายการคลังที่มีลักษณะผันผวนตามวัฎจักรเศรษฐกิจ (Pro-cyclical fiscal policy) มากขึ้น ซึ่งขัดแย้งกับหลักการรักษาเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ (Automatic stabilization)

ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องแปลก ที่เราเห็นประเทศต่างๆ (ซึ่งรวมถึงประเทศไทย) ล้วนมีลักษณะคล้ายกันในการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องเรื้อรัง (และเป็นไปในลักษณะที่เป็น Pro-cyclical) จนบางประเทศก็มีระดับหนี้สาธารณะที่สูง ซึ่งหากสูงถึงจุดที่เจ้าหนี้เริ่มขาดความเชื่อมั่นว่า รัฐบาลจะสามารถหาเงินมาใช้คืนได้ ก็อาจนำไปสู่ปัญหาวิกฤตหนี้ ดังเช่นที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศที่ผ่านมา

เพื่อแก้ปัญหาในส่วนนี้และทำให้การดำเนินนโยบายการคลังของประเทศเป็นไปอย่างยั่งยืนในระยะยาว แนวทางที่ถูกนำเสนอออกมา หลายแนวทาง ได้แก่

การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากการควบคุมของฝ่ายบริหาร และโอนอำนาจในส่วนนี้ไปยังคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (Fiscal policy committee, FPC) ที่เป็นผู้พิจารณากำหนดขนาดของการขาดดุลงบประมาณสูงสุดในแต่ละปี (Annual debt change limit) ก่อนช่วงเวลาการจัดทำงบประมาณ หรือบางประเทศได้ใช้วิธีการออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Law) (เช่น ในประเทศออสเตรเลียและในประเทศอังกฤษ) เพื่อควบคุมให้การดำเนินนโยบายการคลังเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบในระยะยาว

ในกรณีของกลุ่มสหภาพยุโรป ก็ได้มีการออกข้อตกลง European Fiscal compact ออกมา ซึ่งข้อบังคับส่วนหนึ่งได้กำหนดให้ การจัดทำงบประมาณมีลักษณะที่สมดุล แต่หากจำเป็นต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลก็มีข้อจำกัดขนาดของการขาดดุล ซึ่งมีเกณฑ์ตามระดับหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศ กล่าวคือหากประเทศมีระดับหนี้สาธารณะสูงกว่าร้อยละ 60 ของ GDP ก็จะสามารถจัดทำงบประมาณขาดดุลได้น้อยกว่าประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะต่ำกว่าร้อยละ 60 ของ GDP เป็นต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า รัฐบาลในประเทศต่างๆ เหล่านี้ก็ไม่ได้มีอิสระหรือมีอำนาจอย่างเต็มที่ในการจัดทำงบประมาณขาดดุล แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการขาดดุลจากฝ่ายบริหารนั้นจะเป็นการดึงอำนาจออกไปจากระบอบประชาธิปไตย เพราะฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งนั้นก็ยังมีอำนาจเต็มที่ในการเป็นผู้กำหนดขนาดของงบประมาณ (ภายใต้กรอบที่กำหนด) ทั้งงบประมาณรายรับและรายจ่าย รวมถึงยังเป็นผู้ทำหน้าที่จัดสรรงบประมาณของประเทศ

สำหรับประเทศไทย ภายใต้ (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ก็กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับนโยบายการคลัง (FPC) ออกมาเช่นเดียวกัน แต่เมื่อพิจารณาแล้วพบว่า มีความแตกจากหลักการของ FPC ที่ถูกนำเสนอจากนักเศรษฐศาสตร์ต่างๆ (อาทิเช่น Eichengreen et al. (1999)) ที่กำหนดให้ FPC ควรมีความเป็นอิสระจากรัฐบาล โดย (ร่าง) พรบ. การเงินการคลังของรัฐ ได้กำหนดให้ คณะกรรมการนโยบายการคลังประกอบด้วย รัฐมนตรีเป็นประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง อธิบดีกรมาบัญชีกลาง และผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงินการคลัง อีกจำนวนไม่น้อยกว่าสามคนแต่ไม่เกินห้าคน ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีเป็นกรรมการ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นเลขานุการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นผู้ช่วยเลขานุการ

หาก พรบ. การเงินการคลังออกมาตามฉบับร่างจริง คณะกรรมการส่วนใหญ่ที่ได้รับการแต่งตั้งเข้ามาจะมาจากตัวแทนหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ที่ทำงานสนับสนุนฝ่ายบริหาร ซึ่งค่อนข้างขาดความเป็นอิสระจากรัฐบาล ดังนั้นจึงเป็นเรื่องที่คาดหวังได้ยากว่า FPC ของประเทศไทยจะสามารถทำหน้าที่ได้เป็นอย่างอิสระ และทำหน้าที่ดูแลให้การคลังของประเทศเป็นอย่างมีความรับผิดชอบและยั่งยืนในระยะยาว อย่างที่หน่วยงานในลักษณะนี้ควรจะเป็น

ภายใต้กระแสการปฎิรูปที่กำลังลุกโชติช่วงในช่วงเวลานี้ หนึ่งในเรื่องการปรับปรุงปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลัง (Fiscal institutions) ควรได้แก่ การแยกอำนาจในการกำหนดขนาดของการจัดทำงบประมาณขาดดุลออกมาจากฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญ จำเป็น และควรได้รับการผลักดันให้เกิดขึ้น เพื่อช่วยให้การดำเนินนโยบายทางการคลังของประเทศไทยเป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบ (ทั้งต่อคนในยุคปัจจุบันและในยุคอนาคต) และยั่งยืนมากขึ้น  

อ้างอิง
Eichengreen Barry, Hausmann, Ricardo, and Von Hagen, Jurgen, 1999, “Reforming Budgetary Institutions in Latin America: The Case for a National Fiscal Council,” Open Economies Review, Vol. 10, pp. 415-442.

*"ความยั่งยืนและความโปร่งใสทางการคลัง ประชาธิปไตย และการปฏิรูปประเทศไทย" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 พ.ค. 2557