งบประมาณรายจ่ายในด้านสวัสดิการสังคม กับการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ*

เป็นที่ทราบกันดีว่า ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุ (Ageing society) ซึ่งจะมีผลโดยตรงต่องบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุและการรักษาพยาบาลที่จะปรับเพิ่มขึ้นอีกมาก ในขณะเดียวกัน การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุย่อมหมายถึง สัดส่วนแรงงานต่อประชากรในประเทศไทยกำลังมีแนวโน้มปรับลดลง ซึ่งจะส่งผลในเชิงลบต่อการจัดเก็บภาษีเงินได้ของรัฐบาล ความไม่สอดคล้องระหว่างการปรับเพิ่มขึ้นของงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมกับฐานภาษีเงินได้ที่มีแนวโน้มลดลง ย่อมเป็นหนึ่งในปัจจัยเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญที่ไทยจะเผชิญในอนาคต และเนื่องจากหน่วยงานอย่าง Thai Parliamentary Budget Office (Thai PBO) มีหน้าที่ประเมินความเสี่ยงทางการคลังด้วย บทความนี้แสดงถึงผลการศึกษาเบื้องต้นของ Thai PBO ในเรื่องนี้ โดยทำการประมาณการงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 6 โครงการ ได้แก่ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนประกันสังคม สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้า

ผลการศึกษาพบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมทั้ง 6 โครงการจะปรับตัวเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยร้อยละ 6.4 ต่อปี คือเพิ่มขึ้นจาก 4.47 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 เป็น 7.82 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 โดยโครงการที่จะก่อให้เกิดภาระการคลังเรียงตามลำดับมากไปน้อย คือเงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ และกองทุนประกันสังคม

ถึงแม้ว่างบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการทั้ง 6 โครงการจะเพิ่มขึ้น แต่เมื่อคิดคำนวณเป็นสัดส่วนร้อยละของ GDP กลับพบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมยังอยู่ในระดับที่ไม่เปลี่ยนแปลงไปจากปัจจุบันมากนัก คิดเป็นประมาณร้อยละ 3.5 ของ GDP สาเหตุสำคัญเนื่องจากช่วงเวลาที่ประมาณการไป 10 ข้างหน้า ยังเป็นช่วงระยะเวลาเริ่มต้นของการเข้าไปสู่สังคมผู้สูงอายุ ผลกระทบทางงบประมาณจึงยังไม่มากนัก แต่หากคาดการณ์ภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลาที่ยาวขึ้น เช่น 50 ปีข้างหน้า ก็จะพบว่า การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรจะมีผลต่อภาระงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลเพิ่มมากขึ้น

 

ประมาณการภาระงบประมาณในโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 6 โครงการ

โครงการสวัสดิการสังคม	ข้อมูลจริง	ประมาณการ (พันล้านบาท)
	2557	2558	2560	2562	2564	2566
เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญฯ	132.3	122.7	125.7	160.5	184.0	214.9
กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ	115.2	123.1	138.2	154.9	173.1	192.8
เบี้ยผู้สูงอายุ	65.1	68.9	78.4	89.1	101.1	114.4
กบข.	47.0	59.2	66.4	79.6	91.4	107.7
ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ	60.0	63.4	67.3	72.7	78.2	84.0
กองทุนประกันสังคม	27.9	38.6	45.4	53.4	62.7	68.2

ที่มา: โครงการศึกษาวิจัย การคลังของประเทศไทยกับการพัฒนาสังคมที่สมดุลและยั่งยืน (2557)

ตัวเลขที่นำเสนอข้างต้นเป็นการประมาณการ ‘กรณีฐาน’ ซึ่งในการติดตามงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่ผ่านมา ผู้เขียนพบว่ายังมีปัจจัยเสี่ยงอีกบางประการในเรื่องการบริหารจัดการ และบางปัจจัยอาจทำให้รายจ่ายสังคมเพิ่มมากกว่ากรณีฐาน ปัจจัยเหล่านี้คือ

ประการแรก งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรสำหรับกองทุนประกันสังคมนอกจากจะเพิ่มสูงตามจำนวนผู้ประกันตนและเงินสมทบเพิ่มเติมของแรงงานนอกระบบที่สมัครใจเป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 ทั้ง 3 ทางเลือกที่เพิ่มขึ้นแล้ว รัฐบาลยังเผชิญกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการขาดสภาพคล่องของกองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กองทุนกรณีชราภาพที่ได้เริ่มจ่ายเงินบำนาญให้แก่สมาชิกไปบ้างแล้ว โดยมีงานวิจัยหลายชิ้นที่ผ่านมาบ่งชี้ว่า กองทุนอาจขาดสภาพคล่องโดยเงินสะสมที่มีจะไม่เพียงพอต่อการจ่ายบำนาญให้แก่สมาชิก ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องหางบประมาณเพิ่มเติมมาจัดสรรให้กองทุนสามารถดำเนินงานต่อไปได้ นอกจากนี้ ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2553-2555 ที่ผ่านมา รัฐบาลยังคงค้างจ่ายเงินอุดหนุนสมทบกองทุนประกันสังคมอยู่ประมาณ 6.3 หมื่นล้านบาท ที่รัฐบาลควรต้องเร่งหางบประมาณเพื่อเร่งชำระหนี้คงค้างดังกล่าวโดยเร็ว

งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่จัดสรรในส่วนของเงินบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และ กบข. ที่ผ่านมามักได้รับการจัดสรรน้อยกว่างบประมาณที่จ่ายจริงอยู่เสมอ ซึ่งทางสำนักงบประมาณจำเป็นต้องเบิกเงินคงคลังมาสำรองจ่ายไปก่อน แล้วจึงตั้งงบรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในปีงบประมาณถัดไป ดังนั้นหากปีใดที่มีการตั้งรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังเป็นจำนวนมาก ก็จะทำให้มีงบประมาณเหลือมาใช้ในการบริหารประเทศสำหรับโครงการที่มีความสำคัญและจำเป็นได้น้อยลง ตัวอย่างเช่น ในการจัดทำงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 มีการขอจัดสรรเพื่อใช้คืนเงินคงคลังสูงถึง 41,965 ล้านบาท ซึ่งเป็นรายจ่ายเงินเบิกเกินของเงินบำเหน็จบำนาญฯ 12,476 ล้านบาท และเงินสำรอง สมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ (กบข.) 3,026 ล้านบาท เป็นต้น สำหรับกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ถึงแม้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นมาโดยตลอด แต่ก็ยังเป็นระดับที่ต่ำกว่างบประมาณที่เสนอขอไว้ ซึ่งส่งผลให้โรงพยาบาลที่เข้าร่วมโครงการส่วนหนึ่งต้องแบกรับภาระส่วนต่างค่ารักษาพยาบาลที่เกิดขึ้น ซึ่งอาจมีผลให้เกิดภาวะขาดทุนหรือมีผลต่อคุณภาพการให้บริการรักษาพยาบาล

นอกจากนี้ ในการประมาณการงบประมาณรายจ่ายสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ หากรัฐบาลไม่สามารถรักษาเงื่อนไขของการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลที่เข้มงวด ดังเช่นที่กำหนดไว้เป็นนโยบายในปี พ.ศ. 2553 ก็อาจส่งผลให้ค่ารักษาพยาบาลต่อหัวเพิ่มขึ้นอย่างน้อยร้อยละ 10 ต่อปี ซึ่งจะทำให้รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณในปี พ.ศ. 2566 สูงถึง 161,800 ล้านบาท (สูงกว่าที่ประมาณการไว้เดิมถึง 77,844 ล้านบาท) และสุดท้ายงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ พบว่าค่อนข้างมีความสัมพันธ์กับนโยบายหาเสียงของพรรคการเมือง ซึ่งที่ผ่านมาพรรคการเมืองต่างๆ มักแข่งขันกันนำเสนอนโยบายปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้สูงขึ้น และหากยังเป็นเช่นนี้ต่อไปก็อาจทำให้ภาระงบประมาณรายจ่ายในโครงการนี้เพิ่มขึ้นจากที่ได้ประมาณการไว้อีกมาก

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทยแม้จะมีผลโดยตรงต่อภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้าไม่มากนัก แต่ก็ยังมีปัจจัยเสี่ยงต่างๆ อีกมากมายที่อาจทำให้รายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่รัฐบาลต้องแบกรับภาระเพิ่มมากขึ้นจนกลายเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่เกิดขึ้นได้ในอนาคต การติดตามและนำเสนอข้อมูลในเรื่องนี้สู่สาธารณะชนจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก ซึ่งหากมีการจัดตั้ง Thai PBO อย่างเป็นทางการแล้ว หน่วยงานนี้ก็จะทำหน้าที่นี้อย่างต่อเนื่องและเป็นกลางทางการเมือง

*"งบประมาณรายจ่ายในด้านสวัสดิการสังคม กับการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ วาระทีดีอาร์ไอ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่  17 ก.ค. 2557
BangkokBizNews