ทางออกของการชดเชยการขาดดุลภาครัฐ?*

หากเป็นไปตามที่กำหนดไว้ วันนี้ศาลรัฐธรรมนูญจะตัดสินคดีการออก พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจจำนวน 400,000 ล้านบาทของรัฐบาลว่าสามารถทำได้หรือไม่ ซึ่งทุกท่านคงทราบดีว่า พ.ร.ก. กู้เงินฉบับนี้มีความสำคัญมากต่อรัฐบาล ที่จะต้องรีบหาเงินส่วนหนึ่งไปชดเชยงบประมาณที่ตั้งไว้ รวมทั้งนำไปเพิ่มสภาพคล่องทางการคลัง ซึ่งเป็นปัญหาใหญ่ที่รัฐบาลกำลังเผชิญอยู่

การจัดทำงบประมาณของภาครัฐที่ผ่านมา เป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล (ยกเว้นบางปี ที่มีการตั้งงบประมาณสมดุลบ้าง เช่น ปี พ.ศ. 2548) การกู้เงินของรัฐบาลที่เกิดขึ้น เป็นหนึ่งในแนวทางของการชดเชยการขาดดุลของรัฐบาล (Deficit finance) ที่สามารถทำได้ แต่ทั้งนี้ ยังมีแนวทางอื่นๆ ที่สามารถชดเชยการขาดดุลได้ เช่น

หนึ่ง การจัดทำงบประมาณแบบเกินดุลในช่วงภาวะเศรษฐกิจดี (ช่วงของการออมเงิน) และจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลในช่วงเศรษฐกิจไม่ดี (ช่วงที่ต้องใช้จ่าย เพื่อให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจ) หากยึดหลักการนี้ การจัดทำงบประมาณของภาครัฐจะมีลักษณะสมดุลในระยะยาว ซึ่งจะไม่สร้างภาระหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น

แต่ที่ผ่านมา การจัดทำงบประมาณไม่เป็นไปตามแนวทางดังกล่าว ยิ่งในช่วงที่การเมืองยังขาดเสถียรภาพ ที่อายุของแต่ละรัฐบาลที่เข้ามาค่อนข้างสั้นด้วยแล้ว รัฐบาลส่วนใหญ่ไม่ให้ความสำคัญอย่างแท้จริงกับการรักษาเสถียรภาพทางการเงินและการคลังของประเทศในระยะกลางและระยะยาว แต่กลับมุ่งจัดทำงบประมาณรายจ่ายในช่วงที่ได้เข้ามารับผิดชอบให้มากเท่าที่จะทำได้ (ซึ่งเป็นเรื่องอันตรายต่อสถานะการคลังของประเทศในระยะยาว) ดังนั้น การจัดทำงบประมาณของภาครัฐที่ผ่านมาส่วนใหญ่ จึงเป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล ไม่ว่าจะอยู่ในช่วงที่เศรษฐกิจดีหรือไม่ดีก็ตาม การชดเชยการขาดดุลโดยนำเงินออมมาใช้ จึงไม่ใช่ทางเลือกที่มีอยู่ในปัจจุบัน

สอง การจัดหารายได้เพิ่มขึ้น ทั้งนี้รายได้หลักของภาครัฐมาจากการเก็บภาษี การปรับปรุงระบบภาษี จะสามารถช่วยให้รัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้มากขึ้น ซึ่งรัฐบาลชุดนี้ได้พยายามผลักดันให้เกิดการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษี เช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีมรดก ภาษีที่ดิน เป็นต้น แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า ภาษีที่เป็นรายได้หลักของรัฐบาล ทั้งภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บโดยกรมสรรพากร กลับไม่ได้อยู่ในความสนใจเท่าที่ควร

สำหรับภาษีรายได้ การปรับเพิ่มอัตราภาษีไม่ว่าจะเป็นภาษีรายได้นิติบุคคล และภาษีรายได้บุคคลธรรมดา คงไม่ใช่เรื่องที่ทำได้ง่าย หรือเหมาะสมมากนัก เนื่องจากมีผลโดยตรงต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ อีกทั้งยังอาจเพิ่มการบิดเบือนพฤติกรรม (ตามหลักการทางเศรษฐศาสตร์) ที่นำไปสู่การลดลงของสวัสดิการสังคม (Welfare)

การปรับปรุงภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือภาษีการบริโภค (Consumption tax) เป็นทางเลือกที่น่าสนใจ และเป็นไปตามหลักการของเศรษฐศาสตร์นโยบายสาธารณะ อีกทั้งมีโอกาสที่จะเพิ่มรายได้ที่รัฐจัดเก็บได้มากขึ้นอย่างเป็นกอบเป็นกำ แต่เมื่อรัฐบาลยังต้องการรักษาคะแนนเสียงหรือความนิยมจากประชาชนอยู่ จึงมิใช่เรื่องแปลก ที่รัฐบาลส่วนใหญ่ไม่ต้องการยุ่งเกี่ยวกับการปรับเพิ่มอัตราภาษีที่มีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ แม้นว่าอาจเป็นสิ่งที่เหมาะสมก็ตาม ดังนั้นในการปรับเปลี่ยนระบบภาษีที่เกิดขึ้น จึงเป็นไปได้อย่างจำกัดและไม่เพียงพอต่อการชดเชยการขาดดุลของภาครัฐ

สาม การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาล (ไม่ว่าจะเกิดจากการกู้ยืมเงินภายในหรือภายนอกประเทศก็ตาม) ซึ่งมีลักษณะที่ไม่ต่างจากการก่อหนี้ของบุคคลทั่วไป ที่เป็นการหยิบยืมเงินในอนาคตมาใช้ก่อน โดยการกู้ยืมเงินนั้น เมื่อถึงกำหนดครบชำระ ผู้กู้ก็จำเป็นต้องหาเงินต้นมาชำระคืนเงินต้น พร้อมดอกเบี้ย ทั้งนี้แม้นว่ารัฐบาลจะเป็นผู้กู้ ก็ตาม แต่สุดท้ายผู้ชำระหนี้ที่แท้จริงกลับเป็นประชาชนของประเทศ

หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นไม่ว่าจะจำนวน 400,000 หรือ 800,000 ล้านบาท ย่อมหมายถึง ภาระหนี้สินที่คนไทยทุกคนต้องแบกรับและมีภาระที่ต้องจ่ายคืนในอนาคตกำลังพอกพูนเพิ่มขึ้น ซึ่งประชาชนส่วนใหญ่อาจไม่ตระหนักหรือให้ความสำคัญในเรื่องนี้เท่าไหร่นัก ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะการขาดความเข้าใจในเรื่องหนี้สาธารณะที่ถูกต้อง (เพราะดูเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ยาก) หรือการขาดข้อมูลที่ครบถ้วน (เช่น คนไทยจะต้องจ่ายหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเท่าไหร่ ด้วยวิธีการอย่างไร และต้องชำระเมื่อไหร่ เป็นต้น) ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจ ที่ผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนที่ออกมานั้น ประชาชนส่วนใหญ่จึงเห็นด้วยและสนับสนุนกับการออก พ.ร.ก. กู้เงินของภาครัฐ แต่หากประชาชนมีข้อมูลครบถ้วนสมบูรณ์ ผลที่ได้จากการสำรวจความคิดเห็นอาจมีความแตกต่างจากที่พบในเวลานี้เป็นอย่างมาก

เมื่อรัฐบาลไม่ต้องการปรับลดรายจ่ายซึ่งมีจำนวนที่มากกว่ารายรับที่หาได้ อีกทั้งไม่มีเงินออม สุดท้ายรัฐบาลจึงใช้แนวทางในการกู้เงินมาใช้ ซึ่งเป็นการผลักภาระความรับผิดชอบต่อปัญหาที่มีในปัจจุบันไปยังอนาคต ซึ่งประชาชนรุ่นหลังจะต้องรับผิดชอบ ในเรื่องของการก่อหนี้สาธารณะ ยังมีประเด็นต่างๆ ที่สำคัญและน่าสนใจอีกหลายเรื่อง ซึ่งโอกาสถัดไปผู้เขียนจะนำเสนอต่อในส่วนนี้

*"ทางออกของการชดเชยการขาดดุลภาครัฐ?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 มิ.ย. 2552