จุดเสี่ยงของความสูญเสียกรอบวินัยทางการคลัง*

ถึงแม้ที่ประชุมวุฒิสภาได้มีมติผ่าน พ.ร.ก เงินกู้ 4 แสนล้านบาทไปแล้ว แต่ พ.ร.ก เงินกู้ฉบับนี้ยังมีข้อกังวลและข้อสงสัยอยู่หลายเรื่องที่ยังไม่ได้รับการชี้แจงอย่างชัดเจน ซึ่งอาจส่งผลต่อการรักษากรอบวินัยทางการคลังของประเทศได้ในระยะยาว เช่น

การที่กฏหมายจะอนุญาติให้มีการตราพระราชกำหนด ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพิ่มเติมเกินจากเพดานการกู้เงินที่กำหนดไว้โดยปกติ (เช่น ในส่วนของการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ สามารถกู้ได้ไม่เกินร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น) ในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วน แต่กลับไม่มีการนิยามที่ชัดเจนว่าเหตุการณ์ในลักษณะใดที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉิน รัฐบาลต่อไปในอนาคตจึงอาจใช้ช่องโหว่ดังกล่าวในการขออนุญาติกู้เงินพิเศษเพิ่มเติม ทั้งที่อาจไม่ได้เป็นกรณีฉุกเฉินจริง ซึ่งจะทำให้ง่ายต่อการสูญเสียกรอบวินัยทางการคลังของประเทศที่ควรต้องรักษาไว้

Prof. William A. Niskanen นักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงและได้รับการยอมรับในเรื่องเศรษฐศาสตร์ทางเลือกสาธารณะ (Public choice school) ได้เคยเสนอไว้ในปี ค.ศ. 1971 ถึงพฤติกรรมของรัฐบาลหรือหน่วยราชการ ที่อาจมีเหตุผลหรือแรงจูงใจ (Rationale) ของตนเอง ในการจัดทำงบประมาณให้มีรายจ่ายสูงสุด (Budget Maximizing) เพราะงบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น ย่อมหมายถึงความสามารถในการใช้จ่ายของภาครัฐที่สูงขึ้น และช่วยเพิ่มโอกาสของรัฐบาลที่จะได้รับคะแนนเสียงจากประชาชนในการเลือกตั้งครั้งถัดไป

ประเทศจึงไม่สามารถหวังพึ่งหรือเชื่อว่า รัฐบาลหรือหน่วยราชการจะเลือกดำเนินนโยบายที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศสูงสุด การสร้างและกำหนดกรอบวินัยทางการคลังของประเทศที่ชัดเจนและรัดกุม จะช่วยป้องกันและลดโอกาสที่รัฐบาลหรือหน่วยราชการต่างๆ จะแสวงหาผลประโยชน์เพื่อตนเอง โดยจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่าที่ควรจะเป็น ปัญหานี้จะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น สำหรับประเทศที่รัฐบาลยังขาดเสถียรภาพและความมั่นคงในการบริหารประเทศ ซึ่งรัฐบาลอาจไม่ให้ความสำคัญต่อการรักษากรอบวินัยทางการคลังของประเทศในระยะยาว

การออก พ.ร.ก หรือ พ.ร.บ. กู้เงินในครั้งนี้ ยังขาดการนำเสนอถึงวิธีการชำระคืนเงินกู้ของภาครัฐที่ชัดเจน ซึ่งจะแสดงถึงผลกระทบหรือความรับผิดชอบของประเทศที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว รัฐบาลที่เข้ามาอาจใช้วิธีการ Roll over หรือการกู้เงินใหม่เพื่อชำระคืนเงินกู้ที่ถึงกำหนดครบชำระ ซึ่งเป็นการผลักภาระเงินกู้และปัญหาไปสู่คนรุ่นหลังถัดไปเรื่อยๆ แต่ด้วยโครงสร้างของประชากรในประเทศต่างๆ กำลังเดินไปสู่สังคมผู้สูงอายุ (Aging society) สัดส่วนของประชากรผู้เกษียณอายุกำลังปรับเพิ่มสูงขึ้น งบประมาณที่ภาครัฐต้องจัดเตรียมไว้เพื่อจ่ายเข้ากองทุนประกันสังคมต่างๆ มีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่รายรับของภาครัฐอาจไม่ปรับเพิ่มขึ้นมาก (หากภาครัฐไม่ต้องการปรับขึ้นอัตราภาษี) และเนื่องด้วยโครงสร้างประชากรที่อยู่ในวัยทำงานลดน้อยลง ปัจจัยเหล่านี้ล้วนเป็นปัจจัยเสี่ยงที่ต้องพิจารณาให้รอบคอบ แต่นับเป็นเรื่องแปลกที่ปัจจัยเหล่านี้กลับไม่ได้ถูกนำมาพิจารณาก่อนที่รัฐบาลจะดำเนินการกู้ยืมเงินในครั้งนี้ ดังนั้นจึงเป็นที่น่าสงสัยว่า รัฐบาลจะใช้วิธีใดในการชำระคืนเงินกู้ ถ้าไม่สามารถ Roll over หนี้สาธารณะไปเรื่อยๆ

หากภาครัฐได้กำหนดเป้าหมายในการชำระเงินกู้โดยใช้วิธีการปรับลดรายจ่ายภาครัฐในอนาคต ลักษณะของงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐส่วนในปัจจุบันส่วนใหญ่แล้วเป็นรายจ่ายประจำ (ประมาณร้อยละ 70) ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายเงินเดือน ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายประมาณลงทุนมีประมาณร้อยละ 25 ซึ่งนับว่ามีสัดส่วนค่อนข้างต่ำ การปรับลดในส่วนของรายจ่ายลงทุนจึงดูเป็นทางเลือกที่ดูไม่เหมาะสมนัก เพราะอาจส่งผลกระทบต่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาประเทศในระยะยาว

หนทางที่เหลืออยู่อาจเป็นการปรับลดงบประมาณในส่วนของรายจ่ายประจำลงจากเดิม ซึ่งจะต้องเกี่ยวข้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้กับการปรับลดขนาดของหน่วยราชการให้เล็กลง และเพิ่มประสิทธิภาพของการทำงานให้สูงขึ้น แต่รัฐบาลจำเป็นต้องมีแผนและวิธีการดำเนินการที่ชัดเจน ทั้งในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว มิฉะนั้นแล้ว การปรับลดขนาดของหน่วยราชการลงก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในอนาคต

ด้วยเหตุเหล่านี้ การนำเสนอถึงวิธีหรือแผนการชำระคืนเงินกู้ที่ชัดเจน จึงเป็นเรื่องสำคัญและมีความจำเป็นเป็นอย่างยิ่ง รัฐบาลควรมีการชี้แจงที่ชัดเจน มิใช่ปล่อยให้ประชาชนรุ่นหลังต้องรับภาระโดยปราศจากการเตรียมตัวหรือแผนรองรับดังที่เป็นอยู่ในเวลานี้

*"จุดเสี่ยงของความสูญเสียกรอบวินัยทางการคลัง" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.ค. 2552