บทเรียนจากโครงการ Empire Zones ของรัฐ นิว ยอร์ก*

ในปี ค.ศ. 1986 รัฐนิว ยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้จัดทำโครงการพัฒนาเขตพื้นที่เศรษฐกิจ (Economic Development Zone Program) ที่มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการลงทุนในเขตพื้นที่เป้าหมาย ซึ่งกำลังเผชิญกับปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ ให้เกิดการจ้างงานใหม่ และรักษาการจ้างงานเดิมไว้ได้ โดยหน่วยธุรกิจทั้งเก่าและใหม่ที่ต้องการลงทุนในพื้นที่เป้าหมาย หากได้รับอนุมัติโครงการจากคณะกรรมการส่งเสริมการพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจ จะได้รับการส่งเสริมและอุดหนุนจากภาครัฐในรูปแบบของมาตรการส่งเสริมทางด้านภาษี (Tax incentives) เพื่อดึงดูดให้เกิดการลงทุนหรือจ้างงานใหม่เกิดขึ้น

โครงการนี้ได้ถูกปรับเปลี่ยนต่อมาหลายครั้ง และถูกเปลี่ยนชื่อเป็นโครงการ “Empire Zones (EZs)” ในปี ค.ศ. 2000 โดยวัตถุประสงค์ของโครงการถูกปรับเปลี่ยนและขยายจากเดิม ที่การสนับสนุนให้เฉพาะโครงการภายในพื้นที่เป้าหมาย หรือ “Empire Zones” มาเป็นครอบคลุมโครงการทั้งภายในและภายนอกพื้นที่ “Empire Zones” ที่หากได้รับการพิจารณาและอนุมัติว่า มีผลต่อการพัฒนาอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งในรูปของมูลค่าเม็ดเงินลงทุน หรือจำนวนการจ้างงานใหม่ที่เกิดขึ้น

ตัวอย่างของมาตรการส่งเสริมทางด้านภาษีที่สำคัญของโครงการ Empire zones ได้แก่
• การให้เครดิตภาษีการลงทุน (Investment tax credit) ที่เกิดขึ้น ร้อยละ 10 ของมูลค่าการลงทุนในสินทรัพย์ถาวร (มีอายุมากกว่า 4 ปีขึ้นไป) สำหรับนิติบุคคล และ ร้อยละ 8 สำหรับบุคคลธรรมดา
• การให้เครดิตภาษีทุนในเขตพื้นที่ (Empire zone capital tax credit) คือการให้เครดิตภาษีคืนร้อยละ 25 ของภาษีเงินได้นิติบุคคลและภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา สำหรับการลงทุนที่ได้รับการรับรองจากคณะกรรมการ
• การให้เครดิตหรือคืนภาษีการขาย (Sales tax credit/refund) สำหรับค่าใช้จ่ายทางด้านวัสดุก่อสร้างที่ถูกใช้ในการปรับปรุง ขยายโรงงาน และพื้นที่พาณิชย์

นอกจากนี้ หน่วยธุรกิจที่ผ่านคุณสมบัติ ยังสามารถขอสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมอื่นๆ ได้แก่
• การคืนภาษีการขายบางส่วน สำหรับค่าใช้จ่ายทางด้านสินค้าและบริการทั้งหมด
• การให้เครดิตภาษีทรัพย์สิน (Property tax credit)

คงไม่ใช่เรื่องที่เหนือการคาดการณ์ หากมาตรการส่งเสริมการลงทุนทั้งการให้เครดิตภาษี หรือการคืนภาษีจากภาครัฐของโครงการ “Empire Zones” ที่เปิดกว้างให้แก่นักลงทุนทั้งภายในและภายนอกพื้นที่ Empire zones สามารถขอรับการส่งเสริมจากภาครัฐ ซึ่งได้ก่อให้เกิดช่องโหว่ทางด้านภาษี (Tax loopholes) เกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก ได้ส่งผลให้ รัฐนิว ยอร์กต้องสูญเสียรายได้ภาษีของภาครัฐอย่างมหาศาลในแต่ละปี มากถึงกว่าปีละ 600 ล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งส่งผลอย่างรุนแรงต่อทั้งสถานะและเสถียรภาพทางการคลังของรัฐนิว ยอร์ก

โครงการนี้ยังถูกวิพากษ์วิจารณ์มาโดยตลอดถึงความคุ้มค่าของโครงการ ในแง่ของรายได้ภาษีที่ภาครัฐต้องสูญเสียไป เมื่อเปรียบเทียบกับเม็ดเงินลงทุนใหม่ หรือการจ้างงานใหม่ที่เกิดขึ้น ต่อมาโครงการนี้ได้ถูกประเมินว่าเป็นโครงการที่ล้มเหลว และดำเนินไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ไม่คุ้มกับเงินภาษีที่ภาครัฐต้องสูญเสีย ซึ่งปัญหาของโครงการ Empire zones ที่สำคัญได้แก่(1)
1. เป้าหมายของโครงการถูกปรับเปลี่ยนและบิดเบือนไปจากเดิม จากที่มุ่งเฉพาะพื้นที่ที่ประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ ที่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ ได้ถูกขยายให้รวมไปถึงพื้นที่ที่อาจไม่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ
2. เป้าหมายของโครงการที่ได้รับการอนุมัติไม่ถูกวัดอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงปัญหาความโปร่งใส และปัญหาการตรวจสอบดูแลของเจ้าหน้าที่รัฐ
3. หน่วยธุรกิจที่ได้รับการสนับสนุน ไม่สามารถก่อให้เกิดการสร้างงานใหม่ หรือการลงทุนที่เพิ่มขึ้นตามที่ได้ยื่นขออนุมัติไว้

การแก้ไขปัญหาของโครงการ รวมถึงช่องโหว่ทางด้านภาษีที่เกิดขึ้น เป็นไปอย่างล่าช้า สุดท้ายในปีที่ผ่านมา รัฐนิว ยอร์ก ได้ออกกำหนดเวลาในการยุติโครงการ ซึ่งจะเริ่มยุติในวันที่ 30 มิถุนายนของปีนี้ โดยเริ่มจากการหยุดรับหน่วยธุรกิจหรือนักลงทุนรายใหม่ที่ต้องการสมัครเข้าสู่โครงการ แต่สำหรับหน่วยธุรกิจหรือนักลงที่ได้รับอนุมัติก่อนหน้านี้ ยังสามารถได้รับสิทธิพิเศษต่อไปจนถึงวันสิ้นสุดโครงการตามที่ได้รับอนุมัติไว้

โครงการ Empire zones ในช่วงเริ่มแรก ที่มีวัตถุประสงค์ในการกระตุ้นให้เกิดการลงทุนและการจ้างงานในพื้นที่เป้าหมายที่ค่อนข้างแคบสามารถดำเนินการและควบคุมไปได้ด้วยดี แต่เมื่อวัตถุประสงค์ของโครงการนี้ถูกปรับเปลี่ยนในภายหลัง (โดยปัจจัยทางการเมือง) ที่ให้การอุดหนุนเปิดกว้างกับนักลงทุนทั่วไป ทั้งที่อยู่ภายในและภายนอกพื้นที่เป้าหมาย ซึ่งได้สร้างช่องโหว่ทางด้านภาษีเกิดขึ้น ได้กลายเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้โครงการนี้ล้มเหลว โครงการ Empire Zones จึงเป็นตัวอย่างและบทเรียนของผู้กำหนดนโยบายทั้งภายในประเทศสหรัฐอเมริกาเอง และประเทศอื่นๆ (รวมถึงประเทศไทย) ในการจัดทำโครงการส่งเสริม/ช่วยเหลือการลงทุนที่จะเกิดขึ้นในอนาคตอย่างไร ให้ดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ และคุ้มค่ากับรายได้ภาษีที่ภาครัฐต้องสูญเสีย

อ้างอิงจาก
(1) Citizens Budget Commission, 2008, “It’s Time to End New York State’s Empire Zone Program” available at http://www.cbcny.org/Ending_Empire_Zones.pdf

*"บทเรียนจากโครงการ Empire Zones ของรัฐ นิว ยอร์ก" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 10 พ.ค. 2553