รายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ที่ไม่ควรถูกมองข้าม*

ดูเหมือนว่าในช่วงเวลานี้ รัฐบาลได้เริ่มตระหนักถึงผลของมาตรการต่างๆ ที่กำลังถูกเร่งผลักดันออกมานั้น จะทำให้รายได้ภาษีที่รัฐสามารถจัดเก็บลดลงเป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็นการลดภาษีเงินได้นิติบุคคลลงจากอัตราร้อยละ 30 มาที่อัตราร้อยละ 23 ในปีนี้ และอัตราร้อยละ 20 ในปีหน้า ซึ่งจะทำให้รัฐสูญเสียรายได้ในปี พ.ศ. 2555 ประมาณ 45,000 ล้านบาท (ไม่นับรวมถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการปรับค่าแรง ที่จะทำให้ผู้ประกอบการส่วนหนึ่งซึ่งไม่สามารถปรับตัวได้ ต้องออกจากธุรกิจไป) การยกเว้นภาษีบ้านหลังแรกหรือรถคันแรก การออกมาตรการช่วยเหลือทางภาษีเพื่อช่วยเหลือน้ำท่วม และการหารายได้มาชดเชยภาษีน้ำมันดีเซลที่ส่งผลกระทบต่อรายได้อีกประมาณเดือนละ 9 พันล้านบาท (หรือปีละประมาณ 81,000 ล้านบาท) คงเป็นเรื่องที่น่าหนักใจไม่น้อยสำหรับหน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงการคลังที่จะต้องเร่งนำเสนอแนวทางการปรับโครงสร้างภาษีต่างๆ ที่รัฐบาลสามารถรับได้ เพื่อชดเชยรายได้ภาษีที่หายไปในส่วนนี้

หากพูดถึงการปรับโครงสร้างภาษีของประเทศไทย คงมีหลายเรื่องที่น่าจะพูดถึง ไม่ว่าจะเป็นการปรับภาษีสรรพาสามิต ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หรือแม้แต่ภาษีมูลค่าเพิ่ม แต่ในวันนี้ ผมขอกล่าวถึงเฉพาะในส่วนของรายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ซึ่งคือรายได้ภาษีที่รัฐสูญเสียไปจากการดำเนินมาตรการในรูปแบบของการให้การยกเว้นหรือการลดหย่อนทางภาษี โดยในแต่ละปีรัฐมีรายจ่ายภาษีที่สูงมาก แต่กลับไม่ค่อยได้รับความสนใจจากรัฐบาลในการพิจารณาปรับลดสักเท่าไหร่นัก

จากรายงานภาวะเศรษฐกิจและการคลัง ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 มีข้อมูลรายจ่ายภาษีที่น่าสนใจ โดยประเทศไทยสูญเสียรายได้จากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ในปีงบประมาณ 2555 สูงถึง 283,959 ล้านบาท (หากพิจารณากันให้ถูกต้องแล้ว รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจริงจะสูงกว่านี้มาก เพราะต้องรวมถึงค่าลดหย่อนทางภาษีอื่นๆ เช่น ค่าลดหย่อนทางภาษีสำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งไม่ได้ถูกนำมาคิดรวมในรายงานฉบับนี้) ซึ่งส่วนใหญ่แล้ว (กว่าร้อยละ 98) เป็นผลมาจากการออกมาตรการส่งเสริมการลงทุน ที่ให้การยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคลและภาษีศุลกากรแก่กิจการ ดังนั้นเพื่อให้ผู้อ่านสามารถเข้าใจได้ง่ายว่ารายจ่ายภาษีหรือรายได้ภาษีที่สูญเสียไปของประเทศไทยนั้นมีขนาดมากน้อยเพียงใด ผมขออนุญาตนำตัวเลขในปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 มาประกอบ โดยรัฐมีประมาณการรายได้สุทธิ 1.98 ล้านล้านบาท มาจากรายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา 254,000 ล้านบาท และรายได้ภาษีเงินได้นิติบุคคล 599,800 ล้านบาท เราจะเห็นได้ว่า รายได้ภาษีที่รัฐสูญเสียไปนั้นสูงกว่ารายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่รัฐสามารถจัดเก็บได้ทั้งปี และถ้าหากคิดเป็นสัดส่วนรายได้ภาษีเงินได้นิติบุคคลที่สูญเสียไปต่อรายได้ภาษีเงินได้นิติบุคคลทั้งหมดที่ควรจัดเก็บได้พบว่า สูงถึงร้อยละ 32 กันเลยทีเดียว

ในรายงานภาวะเศรษฐกิจและการคลังฉบับดังกล่าว ยังได้ประเมินถึงประโยชน์หรือผลกระทบทางเศรษฐกิจที่ประเทศไทยจะได้รับจากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ โดยจะก่อให้เกิดการลงทุนเพิ่มขึ้นคิดเป็นมูลค่า 85,188 ล้านบาท (คิดเป็นมูลค่าร้อยละ 30 ของรายได้ภาษีที่รัฐสูญเสียไปในปี 2555) การจ้างงานภายในประเทศเพิ่มขึ้น 56,223 คน (มูลค่าการขาดรายได้ที่รัฐสูญเสียต่อจำนวนการจ้างงานที่เพิ่มขึ้นมีค่าประมาณ 5 ล้านบาทต่อคน) และทำให้อัตราการขยายตัวเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.17

จริงๆ แล้วจากตัวเลขดังกล่าวคงไม่เพียงพอที่จะตอบได้ว่า ประเทศไทยได้รับประโยชน์คุ้มค่าจากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ หรือไม่ แต่ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม จากข้อมูลที่ปราฎสามารถแสดงให้เห็นได้ว่า รัฐได้สูญเสียรายได้ภาษีที่ควรจัดเก็บได้เป็นจำนวนมหาศาล ในขณะที่ประโยชน์ที่ได้รับนั้นกลับยังดูไม่ชัดเจนเท่าไหร่นัก แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความว่า การยกเว้นภาษีเฉพาะราย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากมาตรการส่งเสริมการลงทุน จะไม่มีความสำคัญหรือสมควรถูกยกเลิกไปทั้งหมด ตามทฤษฏีทางเศรษฐศาสตร์ การใช้มาตรการส่งเสริมการลงทุนก็มีความสมเหตุสมผล หากกิจการที่ได้รับการส่งเสริมสามารถก่อให้เกิด หนึ่ง การถ่ายทอดความรู้ นวัตกรรม หรือเทคโนโลยีใหม่ๆ (Knowledge spillovers/Transfer of technology) แก่ผู้ประกอบการอื่นๆ ภายในประเทศ ซึ่งหลักการนี้จะสอดคล้องกับที่ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร ประธานสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ออกให้สัมภาษณ์ว่า ประเทศไทยควรเร่งดำเนินการปรับโครงสร้างภาคอุตสาหกรรม โดยเน้นการเพิ่มขีดความสามารถในการผลิต และนำเสนอมาตรการจูงใจทางภาษีแก่บริษัทต่างๆ ที่ลงทุนด้านวิจัยและพัฒนา สอง แรงจูงใจให้กิจการเข้าไปลงทุนในพื้นที่เป้าหมาย (ที่ต้องการรับการพัฒนาเป็นอย่างมาก) และก่อให้เกิดการจ้างงานและกิจกรรมทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นในพื้นที่โดยในกรณีนี้ ผลของการส่งเสริมการลงทุนจะสามารถช่วยกระจายความเจริญทางอุตสาหกรรม (Industrial decentralization) ไม่ให้กระจุกตัวเฉพาะในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล และ สาม การแข่งขันในตลาดเพิ่มขึ้น ซึ่งจะผลักดันให้ผู้ประกอบการต่างๆ เร่งเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตและแข่งขันผลิตสินค้าที่มีคุณภาพและมีความหลากหลายเพื่อสนองต่อความต้องการของลูกค้าได้ดีขึ้น

การยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะที่เกิดจากมาตรการส่งเสริมการส่งลงทุนนั้น จึงควรกำหนดเป้าหมายในการส่งเสริมโดยพิจารณาจากผลประโยชน์ที่แท้จริงที่ประเทศจะได้รับจากการลงทุนนั้นเป็นสำคัญ ไม่ใช่ด้วยการกำหนดเป้าหมายที่พิจารณาจากมูลค่าเม็ดเงินลงทุนที่เข้ามาหรือจำนวนโครงการที่ได้รับการส่งเสริมแต่เพียงเท่านั้น คงจะดีไม่น้อยหากการนำเสนอแนวทางการปรับโครงสร้างภาษีต่างๆ ที่จะถูกนำเสนอให้รัฐบาลพิจารณาต่อไปนั้น ครอบคลุมไปถึงการลดรายจ่ายภาษี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประเทศไทยอย่างคุ้มค่า

*"รายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ที่ไม่ควรถูกมองข้าม" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 เม.ย. 2555