ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556*

ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 ได้กำหนดงบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นวงเงิน 2.4 ล้านล้านบาท ในขณะที่มีประมาณการรายได้ที่ 2.1 ล้านล้านบาท ดังนั้นการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีจึงเป็นงบประมาณแบบขาดดุล 3 แสนล้านบาท (ลดลงจากปีงบประมาณที่แล้ว 1 แสนล้านบาท) ถึงแม้ว่าในวันที่ 23 พฤษภาคมที่ผ่านมา สภาผู้แทนราษฎรจะได้รับหลักการร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2556 ในวาระที่ 1 เป็นที่เรียบร้อยแล้ว และกำลังอยู่ในขั้นตอนของการพิจารณารายละเอียดโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญที่ถูกแต่งตั้งขึ้น ก่อนที่จะถูกนำเสนอให้แก่สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2556 ในวาระที่ 2 ในช่วงกลางเดือนสิงหาคม แต่ผมก็ยังมีประเด็นที่กังวลเกี่ยวกับการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐบาลในหลายเรื่อง ซึ่งวันนี้ ผมจะขอกล่าวถึงเพียงสองประเด็นก่อน คือ

หนึ่ง ปีงบประมาณ พ.ศ.2556 จะเป็นปีที่หนี้รัฐบาลและวิสาหกิจถึงกำหนดครบชำระคืนต้นเงินกู้เป็นจำนวนมาก (ไม่นับรวมหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ) โดยหนี้รัฐบาลที่ครบชำระคืนในปีนี้เป็นต้นเงินสูงถึง 1.8 แสนล้านบาท แต่งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้เพื่อชำระเงินคืนต้นเงินกู้ในส่วนนี้กลับมีเพียง 2.4 หมื่นล้านบาท ทั้งนี้หากพิจารณาถึงงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่รัฐบาลเคยตั้งไว้เพื่อชำระคืนต้นเงินกู้ในแต่ละปีจะพบว่า มีสัดส่วนประมาณร้อยละ 2 ของงบประมาณรายจ่ายรวมทั้งหมด (ประมาณ 4-5 หมื่นล้านบาท) การจัดสรรงบประมาณเพื่อคืนต้นเงินกู้จึงไม่มีความสัมพันธกับมูลค่าหนี้ที่ครบชำระคืนในแต่ละปี ในขณะเดียวกัน รัฐบาลที่เข้ามาส่วนใหญ่มักมีการก่อหนี้ใหม่ในแต่ละปีเป็นจำนวนมาก เช่น ในปีงบประมาณ 2556 วงเงินกู้ (ซึ่งคือหนี้ใหม่) เฉพาะในส่วนที่อยู่ภายใต้งบประมาณรายจ่ายประจำปีสูงถึง 3 แสนล้านบาท ดังนั้นจึงก่อให้เกิดข้อกังวลหรือความสงสัยว่า การจัดทำงบประมาณเพื่อชำระคืนต้นเงินกู้ที่ไม่สัมพันธกับต้นเงินกู้ที่ครบชำระและมูลค่าหนี้ใหม่ที่ก่อขึ้นในแต่ละปีแบบนี้ ประเทศจะยังสามารถรักษาวินัยทางการคลังและความสามารถของการชำระคืนเงินกู้ในระยะยาวได้จริงหรือ?

สอง การออก พ.ร.ก. กู้เงินพิเศษไม่ว่าจะเป็น พ.ร.ก. กู้เงินฉุกเฉินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศไทย พ.ศ. 2555 ที่ออกโดยรัฐบาลชุดนี้ 3.5 แสนล้านบาท หรือแม้แต่ พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 ที่ออกโดยรัฐบาลชุดที่แล้ว 4 แสนล้านบาท โดยไม่ต้องนำมาเกี่ยวข้องผูกผันกับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีเช่นนี้ อาจเป็นภัยทางการคลัง (Fiscal risks) ที่ส่งผลร้ายแรงต่อประเทศได้ในระยะยาว เพราะการออกพ.ร.ก. กู้เงินพิเศษเหล่านี้สามารถหลีกเลี่ยงการอยู่ภายใต้กฎการคลัง (Fiscal rules) ต่างๆ ที่มีอยู่ได้ทั้งหมด ตัวอย่างเช่น พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2552 กำหนดให้ รัฐบาลสามารถกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และไม่เกินร้อยละ 80 ของงบประมาณที่ตั้งไว้เพื่อชำระคืนเงินต้น ซึ่งในงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 รัฐบาลจะสามารถกู้เงินสูงสุดเพื่อชดเชยการขาดดุลได้สูงสุดไม่เกิน 5.19 แสนล้านบาท ดังนั้นหากพิจารณาเฉพาะร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่รัฐบาลได้ตั้งวงเงินกู้ไว้ 3 แสนล้านบาท แม้จะดูเหมือนว่ายังอยู่ในระดับที่ต่ำกว่ากรอบวงเงินกู้สูงสุดภายใต้ พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะฯ แต่หากเรานำเงินกู้พิเศษที่ออกมาในต้นปีนี้ 3.5 แสนล้านบาท (คิดเฉพาะพ.ร.ก. กู้เงินฉุกเฉินฯ ไม่นับรวม พ.ร.ก. กองทุนส่งเสริมการประกันภัยพิบัติ พ.ศ.2555 อีก 5 หมื่นล้านบาท) มาคิดรวมด้วยก็จะพบว่า วงเงินกู้รวมที่รัฐบาลชุดนี้ได้ก่อขึ้นในช่วงปีนี้สูงกว่าวงเงินกู้สูงสุดที่กำหนดไว้ภายใต้ พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะฯ เป็นที่เรียบร้อยแล้ว

การก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาลเป็นวงเงินมหาศาลที่เกิดขึ้นนี้ แม้ว่าจะสามารถทำได้ภายใต้กฎหมายในปัจจุบัน แต่ก็คงยากที่จะปฏิเสธได้ว่า มีการใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ของกฎหมาย ซึ่งจะไม่สามารถทำได้หากอยู่ภายใต้การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีโดยปกติ และอาจเป็นอันตรายต่อฐานะทางการคลังของประเทศได้ในระยะยาว ดังนั้นช่องโหว่ของกฎหมายเหล่านี้จึงสมควรถูกกำจัดให้หมดไป และกฎการคลังที่เกี่ยวข้องกับความยั่งยืนทางการคลังของประเทศในระยะยาวควรถูกแก้ไขให้ครอบคลุมถึงเงินกู้พิเศษต่างๆ ที่สามารถออกมาได้ แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความว่า กฎการคลังที่ควรเป็นนั้นจะไม่มีความยืดหยุ่นต่อสถานการณ์ฉุกเฉินทางเศรษฐกิจของประเทศ การอัดฉีดงบประมาณเพื่อกระตุ้นหรือแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจในยามฉุกเฉินยังสามารถทำได้ เพียงแต่การจัดทำงบประมาณพิเศษเหล่านี้ควรต้องอยู่ภายใต้กฎการคลังที่ได้นำปัจจัยเสี่ยงทางเศรษฐกิจต่างๆ มาใช้ประกอบในการพิจารณา ซึ่งผมจะขอกล่าวถึงเรื่องนี้ต่อในโอกาสถัดไปครับ


*"ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 4 มิ.ย. 2555