กระทรวงการคลังได้พยายามผลักดัน ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ ออกมาเป็นเวลานาน (ซึ่งร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ เคยถูกคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาจนเสร็จเรียบร้อยแล้ว และได้ถูกส่งคืนให้กระทรวงการคลังเพื่อยืนยันร่างฯ ต่อไป) จนถึงปัจจุบัน รัฐบาลภายใต้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ที่ตัวร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ น่าจะมีความคืบหน้าไปมากพอสมควร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้จัดงานสัมมนาโครงการเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับการประกาศใช้ ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ ในวันศุกร์ที่ 23 มกราคม 2558 ที่ผ่านมา และจะมีการเดินสายจัดงานสัมมนานี้ในอีกหลายจังหวัดทั่วประเทศ
แม้ในงานสัมมนาที่ผ่านมาจะยังไม่ได้มีการนำเสนอตัวร่างฯ ฉบับล่าสุด แบบเต็มทั้งฉบับให้แก่ผู้เข้าร่วมสัมมนาได้รับทราบ แต่จากการนำเสนอ โครงสร้าง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐก็ทำให้พอมองเห็นภาพกว้างๆ ของ ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่กำลังออกมานั้น จะมีการปรับปรุงในเรื่องการนิยามหน่วยงานของรัฐให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้กฎหมายครอบคลุมทุกหน่วยงานของรัฐ (จากเดิมที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคลังจะครอบคลุมส่วนราชการ และหน่วยงานรัฐ เฉพาะที่ได้รับงบประมาณเท่านั้น) โดยมีการกำหนดให้มีการจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง เพิ่มหลักเกณฑ์ในการจัดทำงบประมาณ การกู้เงิน การบริหารการจัดการการเงินและทรัพย์สินของรัฐ ไปจนถึงการจัดทำงบการเงินรวมภาครัฐและการจัดทำรายงานความเสี่ยงทางการคลัง นอกจากนี้ ในร่างฉบับนี้จะมีการกำหนดให้งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ต้องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย (รัฐบาลที่ผ่านมาเริ่มหันมาใช้ช่องทางนี้มากขึ้น เพราะสามารถนำเงินงบประมาณมาใช้จ่ายได้ง่าย โดยไม่ต้องมีการตั้งงบประมาณไว้ก่อน แต่ก็อาจทำให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ)
หลักการต่างๆ ของร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ตามที่กล่าวมาข้างต้น เป็นเรื่องดีที่สังคมควรให้การสนับสนุน โดยส่วนใหญ่เป็นการเพิ่มกฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติในกระบวนการจัดทำงบประมาณให้ครอบคลุมทุกหน่วยงานรัฐ และทำให้การดำเนินการทางการเงินการคลังของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสยิ่งขึ้น แต่หากเปรียบเทียบกับ กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลัง (Fiscal responsibility laws) ของประเทศอื่นๆ มีหลายเรื่องที่ดูแล้วอาจจะยังขาดหายไปจาก ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ฉบับนี้ อาทิเช่น
การขาดการระบุเป้าหมายที่ชัดเจนในการจัดทำงบประมาณที่จะนำไปสู่ความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้ประเทศส่วนใหญ่ที่ออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในช่วงหลัง (อาทิเช่น ประเทศมอลตา ที่พึ่งออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในปี 2014) จะเน้นและให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกำหนดเป้าหมายในการจัดทำงบประมาณสมดุล (ตามวัฏจักรเศรษฐกิจ) ในระยะยาว ในกรณีของประเทศไทยที่ผ่านมา กระทรวงการคลังก็ให้ความสำคัญกับเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลเช่นเดียวกัน แม้จะยังไม่ได้กำหนดไว้ในตัวบทกฎหมายแต่ก็ได้ประกาศเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 โดยกำหนดให้ระดับการขาดดุลงบประมาณประจำปีที่ลดลงเรื่อยๆ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ขาดดุลงบประมาณที่ 250,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 ขาดดุลงบประมาณตามเป้าหมายเดิมที่ 100,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะจัดทำงบประมาณสมดุล
แต่จากร่างการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 ที่พึ่งผ่านการอนุมัติจาก ค.ร.ม. ในวันที่ 20 ม.ค. 2558 ที่ผ่านมานั้น เริ่มปรากฏสัญญาณที่น่าเป็นห่วงว่า เป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะยังคงอยู่หรือไม่? โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 จะจัดทำงบประมาณขาดดุลสูงถึง 390,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของการขาดดุลเดิมที่ตั้งไว้ถึง 250,000 ล้านบาท และไม่ได้เป็นไปตามเป้าหมายที่จะลดระดับการขาดดุลงบประมาณลงในแต่ละปีตามที่ประกาศไว้ก่อนหน้านี้ เหตุการณ์นี้ย่อมเป็นเครื่องบ่งชี้ให้เห็นถึงความไม่แน่นอนของนโยบายที่เกิดขึ้นได้ ซึ่งรัฐบาลอาจจะไม่รักษาเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ตามที่เคยระบุไว้ โดยปัจจุบันเริ่มมีการพูดถึง การทบทวนเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลใหม่กันบ้างแล้ว
ในกรณีของประเทศไทย การกำหนดเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการคลังที่ยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำงบประมาณสมดุลในระยะยาวหรือเป้าหมายทางการคลังอื่นๆ ตามที่ระบุไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยที่ไม่มีกฎหมายรองรับให้เกิดการบังคับใช้ ดูแล้วจะไม่เพียงพอที่ทำให้รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศยึดถือและปฏิบัติตามได้ ที่ผ่านมาเป้าหมายทางการคลังต่างๆ เหล่านี้ถูกปรับเปลี่ยนบ่อยครั้งหรืออาจไม่ต้องปฏิบัติตามก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นเป้าหมายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่มีการปรับเปลี่ยนจาก 50% เป็น 60% หลายครั้ง เป้าหมายรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณ ที่ไม่เคยทำได้ถึงระดับเป้าหมายที่ร้อยละ 25 เลย หรือเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลที่ดูแล้วน่าจะมีการปรับเปลี่ยนออกไปจากปี พ.ศ. 2560
การกำหนดเป้าหมายทางการคลังโดยระบุชัดเจนในกฎหมายดูแล้วน่าจะเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นกับการสร้างวินัยทางการคลังของประเทศไทย แต่เป้าหมายทางการคลังที่ใช้อาจจำเป็นต้องมีการทบทวนให้เหมาะสม รวมถึงควรออกแบบให้มีความยืดหยุ่นต่อวัฎจักรเศรษฐกิจ และมีข้อยกเว้น (Escape Clause) ที่ระบุไว้ใช้ในกรณีฉุกเฉิน (เช่น กรณีที่เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ) ทั้งนี้ในหลายๆ ประเทศ ก็สามารถออกแบบให้กฎหมายทางการคลังหรือกฎการคลังที่ใช้มีความยืดหยุ่นและนำไปสู่การจัดทำงบประมาณแบบสมดุลตามวัฎจักรเศรษฐกิจได้ (Cyclical หรือ Structural budget balance rule) ในระยะยาว
สำหรับความวิตกกังวลที่ว่า การกำหนดเป้าหมายทางการคลังที่ชัดเจนหรือระบุเป็นตัวเลขไว้ในตัวบทกฎหมายแล้วจะทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำนั้น เป็นข้อกังวลที่ดูแล้วอาจไม่ถูกต้องนัก หากพิจารณากฎหมายทางการคลังสมัยใหม่ที่ออกมาในหลายๆ ประเทศ ซึ่งมีความยืดหยุ่นในการนำไปใช้พอสมควร ผู้กำหนดนโยบายเองก็น่าจะนำมาศึกษาและปรับใช้ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย ทั้งนี้คงเป็นที่น่าเสียดาย หากเราไม่ใช้โอกาสของช่วงเวลาปฏิรูปนี้ ในการพิจารณาปรับปรุง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่จะออกมาให้มีความเข้มแข็งและสามารถสร้างการมีวินัยทางการคลังได้อย่างเป็นรูปธรรม
แม้ในงานสัมมนาที่ผ่านมาจะยังไม่ได้มีการนำเสนอตัวร่างฯ ฉบับล่าสุด แบบเต็มทั้งฉบับให้แก่ผู้เข้าร่วมสัมมนาได้รับทราบ แต่จากการนำเสนอ โครงสร้าง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐก็ทำให้พอมองเห็นภาพกว้างๆ ของ ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่กำลังออกมานั้น จะมีการปรับปรุงในเรื่องการนิยามหน่วยงานของรัฐให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้กฎหมายครอบคลุมทุกหน่วยงานของรัฐ (จากเดิมที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคลังจะครอบคลุมส่วนราชการ และหน่วยงานรัฐ เฉพาะที่ได้รับงบประมาณเท่านั้น) โดยมีการกำหนดให้มีการจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง เพิ่มหลักเกณฑ์ในการจัดทำงบประมาณ การกู้เงิน การบริหารการจัดการการเงินและทรัพย์สินของรัฐ ไปจนถึงการจัดทำงบการเงินรวมภาครัฐและการจัดทำรายงานความเสี่ยงทางการคลัง นอกจากนี้ ในร่างฉบับนี้จะมีการกำหนดให้งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ต้องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย (รัฐบาลที่ผ่านมาเริ่มหันมาใช้ช่องทางนี้มากขึ้น เพราะสามารถนำเงินงบประมาณมาใช้จ่ายได้ง่าย โดยไม่ต้องมีการตั้งงบประมาณไว้ก่อน แต่ก็อาจทำให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ)
หลักการต่างๆ ของร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ตามที่กล่าวมาข้างต้น เป็นเรื่องดีที่สังคมควรให้การสนับสนุน โดยส่วนใหญ่เป็นการเพิ่มกฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติในกระบวนการจัดทำงบประมาณให้ครอบคลุมทุกหน่วยงานรัฐ และทำให้การดำเนินการทางการเงินการคลังของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสยิ่งขึ้น แต่หากเปรียบเทียบกับ กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลัง (Fiscal responsibility laws) ของประเทศอื่นๆ มีหลายเรื่องที่ดูแล้วอาจจะยังขาดหายไปจาก ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ฉบับนี้ อาทิเช่น
การขาดการระบุเป้าหมายที่ชัดเจนในการจัดทำงบประมาณที่จะนำไปสู่ความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้ประเทศส่วนใหญ่ที่ออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในช่วงหลัง (อาทิเช่น ประเทศมอลตา ที่พึ่งออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในปี 2014) จะเน้นและให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกำหนดเป้าหมายในการจัดทำงบประมาณสมดุล (ตามวัฏจักรเศรษฐกิจ) ในระยะยาว ในกรณีของประเทศไทยที่ผ่านมา กระทรวงการคลังก็ให้ความสำคัญกับเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลเช่นเดียวกัน แม้จะยังไม่ได้กำหนดไว้ในตัวบทกฎหมายแต่ก็ได้ประกาศเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 โดยกำหนดให้ระดับการขาดดุลงบประมาณประจำปีที่ลดลงเรื่อยๆ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ขาดดุลงบประมาณที่ 250,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 ขาดดุลงบประมาณตามเป้าหมายเดิมที่ 100,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะจัดทำงบประมาณสมดุล
แต่จากร่างการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 ที่พึ่งผ่านการอนุมัติจาก ค.ร.ม. ในวันที่ 20 ม.ค. 2558 ที่ผ่านมานั้น เริ่มปรากฏสัญญาณที่น่าเป็นห่วงว่า เป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะยังคงอยู่หรือไม่? โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 จะจัดทำงบประมาณขาดดุลสูงถึง 390,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของการขาดดุลเดิมที่ตั้งไว้ถึง 250,000 ล้านบาท และไม่ได้เป็นไปตามเป้าหมายที่จะลดระดับการขาดดุลงบประมาณลงในแต่ละปีตามที่ประกาศไว้ก่อนหน้านี้ เหตุการณ์นี้ย่อมเป็นเครื่องบ่งชี้ให้เห็นถึงความไม่แน่นอนของนโยบายที่เกิดขึ้นได้ ซึ่งรัฐบาลอาจจะไม่รักษาเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ตามที่เคยระบุไว้ โดยปัจจุบันเริ่มมีการพูดถึง การทบทวนเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลใหม่กันบ้างแล้ว
ในกรณีของประเทศไทย การกำหนดเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการคลังที่ยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำงบประมาณสมดุลในระยะยาวหรือเป้าหมายทางการคลังอื่นๆ ตามที่ระบุไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยที่ไม่มีกฎหมายรองรับให้เกิดการบังคับใช้ ดูแล้วจะไม่เพียงพอที่ทำให้รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศยึดถือและปฏิบัติตามได้ ที่ผ่านมาเป้าหมายทางการคลังต่างๆ เหล่านี้ถูกปรับเปลี่ยนบ่อยครั้งหรืออาจไม่ต้องปฏิบัติตามก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นเป้าหมายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่มีการปรับเปลี่ยนจาก 50% เป็น 60% หลายครั้ง เป้าหมายรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณ ที่ไม่เคยทำได้ถึงระดับเป้าหมายที่ร้อยละ 25 เลย หรือเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลที่ดูแล้วน่าจะมีการปรับเปลี่ยนออกไปจากปี พ.ศ. 2560
การกำหนดเป้าหมายทางการคลังโดยระบุชัดเจนในกฎหมายดูแล้วน่าจะเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นกับการสร้างวินัยทางการคลังของประเทศไทย แต่เป้าหมายทางการคลังที่ใช้อาจจำเป็นต้องมีการทบทวนให้เหมาะสม รวมถึงควรออกแบบให้มีความยืดหยุ่นต่อวัฎจักรเศรษฐกิจ และมีข้อยกเว้น (Escape Clause) ที่ระบุไว้ใช้ในกรณีฉุกเฉิน (เช่น กรณีที่เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ) ทั้งนี้ในหลายๆ ประเทศ ก็สามารถออกแบบให้กฎหมายทางการคลังหรือกฎการคลังที่ใช้มีความยืดหยุ่นและนำไปสู่การจัดทำงบประมาณแบบสมดุลตามวัฎจักรเศรษฐกิจได้ (Cyclical หรือ Structural budget balance rule) ในระยะยาว
สำหรับความวิตกกังวลที่ว่า การกำหนดเป้าหมายทางการคลังที่ชัดเจนหรือระบุเป็นตัวเลขไว้ในตัวบทกฎหมายแล้วจะทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำนั้น เป็นข้อกังวลที่ดูแล้วอาจไม่ถูกต้องนัก หากพิจารณากฎหมายทางการคลังสมัยใหม่ที่ออกมาในหลายๆ ประเทศ ซึ่งมีความยืดหยุ่นในการนำไปใช้พอสมควร ผู้กำหนดนโยบายเองก็น่าจะนำมาศึกษาและปรับใช้ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย ทั้งนี้คงเป็นที่น่าเสียดาย หากเราไม่ใช้โอกาสของช่วงเวลาปฏิรูปนี้ ในการพิจารณาปรับปรุง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่จะออกมาให้มีความเข้มแข็งและสามารถสร้างการมีวินัยทางการคลังได้อย่างเป็นรูปธรรม
*"ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. …" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.พ. 2558
No comments:
Post a Comment