ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ…..*

หนึ่งในประเด็นการปฏิรูปที่สำคัญของ คสช. ในปัจจุบัน คือ การปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศไทยให้มีความทันสมัย รัดกุม และสร้างประสิทธิภาพให้กับการใช้เงินแผ่นดินของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประเด็นหนึ่งที่กำลังมีการผลักดันอย่างเป็นรูปธรรม คือ การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO) ให้เกิดขึ้นในประเทศไทย

สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภานี้เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและมีความเป็นกลางทางการเมืองไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (Non-partisanship) มีหน้าที่ในการจัดทำบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี บทวิเคราะห์งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว จัดทำการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณรายรับ รายจ่าย ดุลการคลัง และหนี้สาธารณะ ตลาดจนบทวิเคราะห์การใช้เงินแผ่นดินของรัฐบาลผ่านโครงการใช้จ่ายต่างๆ และนำเสนอบทวิเคราะห์ที่มีคุณภาพและเข้าใจง่ายต่อสมาชิกรัฐสภาและประชาชนทั่วไปในวงกว้าง ทั้งนี้ สถาบันลักษณะดังกล่าวในต่างประเทศถือเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ช่วยส่งเสริมศักยภาพของฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนในการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาล เพื่อให้การใช้จ่ายผ่านโครงการต่างๆ ของรัฐบาลตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงได้

การผลักดันการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวสำหรับประเทศไทยในปัจจุบันนับว่ามีความคืบหน้าไปมาก โดยที่ผ่านมาได้มีผู้เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าวร่วมกันจัดตั้งโครงการส่งเสริมการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาขึ้น และโครงการนี้ได้มีการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (หรือ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO) เสร็จสิ้น พร้อมที่จะนำเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (ผ่านคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง ที่มี ดร. สมชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน) เพื่อพิจารณาในลำดับถัดไป

ในกระบวนการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO นี้ ทางโครงการได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการอำนวยการ (Steering committees) ของโครงการ ซึ่งมีคุณ สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คนที่ 1 เป็นประธาน และมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากหลากหลายภาคส่วน เพื่อช่วยให้ความเห็นต่อการจัดตั้งสถาบัน รวมทั้งวิพากษ์วิจารณ์รายละเอียดของร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวด้วย ซึ่งในวันที่ 17 มีนาคม 2558 ที่ผ่านมา คณะกรรมการอำนวยการได้มีมติเห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ที่คณะทำงานของโครงการนำเสนอ ซึ่งนับว่าเป็นความก้าวหน้าครั้งสำคัญต่อการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวในประเทศไทย

ในร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ มีหลายเรื่องที่น่าสนใจ และวันนี้ผู้เขียนจะขอนำเอาประเด็นเหล่านั้นมานำเสนอให้กับผู้อ่านเป็นบางส่วน โดยเริ่มจากประเด็นสำคัญที่จะส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันในระยะยาว นั่นคือ ความเป็นกลางทางการเมืองและความเป็นอิสระทางวิชาการของสถาบัน ทั้งนี้มิได้หมายความว่าหน่วยงานนี้จะเป็นอิสระโดยไม่มีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อผู้ใด สถาบัน Thai PBO ที่จะถูกจัดตั้งขึ้นมานั้น จะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการ เพื่อให้เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ในด้านกิจการทั่วไปของสถาบันนั้น จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการสถาบัน ซึ่งมีประธานรัฐสภาซึ่งเป็นหัวหน้าของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นประธานกรรมการสถาบัน

คณะกรรมการสถาบันจะมีบทบาทสำคัญต่อการทำงานของ Thai PBO โดยจะทำหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการทั่วไปของสถาบัน เช่น อนุมัติงบประมาณรายจ่ายของสถาบัน รวมถึงเป็นผู้ให้คุณให้โทษกับผู้อำนวยการสถาบันได้ แต่เพื่อรักษาความเป็นอิสระของหน่วยงาน Thai PBO ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จึงได้กำหนดหน้าที่ให้คณะกรรมการสถาบันมีหน้าที่ในการส่งเสริมความเป็นอิสระทางวิชาการ โดยหากคณะกรรมการสถาบันคนใดมีการกระทำที่เป็นการแทรกแซง กฎหมายก็เปิดช่องให้สามารถดำเนินการฟ้องร้องและสามารถมีมติให้กรรมการสถาบันคนดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งได้ มิเช่นนั้นแล้ว หากการทำงานของสถาบัน Thai PBO สูญเสียความเป็นกลาง (ทางการเมือง) และความเป็นอิสระทางวิชาการ ก็ย่อมมีผลเสียโดยตรงต่อประสิทธิภาพการตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติ และความน่าเชื่อถือของ Thai PBO จากภาคประชาสังคม

ในด้านวิชาการของสถาบัน Thai PBO จะอยู่ภายใต้การกำกับดูและของคณะกรรมการวิชาการ ซึ่งจะแยกส่วนออกจากคณะกรรมการสถาบันอย่างชัดเจน โดยคณะกรรมการวิชาการนี้จะประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นเลิศทางวิชาการ เพื่อคอยให้คำปรึกษาและสนับสนุนการทำหน้าที่ทางวิชาการอย่างไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน นอกจากนั้น คณะกรรมการวิชาการจะทำหน้าที่ในการกำหนดเป้าหมายการดำเนินงานทางวิชาการของสถาบันและให้ความเห็นเกี่ยวกับรูปแบบหรือแนวทางแนวทางการศึกษาวิเคราะห์หรือวิจัยของสถาบันด้วย

เพื่อให้การศึกษาวิเคราะห์ทางวิชาการของสถาบัน Thai PBO เป็นไปได้อย่างถูกต้องและแม่นยำ หนึ่งในอำนาจหน้าที่ของสถาบัน Thai PBO จำเป็นต้องมีและถูกระบุไว้ใน ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO คือ ความสามารถในการขอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องส่งข้อมูลหรือเอกสารที่จำเป็นให้แก่สถาบัน ซึ่งรวมถึงข้อมูลที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีรายบุคคล (แต่ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ ได้ระบุชัดเจนว่า ข้อมูลดังกล่าวจะต้องไม่ระบุรายละเอียดที่สามารถบ่งชี้ว่าเป็นข้อมุลการเสียภาษีของบุคคล รวมถึงการห้ามเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับมาต่อบุคคลใดๆ อีกด้วย)

โดยปกติแล้วการขอข้อมูลในลักษณะนี้มักจะไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานของฝ่ายบริหาร แต่หากปราศจากข้อมูลเหล่านี้ การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลังก็อาจทำได้อย่างไม่ถูกต้อง หรือไม่ทันต่อการใช้งานของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้การพิจารณากฎหมายทางการเงินการคลังต่างๆ เป็นไปอย่างไม่ถูกต้อง และก็อาจส่งผลเสียต่อประชาชนหรือก่อให้เกิดภาระทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้จากประสบการณ์ของหน่วยงานที่เป็นแม่แบบที่ดีของ Thai PBO อย่าง สำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (CBO) ของสหรัฐอเมริกา ก็สามารถร้องขอข้อมูลเหล่านี้ได้เช่นเดียวกัน โดยเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ผลการศึกษาที่ออกมานั้นมีความถูกต้อง แม่นยำ รวมถึงได้รับการยอมรับจากหน่วยงานต่างๆ และภาคประชาสังคมอย่างกว้างขวาง ดังนั้นความสามารถในการเข้าถึงข้อมูลได้จะเป็นหัวใจสำคัญต่อความสำเร็จของหน่วยงาน Thai PBO ซึ่งร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก

ความเป็นอิสระและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน ความเป็นเลิศในการจัดทำบทวิเคราะห์ทางการคลัง รวมถึงการเข้าถึงข้อมูลการคลังของฝ่ายบริหาร ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันอันจะนำมาซึ่งประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม ยังมีประเด็นสำคัญอื่นๆ ที่ทางผู้เขียนยังมิได้นำเสนอในบทความนี้ โดยผู้เขียนจะขอนำเสนอประเด็นที่เหลืออีกครั้งในโอกาสต่อไป

*"ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ….." เป็นบทความที่เขียนร่วมกับ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 มี.ค. 2558