การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้*

วารสาร The Economist ฉบับเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2558 ได้พาดหัวข้อ Tax-free debt หรือ การปลอด (หรือการยกเว้น) ภาษีจากการก่อหนี้ เป็นหัวข้อใหญ่ของวารสารฉบับนั้น ซึ่งเนื้อหาจริงๆ แล้วเป็นเรื่องที่นักเศรษฐศาสตร์หรือผู้ศึกษาทางด้านการคลังที่เกี่ยวข้องกับภาษีรับรู้และได้พูดถึงกันมานาน โดยมีความพยายามชี้ให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้มาโดยตลอด ผมเองก็อยากถือโอกาสนี้มาเล่าให้ท่านผู้อ่านได้ลองพิจารณานะครับ

หากเราสังเกตให้ดี ภายใต้ระบบภาษีในปัจจุบัน การก่อหนี้ไม่ว่าจะเป็นหนี้ส่วนบุคคลหรือหนี้เอกชนที่อยู่ในระบบส่วนใหญ่แล้วจะได้รับการยกเว้นหรือช่วยลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายลงได้ ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา กฎหมายอนุญาตให้นำ ดอกเบี้ยเงินกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยโดยจำนองอาคารที่ซื้อหรือสร้างเป็นประกันการกู้ยืมนั้น สามารถนำมาหักลดหย่อนภาษีได้ ตามจำนวนเงินที่ได้จ่ายไปจริงแต่ไม่เกิน 100,000 บาท เพื่อเป็นการสนับสนุนหรืออุดหนุนให้ประชาชนสามารถมีบ้านที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองได้ ในขณะที่ ภาษีเงินได้นิติบุคคลก็เช่นเดียวกัน มีการยกเว้นภาษีเงินได้สำหรับดอกเบี้ย เงินกู้ยืมเพื่อซื้อ หรือให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล โดยสามารถนำดอกเบี้ยจ่ายเป็นรายจ่ายในการคำนวณกำไรสุทธิได้ เมื่อทรัพย์สินนั้นอยู่ในสภาพพร้อมที่จะใช้ได้ตามประสงค์

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า กฎหมายทางภาษีที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน (โดยยังไม่ต้องคำนึงถึงนโยบายรัฐที่ออกมาเป็นการเฉพาะ ที่มีวัตถุประสงค์ในการช่วยเหลือลูกหนี้ อาทิเช่น การให้กู้ดอกเบี้ยต่ำ การพักหนี้ หรือแม้แต่การยกหนี้) ได้เอื้อประโยชน์ในการช่วยลดภาระภาษีจ่ายให้แก่ผู้ก่อหนี้เป็นอย่างมาก ซึ่งเป็นเรื่องดีแก่ผู้ก่อหนี้ที่เป็นผู้เสียภาษีโดยปกติ แต่ในขณะเดียวกัน ข้อยกเว้นหรือข้อลดหย่อนทางภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ กลับมีต้นทุนหรือผลเสียเกิดขึ้นเช่นเดียวกัน (แต่เรามักจะไม่ได้นำมาพิจารณา) อาทิเช่น

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายโดยปกตินั้น ในทางเศรษฐศาสตร์ ถือว่าเป็นรายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ประเภทหนึ่ง (รายจ่ายภาษี หมายถึง (McBride, 2013) การสูญเสียรายได้ของรัฐบาลจากข้อยกเว้น ข้อลดหย่อน ข้อผ่อนผัน การให้เครดิต หรือแนวทางปฏิบัติด้านภาษีที่แตกต่างจากมาตรฐานปกติทางภาษี) ที่ผ่านมา แม้จะไม่เคยมีการเปิดเผยว่า รายได้ภาษีที่รัฐบาลต้องสูญเสียไปจากการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่เกิดขึ้นจากการก่อหนี้จะเป็นจำนวนเท่าใด แต่จากประสบการณ์ของต่างประเทศ อย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีการรายงานรายจ่ายภาษีประเภทต่างๆ ที่เกิดขึ้นในแต่ละปี พบว่า รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นในส่วนนี้มีมูลค่าที่สูงมาก อยู่ในช่วงประมาณ 2 - 5% ของ GDP หากใช้ตัวเลขเดียวกันมาอ้างอิงเพื่อประมาณการรายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจากการอุดหนุนผู้ก่อหนี้ในประเทศไทย ก็อาจสูงถึง 250,000 – 630,000 ล้านบาท กันเลยทีเดียว ทั้งนี้รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้น หากไม่สูญเสียไป รัฐบาลก็จะสามารถนำมาใช้เป็นงบประมาณเพิ่มเติมในการลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศ ลดการขาดดุลงบประมาณ รวมถึงการก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาล และยังสามารถนำไปใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือคนจนได้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

คำถามต่อเนื่องที่สำคัญคือ แล้วใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการยกเว้นภาระภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ที่เกิดขึ้น (คนจนหรือคนรวย ใครได้รับประโยชน์จากข้อยกเว้นนี้มากกว่ากัน?) หากเราพิจารณาถึงมิตินี้ ก็จะเห็นได้ว่า คนรวยย่อมเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการนี้มากกว่าคนจน (หากพิจารณาในส่วนของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ผู้มีรายได้ที่เสียภาษีในอัตราที่สูง จะได้รับการยกเว้นหรือได้รับการลดหย่อนภาระภาษีมากกว่า ผู้ที่เสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า จากการจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ในระดับที่เท่าเทียมกัน) ดังนั้นมาตรการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายจึงเป็นนโยบายหนึ่งที่เอื้อประโยชน์แก่คนรวยมากกว่าคนจน และก็อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันทางรายได้ของคนไทยยังอยู่ในระดับที่สูงและยังเป็นปัญหาต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีจากการก่อหนี้ยังเป็นมาตรการที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม (Distortion) ของผู้ก่อหนี้ หากผู้ก่อหนี้เป็นบุคคลธรรมดา มาตรการนี้ส่งเสริมให้เกิดการก่อหนี้ โดยการกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยมากกว่าที่ควรเป็น หากไม่มีมาตรการส่งเสริมเหล่านี้อยู่ หรือหากผู้ก่อหนี้เป็นบริษัท (หรือผู้เสียภาษีเงินได้นิติบุคล) มาตรการที่อนุญาตให้นำดอกเบี้ยจ่ายมาหักเป็นค่าใช้จ่ายได้จะจูงใจให้การลงทุนของบริษัทเหล่านี้ใช้การกู้ยืมเงินเป็นแหล่งเงินทุนมากกว่าการเพิ่มทุน เนื่องจากมีต้นทุนทางการเงินที่ต่ำกว่า ซึ่งในบางครั้งก็ทำให้บริษัทหรือหน่วยธุรกิจเหล่านี้มีทุนต่ำเกินไป ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกปัญหานี้ว่า “Thin capitalization” หรือ “การตั้งทุนต่ำ”

เมื่อการก่อหนี้ ไม่ว่าจะเป็นภาคครัวเรือนหรือภาคเอกชน เกิดขึ้นมากจนเกินไป ย่อมเพิ่มความเสี่ยงในการชำระหนี้ ซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาหรือวิกฤตทางเศรษฐกิจได้ ดังที่จะเห็นได้จาก ระดับหนี้ภาคครัวเรือนของประเทศไทยที่ปัจจุบันอยู่ในระดับสูง ซึ่งหน่วยงานทางเศรษฐกิจต่างๆ กำลังเฝ้าติดตามหรือจับตามองอย่างใกล้ชิด ว่าจะกลายเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศหรือไม่ หรือวิกฤตสถาบันการเงินที่เคยเกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า มาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้นั้น แม้จะช่วยลดต้นทุนในการก่อหนี้ลง แต่ก็นำมาซึ่งต้นทุนหรือผลเสียและปัญหาต่อสังคมและเศรษฐกิจไทยในหลายด้านที่รัฐบาลเองก็มีความตั้งใจในการแก้ไขปัญหา จึงเป็นเรื่องที่น่าคิด โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับผู้กำหนดนโยบาย ว่าจะใช้โอกาสทองในช่วงเวลาของการปฏิรูปที่เปิดขึ้นในช่วงเวลานี้หรือไม่ (ประกอบกับการที่อัตราดอกเบี้ยยังอยู่ในระดับต่ำ) ในการทบทวนถึงความเหมาะสมของมาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้ทั้งในส่วนของบุคคลธรรมดาและในส่วนของนิติบุคคล ซึ่งการยกเลิกหรือแก้ไขมาตรการเหล่านี้น่าจะทำได้ยากหากประเทศอยู่ในช่วงเวลาปกติ

 

อ้างอิง

McBride, William (2013). A Brief History of Tax Expenditures, Fiscal Fact no.391, Tax Foundation, available at www.TaxFoundation.org

 

"การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 8 มิ.ย. 2558