หลักผลประโยชน์กับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้*

ในร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกนำเสนอออกมาในเดือนสิงหาคม 2558 ที่แม้จะไม่ผ่านมติการรับร่างโดยสภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้มีการห้ามออกกฎหมายจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked tax) ซึ่งระบุไว้ในหมวด “วินัยทางการคลัง” มาตรา 190 วรรค 4 ที่ว่า “การตรากฎหมายให้หน่วยงานของรัฐจัดเก็บและจัดสรรเงินจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีหรืออากรตามกฎหมายให้แก่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ซึ่งมิใช่การจัดสรรภาษีหรืออากรให้องค์กรบริหารท้องถิ่นหรือมิใช่การจัดสรรให้พรรคการเมืองตามกฎหมาย จะกระทำมิได้” หากรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้ในอนาคตยังมีข้อกำหนดตามที่ระบุข้างต้น ก็ย่อมเป็นการห้ามมิให้มีการจัดตั้งหน่วยงานใหม่ที่มีการผูกพันรายได้จากภาษีหรืออากรโดยถาวร

ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่น่าสนใจ เพราะแสดงให้เห็นว่า สังคมไทยส่วนหนึ่ง (หรือในกลุ่มผู้นำเสนอร่างรัฐธรรมนูญ) มองว่า การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้เป็นเครื่องมือหนึ่งในการจัดสรรรายได้ของรัฐบาลเป็นเรื่องที่อันตรายและจำเป็นต้องมีกฎหมายห้ามไม่ให้มีการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ต่อไป ทั้งที่ปัจจุบัน ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะก็ยังถูกใช้อย่างแพร่หลายในหลายๆ ประเทศที่พัฒนาแล้ว (อาทิเช่น สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ และหลายๆ ประเทศในสหภาพยุโรป)

เหตุผลของฝ่ายที่คัดค้านกับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ในประเทศไทย ได้แก่ แนวโน้มของการจัดเก็บรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นทุกปี หน่วยงานหรือกองทุนที่มีการผูกพันแหล่งรายได้มาจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะจะมีรายได้และงบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดสรรงบประมาณประจำปีแบบปกติ ซึ่งจะทำให้การใช้งบประมาณขาดความคุ้มค่าได้ นอกจากนั้น ยังทำให้การจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาลขาดความยืดหยุ่น รัฐบาลไม่สามารถนำรายได้ในส่วนนี้ไปใช้จัดสรรในเรื่องอื่นที่แม้จะมีความสำคัญมากกว่าก็ตามได้ ยิ่งไปกว่านั้น การจัดตั้งหน่วยงานหรือกองทุนใหม่ที่ผูกพันรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ก็จะกลายเป็นปัจจัยเสี่ยงต่อการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐต่อไปในอนาคต เป็นต้น

ในขณะเดียวกัน ฝ่ายที่สนับสนุนก็มองว่า ยังมีเหตุผลที่สนับสนุนการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะอยู่ โดยเหตุผลสำคัญที่ถูกหยิบยกขึ้นมา ได้แก่ ความจำเป็นในการสร้างหลักประกันทางด้านรายได้ให้แก่หน่วยงานที่ต้องมีความเป็นอิสระ เพื่อป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองหรือกลุ่มผู้ที่เสียประโยชน์ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของ สสส. และ Thai PBS)

แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า หลักผลประโยชน์ (Benefit principle) ของภาษีอากร ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้กลับถูกพูดถึงค่อนข้างน้อยหรือถูกละเลยไปจากการพิจารณาในช่วงที่ผ่านมา โดยในวันนี้ ผมจะขอกล่าวถึงหลักที่ว่าดังกล่าว ซึ่งควรถูกใช้เป็นหลักยึดในการพิจารณาถึงความเหมาะสมของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณที่มีการผูกพันรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่ถูกจัดตั้งแล้วหรือที่จะถูกจัดตั้งต่อไปในประเทศไทย

หลักผลประโยชน์ คือหลักที่ว่าด้วยผู้รับประโยชน์จากสินค้าหรือบริการสาธารณะควรเป็นผู้จ่ายต้นทุนของการจัดหาสินค้าหรือบริการสาธารณะเหล่านั้น ตัวอย่างเช่น ผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้ถนนสาธารณะควรเป็นผู้จ่ายภาษีที่เก็บจากฐานการใช้ถนน (เช่น ภาษีสรรมสามิตน้ำมัน) ซึ่งเงินภาษีส่วนนี้จะถูกกลับนำมาใช้เป็นแหล่งเงินทุนสำหรับค่าจ่ายในการสร้างหรือซ่อมแซมถนนต่อไป ภาษีที่จัดเก็บได้จึงทำหน้าที่เหมือนกับค่าธรรมเนียมการใช้ถนน (User fees) นั่นเอง

หากการเชื่อมโยงระหว่างภาษีที่จัดเก็บได้กับหลักผลประโยชน์มีมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้เหตุผลสนับสนุนการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์มาใช้มีมากขึ้น แต่การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้อย่างถูกต้องและเป็นไปตามหลักผลประโยชน์กลับไม่ใช่เรื่องง่ายในทางปฏิบัติ เนื่องจาก

หนึ่ง รัฐจะต้องสามารถระบุถึงกลุ่มผู้รับประโยชน์และสามารถวัดผลประโยชน์จากการใช้สินค้าหรือบริการสาธารณะได้อย่างถูกต้อง

สอง ภาษีจะต้องจัดเก็บตรงกลุ่มผู้รับผลประโยชน์ ซึ่งในทางปฏิบัติอาจไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะหาภาษีที่จัดเก็บได้ตรงกับผู้รับประโยชน์ได้

สาม ผู้รับประโยชน์ต้องเป็นผู้จ่ายต้นทุนทั้งหมดของสินค้าหรือบริการสาธารณะด้วยภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ เพื่อทำให้ทราบถึงต้นทุนที่แท้จริงจากการใช้สินค้าหรือบริการสาธารณะเหล่านั้น และ

สี่ สินค้าหรือบริการสาธารณะจะต้องไม่มีวัตถุประสงค์ในด้านสวัสดิการสังคม (Welfare) หรือการกระจายรายได้ (Redistribution programs) หากผู้รับประโยชน์จากโครงการส่วนใหญ่เป็นคนยากจน การเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมตามหลักผลประโยชน์กับคนกลุ่มนี้ คงไม่ใช่ทางเลือกที่เหมาะสมและอาจขัดแย้งกับหลักความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay principle) ที่ผู้มีความสามารถในการจ่ายภาษีสูงควรเสียภาษีมากกว่าผู้มีความสามารถในการจ่ายภาษีต่ำกว่า

ดังนั้น หากต้องการพิจารณาถึงความเหมาะสมของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มาจากฐานภาษีสรรพาสามิตที่เก็บจากการบริโภคสุราและยาสูบ (อาทิ สสส. Thai PBS และ กองทุนกีฬา) ประเด็นของการพิจารณาควรอยู่บนพื้นฐานของหลักผลประโยชน์ อาทิ ใครเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการดำเนินงานของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้? (ประชาชนโดยทั่วไป หรือประชาชนเฉพาะบางกลุ่ม) ภาษีที่เก็บจากการฐานการบริโภคสุราและยาสูบเป็นภาษีที่จัดเก็บได้ตรงกับผู้ที่ได้รับประโยชน์จากหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้หรือไม่?

หากผู้ได้รับประโยชน์จากการดำเนินงานของหน่วยงานหรือกองทุนเหล่านั้น คือ ประชาชนโดยทั่วไป ที่ไม่จำกัดแต่เฉพาะประชาชนที่บริโภคสุราและยาสูบ การจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มาจากฐานการบริโภคสุราและยาสูบเพื่อเป็นแหล่งเงินทุนจัดสรรให้แก่หน่วยงานหรือกองทุนเหล่านั้น ก็คงไม่อยู่บนพื้นของหลักผลประโยชน์ และทำให้การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ขาดหลักการรองรับอย่างที่ควรจะเป็น

หมายเหตุ
เนื้อหาของบทความส่วนหนึ่งสรุปมาจาก รายงานวิจัย กองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรรายได้หลักจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ: หลักการและแนวทางปฏิบัติในต่างประเทศ โดย ศาสตรา สุดสวาสดิ์ (2558) ซึ่งได้รับทุนสนับสนุนการวิจัยจากสถาบันพระปกเกล้า

*"หลักผลประโยชน์กับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ต.ค. 2558