มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา*

ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมากมาย อาทิเช่น ในช่วงปลายปี ได้ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 310 (พ.ศ. 2558) เพื่อสนับสนุนให้ประชาชนใช้จ่ายซื้อสินค้าและบริการในระหว่างวันที่ 25-31 ธันวาคม 2558 โดยให้นำใบกำกับภาษีตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งก่อนหน้านี้ รัฐบาลก็เคยออกนโยบายกระตุ้นการใช้จ่ายในลักษณะเดียวกัน โดยการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 305 (พ.ศ. 2557) เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการท่องเที่ยวภายในประเทศให้เพิ่มมากขึ้น ประชาชนสามารถนำใบเสร็จรับเงินที่ได้จ่ายเป็นค่าบริการให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยว หรือที่ได้จ่ายเป็นค่าที่พักในโรงแรมให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมในระหว่างวันที่ 16 ธันวาคม 2557 - 31 ธันวาคม 2558 ตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นอกจากนี้ ในวันที่ 31 ธันวาคม 2558 รัฐบาลก็ออก พรก. ว่าด้วยการลดอัตราและยกเว้นรัษฎากร (ฉบับที่ 595) พ.ศ. 2558 เพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการซึ่งเป็นวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) ด้วยการยกเว้นและลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลสำหรับรอบระยะเวลาบัญชีปี 2559 และ 2560 เป็นต้น

นโยบายที่ออกมาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงหลังเหล่านี้มีลักษณะที่เหมือนกันคือ เป็นมาตรการทางด้านภาษี ที่ใช้การลดหย่อนหรือการยกเว้นภาระทางภาษีบางประเภทให้แก่ผู้เสียภาษีบางกลุ่มเป็นพิเศษ โดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่างของภาครัฐ (เช่น การกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่าย หรือการสนับสนุนผู้ประกอบการ SME เป็นต้น) ในทางเศรษฐศาสตร์ เราเรียกมาตรการในลักษณะนี้ว่า เป็นมาตรการที่ก่อให้เกิด “รายจ่ายภาษี” (Tax expenditure) ทั้งนี้ รายจ่ายภาษี หมายถึง รายรับของรัฐที่สูญเสียไปจากข้อกำหนดของกฎหมายที่ลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีให้แก่ผู้เสียภาษีเป็นพิเศษจากภาษีพื้นฐานตามปกติ สำหรับเหตุผลที่เรียกว่า รายจ่ายภาษี เนื่องจากเป็นมาตรการที่ออกมาโดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่าง เฉกเช่นเดียวกับการใช้จ่ายภาครัฐ แต่ต้นทุนของการใช้มาตรการเหล่านี้ คือ การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่รัฐควรจัดเก็บได้ ดังนั้นเราจึงเรียกผลของมาตรการเหล่านี้ว่า “รายจ่ายภาษี” 

การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่เกิดขึ้นจากการออกมาตรการเหล่านี้เป็นเรื่องสำคัญ และควรได้รับการพิจารณาในระดับเดียวกันกับการออกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เนื่องจากรายได้ภาษีที่สูญเสียไป หากจัดเก็บได้ ก็จะเป็นงบประมาณที่รัฐบาลสามารถนำมาจัดสรรในโครงการรายจ่ายต่างๆ ได้ แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า กระบวนการผ่านเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นยังมีความแตกต่างกันอยู่ในปัจจุบัน โดยกระบวนการพิจารณากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เป็นการออกพระราชบัญญัติ จึงต้องผ่านการกลั่นกรองและตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาก่อน ในขณะที่ การออกมาตรการลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีเป็นพิเศษที่นิยมถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในช่วงหลัง เป็นการออกกฎหมายในลักษณะที่เป็นกฎกระทรวงหรือพระราชกฤษฎีกา โดยมีฐานะการบังคับใช้ที่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ จึงไม่ต้องผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา ซึ่งอาจทำให้มาตรการที่ออกมาขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบ ขาดการเปรียบเทียบต้นทุนของการดำเนินนโยบาย และอาจทำให้รัฐบาลขาดงบประมาณที่จะใช้ในโครงการรายจ่ายที่มีความสำคัญกว่าได้ 

ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ให้ความสำคัญเป็นอย่างมากกับการเปิดเผยข้อมูลการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ทั้งในด้านประโยชน์และการสูญเสียรายได้ของรัฐบาลที่จะเกิดขึ้น โดยบัญญัติใน หมวด 8 การเงิน การคลัง และงบประมาณ มาตรา 167 ไว้ว่า…“ในการนำเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ต้องมีเอกสารประกอบซึ่งรวมถึงประมาณการรายรับ และวัตถุประสงค์ กิจกรรม แผนงาน โครงการ ในแต่ละรายการของการใช้จ่ายงบประมาณให้ชัดเจน รวมทั้งต้องแสดงฐานะการเงินการคลังของประเทศ เกี่ยวกับภาพรวมของภาวะเศรษฐกิจที่เกิดจากการใช้จ่ายและการจัดหารายได้ ประโยชน์และการขาดรายได้จากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ความจำเป็นในการตั้งงบประมาณผูกพันข้ามปี ภาระหนี้ และการก่อหนี้ของรัฐและฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจ ในปีที่ขออนุมัติงบประมาณนั้นและปีงบประมาณ ที่ผ่านมาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาด้วย…” ซึ่งแสดงให้เห็นถึงเจตจำนงของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาได้มีส่วนร่วมในการพิจารณามาตรการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ที่ออกมาในแต่ละปี

แต่เป็นที่น่าเสียดายว่า ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ กลับมีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีอยู่เพียงสองประเภทเท่านั้น คือ 1) การยกเว้นและลดหย่อนภาษีภายใต้การส่งเสริมการลงทุนของ BOI และ 2) ยกเว้นภาษีตาม พ.ร.บ. ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยมิได้มีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีประเภทอื่นๆ ที่เกิดจากข้อยกเว้นและข้อลดหย่อนทางภาษีที่มีอีกเป็นจำนวนมาก รวมถึงขาดการประเมินผลกระทบของรายจ่ายภาษีในเชิงเศรษฐศาสตร์จุลภาค (อาทิเช่น การวิเคราะห์ถึงผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการภาษีดังกล่าว) ซึ่งทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงภาคประชาชนขาดข้อมูลสำคัญในการพิจารณา และอาจทำให้กลไกการตรวจสอบการทำงานหรือการติดตามนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

*"มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.พ. 2559