ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)*

เดือนมิถุนายนเป็นช่วงเวลาสำคัญของกระบวนการจัดทำงบประมาณ โดยเป็นช่วงเวลาที่ฝ่ายนิติบัญญัติ (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ) เริ่มต้นในการทำหน้าที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายงบประมาณประจำปีงบประมาณ ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) โดยหลังจากร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณได้ผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติทั้ง 3 วาระแล้ว (วาระที่ 1 เป็นการพิจารณารับหลักการ วาระที่ 2 เป็นการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการ และวาระที่ 3 เป็นการพิจารณาอนุมัติ) สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีขึ้นทูลเกล้าถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย ประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายต่อไป 

ทั้งนี้เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปว่า กระบวนการงบประมาณที่โปร่งใสและมีความรับผิดชอบ ถือเป็นหัวใจสำคัญต่อการดำเนินการทางด้านการเงินการคลังภาครัฐที่มีประสิทธิภาพ ที่ผ่านมา ประเทศต่างๆ (รวมถึงประเทศไทย) ได้ให้ความสำคัญกับการสร้างความโปร่งใสทางการคลังมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งความโปร่งใสทางงบประมาณ ในฐานะที่การจัดทำงบประมาณเป็นเสมือนแกนกลางเชื่อมโยงหน่วยงานภาครัฐระดับต่างๆ สู่ภาพรวมการคลังภาคสาธารณะ ในขณะเดียวกัน การสร้างจิตสำนึกและความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability) ก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน การตัดสินใจใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารควรมีความรับผิดชอบต่อประชาชน ซึ่งเป็นผู้ที่ออกไปใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้ง (ในสภาวะปกติ) จนสุดท้ายได้รัฐบาลชุดนั้นเข้ามาบริหารประเทศ 

องค์การความร่วมมือทางด้านงบประมาณระหว่างประเทศ (International Budget Partnership, IBP) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นในปี 1997 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณในระดับสากล ได้ระบุว่า ความรับผิดชอบทางงบประมาณจะเกิดขึ้นได้หรือไม่นั้น ขึ้นกับสามเสาหลัก (Three Pillars of Budget Accountability) ดังต่อไปนี้

เสาหลักที่ 1 ความโปร่งใสทางงบประมาณ (Budget transparency) เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณ 

เสาหลักที่ 2 การมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน (Public participation in the budget process) และ 

เสาหลักที่ 3 การมีสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูแลที่เข้มแข็ง (Strong formal oversight institutions) จากทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและสถาบันการตรวจสอบ

ทั้งสามเสาหลักนี้ต้องทำงานร่วมกันในการสร้างกลไกที่เอื้อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณ การขาดเสาหลักใดเสาหลักหนึ่งจะบั่นทอนให้การทำงานของเสาหลักอื่นๆ เป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบทางงบประมาณไม่เกิดขึ้น 

หากงบประมาณและกระบวนการจัดทำงบประมาณมีความโปร่งใส ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณ และสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูและการทำงานฝ่ายบริหารทำหน้าที่ของตนได้อย่างเข้มแข็ง การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลที่ออกมานั้นก็จะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงต่อความต้องการของประชาชน นอกจากนี้ ยังก่อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณที่รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารเป็นผู้จัดทำขึ้น โดยหากการจัดทำงบประมาณไม่สอดคล้องหรือตรงกับความต้องการของประชาชน รัฐบาลจะต้องตอบได้ว่า เพราะเหตุใดจึงตัดสินใจใช้งบประมาณเช่นนั้น

ล่าสุดในปี 2015 IBP ได้ทำการสำรวจข้อมูล 102 ประเทศ โดยผลการสำรวจของประเทศไทยที่จำแนกตามสามเสาหลักความรับผิดชอบทางงบประมาณ สามารถสรุปได้ดังนี้

เสาหลักที่หนึ่ง เรื่องความโปร่งใสทางงบประมาณ ประเทศไทยได้รับคะแนนดัชนีการเปิดเผยงบประมาณ (Open Budget Index) ที่ 42 คะแนน (คะแนนเต็ม 100) โดยเป็นระดับคะแนนที่ชี้ว่า การเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด (Limited)

เสาหลักที่สอง เรื่องการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน ประเทศไทยได้รับคะแนน 42 คะแนน ซึ่งตามเกณฑ์การประเมินของ IBP ถือว่า โอกาสในการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด

เสาหลักที่สาม เรื่องของการมีสถาบันสอดส่องดูแลในระบบงบประมาณ ซึ่งถูกแบ่งออกเป็นสองด้าน คือ หนึ่ง การสอดส่องดูแลจากฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislature) และสอง การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (Supreme Audit Institution) ผลการสำรวจพบว่า ในส่วนการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ประเทศไทยได้คะแนน 30 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลกระบวนการงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติยังมีไม่เพียงพอ ในขณะที่ผลการประเมินในส่วนของการทำหน้าที่ของสถาบันการตรวจสอบสูงสุด ประเทศไทยได้คะแนน 75 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุดในระบบงบประมาณของประเทศไทยอยู่ในระดับที่เพียงพอ (Substantial)

ผลจากรายงานการสำรวจการเปิดเผยงบประมาณที่ออกมานั้นแสดงให้เห็นว่า ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังมีปัญหาอยู่ในทั้งสามเสาหลักของความรับผิดชอบทางงบประมาณ ทั้งด้านความโปร่งใสทางงบประมาณ ด้านการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน และด้านการสอดส่องดูแลระบบงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติที่ยังมีไม่เพียงพอ ในบทความครั้งต่อไป ผมจะนำเสนอถึงผลการประเมินลึกลงในรายละเอียดว่า ปัญหาในเรื่องใดบ้างที่ควรต้องรีบดำเนินการแก้ไขหรือปรับปรุง เพื่อทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบในผลของการตัดสินใจทางงบประมาณเกิดขึ้นได้

*"ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 มิ.ย. 2559