รายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ที่ไม่ควรถูกมองข้าม*

ดูเหมือนว่าในช่วงเวลานี้ รัฐบาลได้เริ่มตระหนักถึงผลของมาตรการต่างๆ ที่กำลังถูกเร่งผลักดันออกมานั้น จะทำให้รายได้ภาษีที่รัฐสามารถจัดเก็บลดลงเป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็นการลดภาษีเงินได้นิติบุคคลลงจากอัตราร้อยละ 30 มาที่อัตราร้อยละ 23 ในปีนี้ และอัตราร้อยละ 20 ในปีหน้า ซึ่งจะทำให้รัฐสูญเสียรายได้ในปี พ.ศ. 2555 ประมาณ 45,000 ล้านบาท (ไม่นับรวมถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการปรับค่าแรง ที่จะทำให้ผู้ประกอบการส่วนหนึ่งซึ่งไม่สามารถปรับตัวได้ ต้องออกจากธุรกิจไป) การยกเว้นภาษีบ้านหลังแรกหรือรถคันแรก การออกมาตรการช่วยเหลือทางภาษีเพื่อช่วยเหลือน้ำท่วม และการหารายได้มาชดเชยภาษีน้ำมันดีเซลที่ส่งผลกระทบต่อรายได้อีกประมาณเดือนละ 9 พันล้านบาท (หรือปีละประมาณ 81,000 ล้านบาท) คงเป็นเรื่องที่น่าหนักใจไม่น้อยสำหรับหน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงการคลังที่จะต้องเร่งนำเสนอแนวทางการปรับโครงสร้างภาษีต่างๆ ที่รัฐบาลสามารถรับได้ เพื่อชดเชยรายได้ภาษีที่หายไปในส่วนนี้

หากพูดถึงการปรับโครงสร้างภาษีของประเทศไทย คงมีหลายเรื่องที่น่าจะพูดถึง ไม่ว่าจะเป็นการปรับภาษีสรรพาสามิต ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หรือแม้แต่ภาษีมูลค่าเพิ่ม แต่ในวันนี้ ผมขอกล่าวถึงเฉพาะในส่วนของรายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ซึ่งคือรายได้ภาษีที่รัฐสูญเสียไปจากการดำเนินมาตรการในรูปแบบของการให้การยกเว้นหรือการลดหย่อนทางภาษี โดยในแต่ละปีรัฐมีรายจ่ายภาษีที่สูงมาก แต่กลับไม่ค่อยได้รับความสนใจจากรัฐบาลในการพิจารณาปรับลดสักเท่าไหร่นัก

จากรายงานภาวะเศรษฐกิจและการคลัง ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 มีข้อมูลรายจ่ายภาษีที่น่าสนใจ โดยประเทศไทยสูญเสียรายได้จากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ในปีงบประมาณ 2555 สูงถึง 283,959 ล้านบาท (หากพิจารณากันให้ถูกต้องแล้ว รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจริงจะสูงกว่านี้มาก เพราะต้องรวมถึงค่าลดหย่อนทางภาษีอื่นๆ เช่น ค่าลดหย่อนทางภาษีสำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งไม่ได้ถูกนำมาคิดรวมในรายงานฉบับนี้) ซึ่งส่วนใหญ่แล้ว (กว่าร้อยละ 98) เป็นผลมาจากการออกมาตรการส่งเสริมการลงทุน ที่ให้การยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคลและภาษีศุลกากรแก่กิจการ ดังนั้นเพื่อให้ผู้อ่านสามารถเข้าใจได้ง่ายว่ารายจ่ายภาษีหรือรายได้ภาษีที่สูญเสียไปของประเทศไทยนั้นมีขนาดมากน้อยเพียงใด ผมขออนุญาตนำตัวเลขในปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 มาประกอบ โดยรัฐมีประมาณการรายได้สุทธิ 1.98 ล้านล้านบาท มาจากรายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา 254,000 ล้านบาท และรายได้ภาษีเงินได้นิติบุคคล 599,800 ล้านบาท เราจะเห็นได้ว่า รายได้ภาษีที่รัฐสูญเสียไปนั้นสูงกว่ารายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่รัฐสามารถจัดเก็บได้ทั้งปี และถ้าหากคิดเป็นสัดส่วนรายได้ภาษีเงินได้นิติบุคคลที่สูญเสียไปต่อรายได้ภาษีเงินได้นิติบุคคลทั้งหมดที่ควรจัดเก็บได้พบว่า สูงถึงร้อยละ 32 กันเลยทีเดียว

ในรายงานภาวะเศรษฐกิจและการคลังฉบับดังกล่าว ยังได้ประเมินถึงประโยชน์หรือผลกระทบทางเศรษฐกิจที่ประเทศไทยจะได้รับจากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ โดยจะก่อให้เกิดการลงทุนเพิ่มขึ้นคิดเป็นมูลค่า 85,188 ล้านบาท (คิดเป็นมูลค่าร้อยละ 30 ของรายได้ภาษีที่รัฐสูญเสียไปในปี 2555) การจ้างงานภายในประเทศเพิ่มขึ้น 56,223 คน (มูลค่าการขาดรายได้ที่รัฐสูญเสียต่อจำนวนการจ้างงานที่เพิ่มขึ้นมีค่าประมาณ 5 ล้านบาทต่อคน) และทำให้อัตราการขยายตัวเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.17

จริงๆ แล้วจากตัวเลขดังกล่าวคงไม่เพียงพอที่จะตอบได้ว่า ประเทศไทยได้รับประโยชน์คุ้มค่าจากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ หรือไม่ แต่ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม จากข้อมูลที่ปราฎสามารถแสดงให้เห็นได้ว่า รัฐได้สูญเสียรายได้ภาษีที่ควรจัดเก็บได้เป็นจำนวนมหาศาล ในขณะที่ประโยชน์ที่ได้รับนั้นกลับยังดูไม่ชัดเจนเท่าไหร่นัก แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความว่า การยกเว้นภาษีเฉพาะราย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากมาตรการส่งเสริมการลงทุน จะไม่มีความสำคัญหรือสมควรถูกยกเลิกไปทั้งหมด ตามทฤษฏีทางเศรษฐศาสตร์ การใช้มาตรการส่งเสริมการลงทุนก็มีความสมเหตุสมผล หากกิจการที่ได้รับการส่งเสริมสามารถก่อให้เกิด หนึ่ง การถ่ายทอดความรู้ นวัตกรรม หรือเทคโนโลยีใหม่ๆ (Knowledge spillovers/Transfer of technology) แก่ผู้ประกอบการอื่นๆ ภายในประเทศ ซึ่งหลักการนี้จะสอดคล้องกับที่ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร ประธานสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ออกให้สัมภาษณ์ว่า ประเทศไทยควรเร่งดำเนินการปรับโครงสร้างภาคอุตสาหกรรม โดยเน้นการเพิ่มขีดความสามารถในการผลิต และนำเสนอมาตรการจูงใจทางภาษีแก่บริษัทต่างๆ ที่ลงทุนด้านวิจัยและพัฒนา สอง แรงจูงใจให้กิจการเข้าไปลงทุนในพื้นที่เป้าหมาย (ที่ต้องการรับการพัฒนาเป็นอย่างมาก) และก่อให้เกิดการจ้างงานและกิจกรรมทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นในพื้นที่โดยในกรณีนี้ ผลของการส่งเสริมการลงทุนจะสามารถช่วยกระจายความเจริญทางอุตสาหกรรม (Industrial decentralization) ไม่ให้กระจุกตัวเฉพาะในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล และ สาม การแข่งขันในตลาดเพิ่มขึ้น ซึ่งจะผลักดันให้ผู้ประกอบการต่างๆ เร่งเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตและแข่งขันผลิตสินค้าที่มีคุณภาพและมีความหลากหลายเพื่อสนองต่อความต้องการของลูกค้าได้ดีขึ้น

การยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะที่เกิดจากมาตรการส่งเสริมการส่งลงทุนนั้น จึงควรกำหนดเป้าหมายในการส่งเสริมโดยพิจารณาจากผลประโยชน์ที่แท้จริงที่ประเทศจะได้รับจากการลงทุนนั้นเป็นสำคัญ ไม่ใช่ด้วยการกำหนดเป้าหมายที่พิจารณาจากมูลค่าเม็ดเงินลงทุนที่เข้ามาหรือจำนวนโครงการที่ได้รับการส่งเสริมแต่เพียงเท่านั้น คงจะดีไม่น้อยหากการนำเสนอแนวทางการปรับโครงสร้างภาษีต่างๆ ที่จะถูกนำเสนอให้รัฐบาลพิจารณาต่อไปนั้น ครอบคลุมไปถึงการลดรายจ่ายภาษี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประเทศไทยอย่างคุ้มค่า

*"รายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ที่ไม่ควรถูกมองข้าม" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 เม.ย. 2555

สบายใจได้จริงหรือ? กับการแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ*

การแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน 1.14 ล้านๆ บาทที่ออกมานั้น โดยการออก พ.ร.ก. ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ พ.ศ. 2555 ที่รัฐบาลได้กำหนดให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ เป็นพาหนะในการชำระหนี้ และมีธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เป็นผู้ขับเคลื่อน ซึ่งทำหน้าที่ในการบริหารจัดการหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ แต่เพียงเท่านั้น ทั้งนี้ แหล่งที่มาของเงินที่จะนำมาใช้ในการชำระหนี้นั้นจะมาจาก หนึ่ง การเก็บค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมจากธนาคารพาณิชย์ โดยจะเก็บค่าธรรมเนียมจากเงินนำส่งไม่เกินร้อยละ 1 ของฐานเงินฝาก (ในกรณีที่ต้องการเก็บเต็มเพดาน) จากเดิมที่ค่าธรรมเนียมนำส่งสถาบันคุ้มครองเงินฝากอยู่ที่ร้อยละ 0.4 สอง เงินผลประโยชน์จากบัญชีทุนสำรองเงินตรา รวมถึงสินทรัพย์ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ และสาม กำไรสุทธิของธปท.

ข้อสรุปของวิธีการชำระหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ในครั้งนี้ อย่างน้อยที่สุด ได้สร้างความสบายใจให้แก่หน่วยงานภาครัฐ ทั้งกระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย รวมถึงรัฐบาล โดย ธปท. ก็สบายใจ ที่ยังสามารถรักษาวินัยทางการเงินไว้ได้ ซึ่งรวมถึงการดำเนินนโยบายทางการเงินอย่างเป็นอิสระและไม่ต้องใช้การพิมพ์ธนบัตรเพิ่มเพื่อใช้ในการชำระหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้น ในขณะเดียวกัน กระทรวงการคลังก็สบายใจ ที่จะไม่ต้องแบกรับภาระดอกเบี้ยจ่ายที่เกิดจากหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ โดยที่ผ่านมา ภาระดอกเบี้ยจ่ายในแต่ละปีสูงถึง 4-5 หมื่นล้านบาท เมื่อคิดรวมดอกเบี้ยจ่ายของหนี้ก้อนหนี้ที่ผ่านมาทั้งหมด กระทรวงการคลังได้ชำระไปแล้วเป็นเงินกว่า 6.7 แสนล้านบาท และเมื่อดอกเบี้ยจ่ายที่เคยเป็นภาระทางงบประมาณของกระทรวงการคลังหรือรัฐบาลหายไป (จากการเก็บค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมจากธนาคารพาณิชย์) ภาระหนี้ต่องบประมาณของก็จะลดลง เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว รัฐบาลก็สบายใจ ที่จะสามารถก่อหนี้สาธารณะครั้งใหม่ได้ โดยยังสามารถรักษาวินัยทางการคลังที่ถูกกำหนดไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังไว้ได้ (เช่น กำหนดให้ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ60 และภาระหนี้ต่องบประมาณกำหนดไว้ไม่เกินร้อยละ 15)

แม้ว่าทุกหน่วยงานภาครัฐจะสบายใจกับแนวทางแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ที่ออกมาในครั้งนี้ ผมเองกลับมีข้อกังวลใจและเป็นห่วงในหลายเรื่อง ซึ่งวันนี้ ผมขอกล่าวถึงข้อกังวลใจในสามประเด็นก่อน

หนึ่ง หนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ซึ่งเป็นหนี้สาธารณะที่รัฐบาล (ในอดีต) ได้ก่อขึ้น (ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลหรือความจำเป็นอะไรก็แล้วแต่) การใช้หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ด้วยวิธีการผลักภาระหนี้ที่รัฐบาลก่อขึ้นด้วยการบังคับให้มีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นจากธนาคารพาณิชย์ เป็นวิธีการที่ถูกต้องแล้วจริงหรือ? เพราะท้ายที่สุด ธนาคารพาณิชย์ก็คงไม่ใช่ผู้รับภาระค่าธรรมเนียมที่เพิ่มขึ้นแต่เพียงผู้เดียว ภาระที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่คงถูกผลักกลับมาให้กับประชาชนในรูปแบบต่างๆ เช่น ดอกเบี้ยเงินฝากที่ประชาชนจะได้รับลดลง หรือดอกเบี้ยเงินกู้ที่เพิ่มสูงขึ้น ทั้งที่ประชาชนก็ทำหน้าที่เป็นผู้จ่ายภาษีให้แก่รัฐบาลอยู่แล้ว หรือกล่าวได้ว่า ประชาชนได้ทำหน้าที่จ่ายภาษีให้แก่ภาครัฐไปแล้ว แต่เมื่อภาครัฐต้องการใช้เงินมากกว่ารายรับที่ตนมีจนจำเป็นต้องไปก่อหนี้สาธารณะขึ้น แทนที่รัฐบาลจะใช้วิธีการลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นลงหรือวิธีการหารายได้เพิ่ม กลับโยนภาระการชำระหนี้ของตนไปยังธนาคารพาณิชย์และประชาชน เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว รัฐบาลดูจะไม่มีความรับผิดชอบกับหนี้สินที่ตัวเองได้เคยก่อขึ้นกันเสียเลย

นอกจากนี้ การใช้วิธีการชำระหนี้ของรัฐบาลด้วยวิธีการที่ไม่ปกติเช่นนี้ (แทนที่จะทำผ่านระบบการตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปี) ในอนาคตจะกลายเป็นแนวทางหรือบรรทัดฐานที่รัฐบาลต่อๆไปเลือกใช้หรือไม่? ถ้าหากรัฐบาลสามารถก่อหนี้ได้โดยหลีกเลี่ยงการเป็นภาระผูกพันทางงบประมาณ จนสามารถก่อหนี้ใหม่เพิ่มขึ้นไปได้เรื่อยๆ แม้จะดูเหมือนว่า รัฐบาลยังสามารถรักษากรอบวินัยทางการคลังไว้ได้ แต่เนื่องจากระดับหนี้สาธารณะของประเทศที่เพิ่มสูงขึ้น รวมถึงการขาดวินัยหรือความรับผิดชอบในการสร้างหนี้และชำระหนี้ของรัฐบาล สถานะทางการคลังของประเทศไทยที่แท้จริงคงอยู่ในอันตราย และอาจพัฒนาจนเป็นต้นตอของการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหม่ก็เป็นได้

สอง การใช้หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ด้วยวิธีการเก็บค่าธรรมเนียมจากสถาบันทางการเงินในครั้งนี้ ได้มีการคาดการณ์ไว้ว่า จะสามารถชำระหนี้เงินต้นได้หมดภายในเวลาประมาณ 25 ปี (ซึ่งอาจจะเร็วกว่านั้น หากฐานเงินฝากในระบบเพิ่มขึ้น) โดยหากค่าธรรมเนียมอยู่ที่ 1% ธปท. จะสามารถเก็บค่าธรรมเนียมได้ประมาณ 77,000 ล้านบาท ซึ่งสามารถนำมาจ่ายดอกเบี้ยได้ 50,000 ล้านบาท และเงินต้นได้ 27,000 ล้านบาท แต่ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาถึงช่วงเวลาที่ใช้ในการชำระหนี้จนหมด ซึ่งค่อนข้างยาวนาน (25 ปี) กับอัตราดอกเบี้ยจ่ายในปัจจุบันที่นับว่าค่อนข้างต่ำเมื่อพิจารณาทั้งช่วงระยะเวลา 25 ปี หากอัตราดอกเบี้ยเริ่มปรับตัวสูงขึ้นเมื่อใด ดอกเบี้ยจ่ายที่เกิดขึ้นจากหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ก็จะเพิ่มสูงขึ้น และก็อาจเป็นไปได้ว่า ดอกเบี้ยจ่ายจะเกินค่าธรรมเนียมที่ ธปท. สามารถจัดเก็บได้ หรือระยะเวลาในการชำระหนี้เงินต้นจนหมดจะเกินกว่าที่ได้คาดการณ์ไว้แต่แรก ดังนั้นแนวโน้มของอัตราดอกเบี้ยในระยะยาวที่จะต้องปรับตัวสูงขึ้น ก็เป็นปัจจัยเสี่ยงต่อความสามารถในการชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ และรัฐบาลจะมีวิธีในการบริหารจัดการอย่างไร ในการชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูได้จนหมด?

สาม ระยะเวลาที่ใช้ในการชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ที่คาดการณ์ไว้นานถึง 25 ปีนั้น เป็นระยะเวลาที่ค่อนข้างยาวนานจนเกินไปหรือไม่? เราจะมั่นใจได้อย่างไรว่า ในช่วงระยะเวลาดังกล่าว ประเทศไทยจะไม่ประสบกับปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหม่ขึ้นมาอีก เพราะถ้าหากเกิดขึ้น รัฐบาลก็คงมีความจำเป็นที่จะต้องก่อหนี้ในลักษณะเดียวกันกับหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ที่เกิดจากเข้ารับภาระหนี้จากภาครัฐวิสาหกิจและภาคเอกชนของรัฐบาล ในขณะที่หนี้เก่าก็ยังไม่หมดสิ้น ซึ่งจากข้อมูลที่พบในงานศึกษาที่ผ่านมา(*) ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1970-2009 โอกาสที่ประเทศกำลังพัฒนาจะประสบปัญหาวิกฤติหนี้ภายนอกประเทศสูงถึงร้อยละ 25.3 ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉลี่ยจะประสบปัญหาวิกฤติหนี้ 1 ครั้งในทุก 4 ปี กันเลยทีเดียว

ถ้าหากรัฐบาลมีความตั้งใจในการแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ อย่างแท้จริง (ไม่ใช่มีความตั้งใจแต่เพียงการหากทางออกในการก่อหนี้ใหม่เท่านั้น) ระยะเวลาที่ใช้ในการชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ควรถูกปรับลดให้สั้นลงกว่านี้ เพื่อให้ประเทศไทยมีความพร้อม หากต้องเผชิญและต่อสู้กับวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหม่ที่จะเกิดขึ้น ซึ่งนับวันจะยิ่งมีความรุนแรงและรวดเร็วกว่าที่เคยเกิดขึ้นมาในอดีต

ที่มา

(*) ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และประสพโชค มั่งสวัสดิ์ (2554) “วิกฤติหนี้กับกรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” งานวิจัยภายใต้โครงการการศึกษานโยบายเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการเสริมสร้างสุขภาพ (สสส.)

*"สบายใจได้จริงหรือ? กับการแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 ก.พ. 2555

ต้อนรับปีใหม่กับปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ*

แม้ว่าปี พ.ศ. 2554 พึ่งจะผ่านพ้นไป และเรากำลังอยู่ในเทศกาลแห่งความสุข ช่วงเวลาแห่งการเฉลิมฉลองต้อนรับปี พ.ศ. 2555 แต่ดูแล้วการเริ่มต้นปีใหม่ปีนี้ของประเทศไทย น่าจะเริ่มต้นด้วยความวุ่นวายจากปัญหาที่เรื้อรังและยาวนานทางด้านการเงินการคลังของประเทศ นั่นคือ ปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (Financial Institution Development Fund, FIDF) ที่เกิดขึ้นในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งหรือวิกฤตสถาบันทางการเงินในช่วงปี พ.ศ.2540 ที่รัฐบาล โดยกระทรวงการคลังเข้าไปช่วยแบกรับภาระของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ โดยการออกพันธบัตร FIDF 1-3 เพื่อชดใช้ความเสียหายให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ (ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2541-2545) รวมประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท ซึ่งในวันนี้ ยอดหนี้ FIDF ยังคงเหลือประมาณ 1.14 ล้านล้านบาท

ท่านผู้อ่านหลายท่านคงแปลกใจว่า เพราะเหตุใด เวลาผ่านไปเกิน 10 ปี ยอดหนี้ FIDF ถึงได้ลดลงจากเดิมเพียงเล็กน้อย เพียงประมาณ 2 แสนล้านบาท ในขณะที่ประเทศไทยต้องจ่ายดอกเบี้ยไปแล้วกว่า 6 แสนล้านบาท ทั้งนี้เนื่องจาก ในช่วงเวลาที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง ได้มีข้อตกลงร่วมระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กับกระทรวงการคลังที่กำหนดให้ หนี้ FIDF ธปท. จะเป็นผู้ชำระคืนเงินต้น และกระทรวงการคลังจะเป็นผู้ชำระดอกเบี้ย ข้อตกลงนี้เกิดขึ้นเนื่องจาก มีการมองว่า ธปท. ต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่อปัญหาวิกฤตสถาบันการเงินปีที่เกิดขึ้นในตอนนั้น (จากการดำเนินนโยบายที่ผิดพลาด โดยการเข้าปกป้องค่าเงินบาท) แต่ทั้งนี้ ธปท. จะสามารถชำระเงินต้นได้ ก็ต่อเมื่อผลการดำเนินงานของ ธปท. ในปีนั้นมีกำไร ซึ่งที่ผ่านมา ธปท. ก็ไม่ค่อยมีกำไรที่จะไปจ่ายคืนเงินต้นได้ หนี้ FIDF จึงไม่ค่อยลดลง ในขณะที่ดอกเบี้ยจ่ายที่เกิดขึ้นในแต่ละปี ได้กลายเป็นภาระทางงบประมาณที่กระทรวงการคลังต้องแบกรับภาระในแต่ละปีที่สูงถึง 4-5 หมื่นล้านบาท หนี้ FIDF จึงได้กลายเป็นปัญหาระหว่าง ธปท. กับกระทรวงการคลังมาอย่างยืดเยื้อและยาวนาน

โดย ธปท. มองว่า หนี้ที่เกิดขึ้นก้อนนี้เป็นหนี้ภาครัฐ จากการที่รัฐบาลในสมัยนั้นเข้าไปรับประกันหนี้ของสถาบันการเงิน ผ่านกลไกของรัฐซึ่งคือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ นอกจากนี้ ธปท. ก็ไม่ได้มีเงินหรือกำไรที่จะสามารถนำไปใช้ในการชำระคืนเงินต้นได้ หากจะให้ ธปท. รับผิดชอบ ก็อาจจะต้องใช้วิธีการพิมพ์เงิน ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหาต่อวินัยทางการเงินของประเทศ หรือการทำให้ทุนของ ธปท. ติดลบเพิ่มขึ้น ซึ่งจะทำลายความน่าเชื่อถือของ ธปท. ในขณะเดียวกัน กระทรวงการคลัง ก็มองว่ายอดหนี้ก้อนนี้ ธปท. จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบ ตามที่ได้ตกลงกันไว้แต่เดิม แต่ถ้าหากกระทรวงการคลังจะต้องเป็นผู้ชำระคืนเงินต้น ก็คงไม่พ้นต้องทำผ่านระบบงบประมาณ ซึ่งจะมีผลทำให้ Fiscal space หรือ งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่เหลือหลังจากตัดรายจ่ายที่ไม่สามารถตัดได้แล้วลดน้อยลง และถ้าหากรัฐบาลไม่ยอดลดรายจ่ายในโครงการต่างๆ ลง ก็จะทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้น และอาจส่งผลร้ายแรงต่อการรักษาวินัยทางการคลังของประเทศ

ที่ผ่านมา มีผู้นำเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ไว้อย่างมากมาย แต่ก็ยังไม่สามารถหาข้อสรุปใดๆ ได้ แต่เกือบทันทีที่ปัญหามหาอุทกภัย พ.ศ. 2554 จบสิ้นลง ที่ประชุมครม. ในวันที่ 27 ธันวาคม ที่ผ่านมาได้มีมติเห็นชอบในหลักการที่จะโอนภาระหนี้สินกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ให้แก่ธนาคารแห่งประเทศไทยดูแล ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้มอบหมายให้ กระทรวงการคลัง ธปท. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำการรวบรวมความเห็นเพื่อเสนอกลับมาที่ ครม.อีกครั้งในสัปดาห์นี้ (4 มกราคม)

การที่รัฐบาลมีมติหรือตัดสินใจเช่นนี้ก็สามารถเข้าใจได้โดยง่าย เพื่อเป็นการลดหนี้สาธารณะของประเทศที่มีอยู่เดิมลงจากที่อยู่ในระดับประมาณร้อยละ 41 มาที่ร้อยละ 30 ของ GDP หลังจากนั้น รัฐบาลก็จะสามารถก่อหนี้สาธารณะก้อนใหม่ที่ยังอยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศเดิม เพื่อใช้ตามข้อเสนอของคณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่ออนาคตประเทศ (กยอ.) ที่มีนายวีรพงษ์ รามางกูร เป็นประธาน ในการลงทุนโครงการต่างๆ เพื่อสร้างอนาคตประเทศและวางแผนการบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืน ซึ่งก็เป็นอีกเรื่องที่มีความสำคัญในช่วงเวลานี้

แต่ทั้งนี้ ก็เป็นเรื่องที่น่าแปลกใจว่า ครม. สามารถตัดสินใจมีมติเห็นชอบโดยหลักการที่จะโอนหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ให้แก่ ธปท. ได้โดยง่าย ก่อนที่จะทำการศึกษาหรือบอกได้ว่า ธปท. จะใช้วิธีการชำระหนี้อย่างไร และวิธีการดังกล่าวจะส่งผลเสียต่อประเทศน้อยกว่าการเลือกที่จะโอนหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ไปให้แก่ กระทรวงการคลัง ทั้งที่เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ที่สำคัญ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการรักษาวินัยทางการเงินการคลังของประเทศไทยอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

 

 

*"ต้อนรับปีใหม่กับปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ม.ค. 2555

“ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำ*

ในสัปดาห์ที่แล้ว เราได้เห็นข่าวชาวนาในจังหวัดชัยนาทประท้วงไม่ให้เจ้าหน้าที่ชลประทานเข้ามาปิดประตูระบายน้ำ เพื่อผันน้ำไปช่วยชาวนาในฝั่งจังหวัดสุพรรณบุรีที่กำลังประสบปัญหาเดือดร้อนอย่างหนักเนื่องจากขาดน้ำในการทำนา ในขณะเดียวกัน เรายังพบเห็นชาวบ้านอีกเป็นจำนวนมาก ที่ยังประสบเคราะห์กรรมจากปัญหาน้ำท่วม จนไม่สามารถกลับเข้าบ้านไปใช้ชีวิตตามปกติ ซึ่งเป็นเรื่องที่ประหลาดใจว่า ทำไมพื้นที่ที่อยู่ไม่ห่างไกลกันภายในประเทศเล็กๆ อย่างประเทศไทย กลับพบปัญหาที่เกี่ยวกับ “น้ำ” ที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ซึ่งนั่นอาจแสดงให้เห็นถึงปัญหาของการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในปัจจุบัน

ที่ผ่านมา การบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยเป็นเรื่อง “ดุลยพินิจ” ของผู้มีอำนาจ ซึ่งนายธีระ วงศ์สมุทร รมว.เกษตรและสหกรณ์ เองได้กล่าวยอมรับว่า ตนเป็นผู้สั่งชะลอน้ำออกจากเขื่อน เพื่อมีเวลาให้พี่น้องชาวนาได้เกี่ยวข้าว ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า รัฐบาลมีเจตนาที่ชัดเจนในการบริหารเก็บน้ำไว้เพื่อตอบสนองต่อนโยบายด้านการเกษตรกรรม ซึ่งสอดคล้องกับความพยายามชี้แจงเป็นอย่างมากของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ที่ว่า การบริหารจัดการน้ำในเขื่อนไม่ได้มีวัตถุประสงค์หลักในการผลิตกระแสไฟฟ้า แต่เป็นไปตามความจำเป็นทางด้านเกษตรกรรม การบรรเทาอุทกภัย และสาธารณูปโภค แต่ทั้งนี้ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลอะไรก็แล้วแต่ สุดท้ายการบริหารจัดการน้ำที่ผิดพลาดได้กลายเป็นสาเหตุสำคัญของการเกิดเหตุการณ์น้ำท่วมในปีนี้ และได้สร้างความสูญเสียต่อทั้งชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนอย่างที่ไม่อาจจะประมาณค่าได้

คำถามที่เกิดขึ้นต่อมาคือ แล้วประเทศไทยจะดำเนินการต่อไปอย่างไร เพื่อไม่ให้เหตุการณ์น้ำท่วมเกิดขึ้นซ้ำอีกในปีหน้าหรือในปีต่อๆ ไป หากเกิดเหตุการณ์น้ำท่วมซ้ำเช่นนี้อีก คงไม่สำคัญว่ารัฐบาลชุดนี้จะอยู่ต่อไปได้หรือไม่ แต่ประเทศไทย คนไทย ทั้งประเทศจะใช้ชีวิตอยู่กันต่อไปได้อย่างไร? อีกไม่นานเกินรอ เราคงได้เห็นรัฐบาลออกมาประกาศถึงแผนป้องกันน้ำท่วมของประเทศไทยทั้งในระยะสั้นและในระยะยาว ควบคู่ไปกับแผนการใช้เงินเป็นจำนวนมากที่สุดในประวัติศาสตร์ (ซึ่งหมายถึงการก่อหนี้สาธารณะครั้งใหญ่) เพื่อใช้ในการลงทุนทางด้านการบริหารจัดการน้ำที่ถูกละเลยมานาน แต่ทั้งนี้ ผมอดสงสัยไม่ได้ว่า โครงการต่างๆ ที่จะถูกนำเสนอออกมานั้น จะมีมั้ยสักโครงการที่เข้าไปแก้ไขต้นเหตุของปัญหาน้ำท่วมในครั้งนี้ ที่ส่วนหนึ่งเกิดจากการใช้ “ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำที่ผิดพลาด ผมเองค่อนข้างประหลาดใจที่ไม่ค่อยเห็นใครพูดถึงการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้สักเท่าไหร่นัก ในขณะที่โครงการส่วนใหญ่ที่มักถูกกล่าวถึง จะเป็นการแก้ไขปลายเหตุของปัญหาซะมากกว่า อาทิเช่น การก่อสร้างทางระบายน้ำ การสร้างเขื่อน เป็นต้น

ตัวอย่างของนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการใช้ “ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำ หนึ่งในนั้นคงหนีไม่พ้นนโยบายเกษตรกรรม รัฐบาลชุดนี้ได้เปลี่ยน (ยกเลิก) มาตรการประกันรายได้เกษตรกรที่ถูกผลักดันออกมาในรัฐบาลชุดที่แล้ว กลับมาใช้มาตรการรับจำนำข้าว ซึ่งผมขออนุญาตไม่เปรียบเทียบถึงข้อดีหรือข้อเสียของทั้งสองมาตรการดังกล่าว และที่ผ่านมาก็มีนักวิชาการที่มีชื่อเสียงอย่างเช่น ท่านอาจารย์อัมมาร สยามวาลา ก็ได้แสดงข้อคิดที่เป็นประโยชน์และแสดงความเป็นห่วงในเรื่องนโยบายเกษตรกรรมของรัฐบาลชุดนี้ไปแล้ว แต่ผมอดคิดไม่ได้ว่า สมมติถ้าหากรัฐบาลชุดนี้ไม่ได้เปลี่ยนกลับมาใช้มาตรการรับจำนำข้าว แต่ยังใช้มาตรการประกันรายได้เกษตรกรอยู่เหมือนเดิม ประเทศไทยจะมีโอกาสในการรอดพ้นจากเหตุการณ์น้ำท่วมในปีนี้หรือไม่?

บางที ประเทศไทยอาจมีโอกาสรอดพ้นจากเหตุการณ์น้ำท่วมในปีนี้มากขึ้น หากการใช้ “ดุลยพินิจ” ของผู้มีอำนาจในการบริหารจัดการน้ำเปลี่ยนไปจากเดิม จากที่ต้องคอยกังวลว่า การปล่อยน้ำจากเขื่อนในช่วงต้นฤดูจะทำให้ชาวนาเก็บเกี่ยวผลผลิตไม่ทัน หรือไม่ทันการเปิดตัวโครงการรับจำนำข้าวในปีนี้ โดยหากดุลยพินิจของผู้มีอำนาจเปลี่ยนไปเป็นการพิจารณาถึงการบริหารจัดการน้ำที่เหมาะต่อประเทศไทยอย่างแท้จริงๆ ถ้าจำเป็นต้องปล่อยน้ำเขื่อนในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวก็สามารถทำได้ โดยชาวนา ชาวเกษตรกร ที่อยู่ในพื้นที่รับน้ำ รัฐบาลสามารถเข้าไปชดเชยได้อย่างเต็มที่จากโครงการประกันรายได้ แต่ทั้งนี้อาจต้องมีการแก้ไขกฎระเบียบเล็กน้อยในเรื่องของเงินชดเชยให้เต็มจำนวนในกรณีที่อยู่ในพื้นที่รับน้ำ ซึ่งโดยรวมแล้ว จะใช้งบประมาณที่น้อยกว่ามูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ หรือแม้แต่งบประมาณลงทุนที่จะถูกนำเสนอออกมา อย่างไม่อาจเปรียบเทียบกันได้เลย

คงจะดีไม่น้อย หากรัฐบาลชุดนี้จะใจกว้างอีกสักนิด ลดทิฐิลงสักหน่อย แล้วหันกลับมาพิจารณานโยบายต่างๆ ที่ออกมาอีกสักที โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายเกษตรกรรม นโยบายอันไหนที่ดีอยู่แล้วก็ดำเนินต่อไป ไม่ต้องสนใจว่าเป็นนโยบายที่ถูกผลักดันมาจากรัฐบาลชุดไหน และไม่ห่วงประชานิยมจนเกินไป ไม่แน่ครับ บางทีประเทศไทยอาจไม่ต้องกลับมาประสบภัยน้ำท่วมซ้ำแบบนี้อีกก็เป็นได้

* "“ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ธ.ค. 2554

เรียนรู้เพื่อก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลาง*

ในบทความที่แล้ว ผมได้กล่าวถึงความเชื่อมโยงระหว่างกับดักรายได้ปานกลางที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่กับระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ซึ่งปัจจุบันประเทศไทยยังติดหล่มของการพัฒนาจนไม่สามารถก้าวขึ้นมาอยู่ในระดับที่อุตสาหกรรมการผลิตสามารถพึ่งพิงทักษะ องค์ความรู้ รวมถึงเทคโนโลยีจากภายในประเทศ (ลดการพึ่งพิงทักษะ องค์ความรู้ เทคโนโลยีที่มาจากต่างประเทศ) คำถามที่เกิดขึ้นคือ แล้วประเทศไทยจะทำอย่างไร เพื่อให้สามารถก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลางและการติดหล่มของการพัฒนาอุตสาหกรรมไปได้ การหาคำตอบของคำถามนี้ไม่ใช่เรื่องที่จะสามารถทำได้โดยง่าย เราอาจใช้การเรียนรู้จากประสบการณ์ของประเทศอื่นๆ ที่ประสบผลสำเร็จในการก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลางและเลื่อนขั้นของการพัฒนาทางอุตสาหกรรมขึ้นมาได้ นอกจากนี้ เราอาจใช้การเรียนรู้จากนโยบายการพัฒนาของประเทศอื่นๆ ที่ยังติดหล่มของการพัฒนาทางอุตสาหกรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายของประเทศมาเลเซียซึ่งได้ประกาศไว้ว่า ประเทศมาเลเซียจะเลื่อนขึ้นมาเป็นประเทศที่มีรายได้สูง (High income countries) ภายในปี ค.ศ. 2020 โดยมีนโยบายการพัฒนาทางอุตสาหกรรมที่น่าสนใจและแตกต่างจากนโยบายของประเทศไทยเป็นอย่างมาก

ในวันนี้ เราจะเริ่มต้นจากการเรียนรู้แนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศที่ประสบผลสำเร็จ อย่างเช่น ประเทศเกาหลีใต้ หรือประเทศไต้หวัน ที่เริ่มต้นยุคการพัฒนาทางอุตสาหกรรมมาพร้อมๆ กับประเทศไทยและมาเลเซียในช่วงต้นทศวรรษที่ 1960 แต่ในปัจจุบันกลับมีระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรมอยู่ในขั้นที่สูงกว่าประเทศไทยและมาเลเซีย โดยทั้งสองประเทศต่างมีผลิตภัณฑ์สินค้าที่เป็นที่รู้จักกันเป็นอย่างดีในตลาดโลก ไม่ว่าจะเป็นแบรนด์ HTC ACER และ ASUS จากประเทศไต้หวัน หรือแบรนด์ HYUNDAI SAMSUNG และ LG จากประเทศเกาหลีใต้ เป็นที่สังเกตว่า ประเทศไต้หวันจะเน้นการพัฒนาในกลุ่มอุตสาหกรรมไอทีและอิเล็กทรอนิกส์ ในขณะที่ประเทศเกาหลีใต้กลับมีสินค้าหลากหลายในหลายกลุ่มอุตสาหกรรม แต่ต่างก็เป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่ใช้เทคโนโลยีในระดับสูงและสินค้าที่ผลิตก็มีมูลค่าที่สูง หากลองเปรียบเทียบกับประเทศไทยจะพบความแตกต่างที่สำคัญคือ ประเทศไทยยังไม่มีแบรนด์สินค้าไทยที่ใช้เทคโนโลยีการผลิตในระดับสูงและเป็นที่รู้จักกันดีในตลาดโลก ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคหรือเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถเลื่อนขั้นของการพัฒนาทางอุตสาหกรรมขึ้นมาได้

ระดับการเรียนรู้ทางเทคโนโลยีของทั้งประเทศเกาหลีใต้และประเทศไต้หวันต่างเริ่มต้นมาจาก หนึ่ง การเป็นอุตสาหกรรมที่เน้นการรับจ้างผลิตที่ต้องพึ่งพิงเงินลงทุนและเทคโนโลยีการผลิตจากต่างประเทศ ระดับการเรียนรู้ทางเทคโนโลยีที่ได้ยังมีไม่มากนัก สอง อุตสาหกรรมในประเทศเหล่านี้มีระดับการเรียนรู้จากการถ่ายทอดทางเทคโนโลยีที่ได้รับโดยตรงในกระบวนการผลิตมากขึ้นกว่าเดิม จนสามารถปรับเปลี่ยนการผลิตจากเดิมได้บ้าง สาม อุตสาหกรรมพัฒนาระดับการเรียนรู้โดยการเลียนแบบเทคโนโลยีของต่างประเทศ และ สี่ เมื่อสามารถผลิตสินค้าของตนเองขึ้นได้แล้ว อุตสาหกรรมเหล่านั้นก็พัฒนาการเรียนรู้ทางเทคโนโลยีจากการปรับปรุงผลิตภัณฑ์สินค้าให้ดีขึ้นจากเดิม จนก้าวไปสู่การมีเทคโนโลยีและนวัตกรรมของตนเอง

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในปัจจุบันประเทศจีนกำลังอยู่ในช่วงก้าวข้ามจากขั้นที่สามไปสู่ขั้นที่สี่ นั่นคือ เริ่มต้นจากการรับจ้างผลิตสินค้า ไปสู่การผลิตสินค้าภายใต้แบรนด์ของตนเองโดยใช้การเลียนแบบผลิตภัณฑ์และเทคโนโลยีของต่างประเทศ จนไปถึงการผลิตสินค้าโดยมีเทคโนโลยีและนวัตกรรมของตนเอง ซึ่งความรู้ส่วนหนึ่งได้รับมาจากการเข้าซื้อกิจการจากต่างประเทศโดยตรง (เช่น การเข้าซื้อบริษัท IBM) ในขณะที่ประเทศไทยยังวนเวียนอยู่ในขั้นที่สอง ที่การเรียนรู้ส่วนใหญ่มาจากการถ่ายทอดทางเทคโนโลยีที่ได้รับโดยตรงในกระบวนการผลิต ทั้งนี้เนื่องจากอุตสาหกรรมการผลิตส่วนใหญ่ในประเทศไทยมีลักษณะของการรับจ้างผลิต และยังต้องพึ่งพิงเงินทุน รวมถึงเทคโนโลยีระดับสูงจากต่างประเทศค่อนข้างมาก จนทำให้การเรียนรู้ทางเทคโนโลยี รวมถึงการสร้างนวัตกรรมของตนเองจึงมีค่อนข้างจำกัดมาก

สำหรับการเรียนรู้จากนโยบายการพัฒนาของประเทศอื่นๆ ที่ยังติดหล่มของการพัฒนาทางอุตสาหกรรม รวมถึงนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศไทยที่ผ่านมาและที่ควรจะดำเนินต่อไป ผมจะขออนุญาตกล่าวถึงเรื่องนี้ต่อในโอกาสถัดไปครับ


*"เรียนรู้เพื่อก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลาง" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 ต.ค. 2554