นโยบายของภาครัฐกับการใช้น้ำมันอย่างไร้ประสิทธิภาพ*

ราคาน้ำมันได้พุ่งสูงขึ้นจนกลายเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศ ไม่เพียงเฉพาะในประเทศไทย ประเทศอื่นๆในโลกที่ยังต้องพึ่งพิงการนำเข้าน้ำมัน ล้วนประสบปัญหาในลักษณะเดียวกัน สิ่งที่แตกต่างกันกลับกลายเป็นวิธีการแก้ไขปัญหาของภาครัฐที่เป็นผู้กำหนดว่า ประชาชนในประเทศใด จะเผชิญกับปัญหาในระดับที่รุนแรงกว่ากัน

เมื่อพิจารณาดูอัตราการใช้น้ำมันในแต่ละประเทศ กลับเป็นที่น่าสังเกตว่า ประเทศไทยมีอัตราการใช้น้ำมันสูงกว่าประเทศอื่นๆ เป็นอย่างมาก โดยสูงกว่าประเทศเพื่อนบ้านของเราทั้งหมด และสูงกว่าประเทศส่งออกสำคัญของโลกเช่น จีน และประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆอีกด้วย เป็นที่น่าแปลกใจว่า เหตุใดประเทศไทยจึงมีอัตราการใช้น้ำมันสูงกว่าประเทศอื่นๆ ทั่วโลก ทั้งๆที่ประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม

 

หากประเทศไทยผลิตสินค้าที่ใช้ปัจจัยน้ำมันเข้มข้นหรือเน้นใช้น้ำมันเป็นวัตถุดิบในการผลิต เราคงไม่แปลกใจกับตัวเลขที่สูงขนาดนี้ แต่เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีลักษณะใกล้เคียงกับไทย อย่างเช่น มาเลเซีย กลับพบว่ามาเลเซียมีอัตราการใช้น้ำมันที่ต่ำกว่าเราเกือบสองเท่า ดังนั้นอัตราการใช้น้ำมันที่สูงย่อมแสดงถึงการใช้น้ำมันอย่างไร้ประสิทธิภาพของประเทศไทยนั่นเอง ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจ ที่ประเทศไทยจะเป็นประเทศที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง มากกว่าประเทศอื่นๆจากปัญหาราคาน้ำมันที่ปรับแพงขึ้นในปัจจุบัน

 

ปัญหาการใช้น้ำมันอย่างไม่มีประสิทธิภาพของไทย เป็นปัญหาที่ภาครัฐควรออกมายอมรับถึงข้อผิดพลาดในการกำหนดนโยบายที่ผ่านมา ที่ควรส่งเสริมให้เกิดการใช้น้ำมันอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น มากกว่าการคิดนโยบายฉาบฉวยมาใช้ เช่น การกำหนดเวลาการปิดปั้มน้ำมันเร็วขึ้นจากเดิม หรือแม้แต่การลดภาษีสรรพสามิตน้ำมัน เป็นต้น

ผู้อ่านอาจสงสัยว่า แล้วนโยบายใดบ้าง ที่ภาครัฐสามารถลดปริมาณการใช้น้ำมันได้อย่างมีนัยสำคัญและทำให้การใช้น้ำมันเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น จริงๆแล้วมีหลายแนวที่ภาครัฐสามารถทำได้ เช่น การสนับสนุนให้มีการใช้พลังงานทดแทนน้ำมันที่ถูกต้องอย่างจริงจัง ตัวอย่างเช่น การส่งเสริมให้มีทดแทนการใช้น้ำมันดีเซลด้วยก๊าซธรรมชาติในภาคการขนส่งอย่างเช่นรถไฟ (ดังที่หลายๆประเทศที่พัฒนาแล้วเช่น ฝรั่งเศส เยอรมัน ได้มีการนำมาใช้เป็นเวลานานแล้ว) เป็นต้น จริงๆแล้วแนวคิดดังกล่าวมีมานานแล้วในประเทศไทย แต่ยังไม่ได้ถูกนำมาใช้อย่างจริงจัง ด้วยเหตุนี้ประเทศไทยจึงยังต้องพึ่งพิงการใช้น้ำมันเป็นหลักในภาคการขนส่ง ซึ่งน่าจะถึงเวลาแล้ว ที่ภาครัฐควรกลับมาทบทวนถึงความเป็นไปได้ในการการใช้พลังงานทดแทนน้ำมันอย่างจริงจังกว่านี้

นอกจากนี้ยังมีเครื่องมือสำคัญของภาครัฐที่ยังไม่ได้ถูกนำมาใช้สนับสนุนให้มีการลดปริมาณการใช้น้ำมันลงอย่างถูกต้อง เครื่องมือดังกล่าวคือ มาตรการทางด้านภาษี หากผู้อ่านลองสังเกตราคาน้ำมันในแต่ละประเทศจะพบว่า ราคาน้ำมันของไทยค่อนข้างถูกกว่าประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น สิงค์โปร ญี่ปุ่น เป็นต้น สาเหตุที่สำคัญคือ ประเทศเหล่านั้นกำหนดอัตราภาษีน้ำมันที่สูงกว่า เพื่อทำให้ราคาน้ำมันในประเทศแพงขึ้น ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อความต้องการใช้น้ำมัน เงินภาษีที่จัดเก็บได้จะถูกจัดสรรในการพัฒนาระบบขนส่งมวลชนให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมถึงถูกนำมาใช้ในการอุดหนุนราคาค่าใช้บริการขนส่งมวลชนให้ถูกลง เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนหันมาใช้ระบบขนส่งมวลชนกันมากขึ้น ดังนั้นประชาชนในประเทศเหล่านั้น แม้นว่าจะต้องเผชิญกับราคาน้ำมันที่สูงกว่า แต่เนื่องจากมีระบบขนส่งมวลชนที่ดีที่ภาครัฐจัดให้ ประชาชนในประเทศเหล่านั้น จึงเดือดร้อนน้อยกว่าประชาชนชาวไทยจากปัญหาราคาน้ำมันแพงในปัจจุบัน

การกำหนดนโยบายของภาครัฐให้ถูกต้องเป็นสิ่งที่นอกเหนือจากกำลังของประชาชนธรรมดาจะสามารถทำเองได้ แต่เป็นหน้าที่ของภาครัฐโดยตรงที่ต้องกำหนดนโยบายให้เหมาะสม เพื่อให้เกิดการใช้น้ำมันเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะช่วยลดผลกระทบต่อประชาชนจากปัญหาราคาน้ำมันแพงในขณะนี้ ดังนั้นการใช้น้ำมันอย่างไร้ประสิทธิภาพของไทยในปัจจุบันจึงเกี่ยวข้องกับนโยบายของภาครัฐที่ผ่านมาอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

* "นโยบายของภาครัฐกับการใช้น้ำมันอย่างไร้ประสิทธิภาพ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 15 ก.ย. 2548

ทิศทางโลกต่อระบบโครงสร้างภาษีใหม่*

โดยปกติแล้ว เครื่องมือทางด้านการคลังจะประกอบไปด้วยนโยบายด้านการจัดเก็บภาษี และนโยบายด้านการใช้จ่ายของภาครัฐ สำหรับนโยบายด้านการจัดเก็บภาษี นอกเหนือจากที่ควรมีจุดมุ่งหมายในการหาเงินเข้ารัฐแล้ว ยังควรจะต้องมีความเท่าเทียมกันใน กล่าวคือ ผู้ที่มีรายได้เท่ากันควรจะจ่ายภาษีในระดับที่เท่าเทียมกัน และผู้ที่มีรายได้มากควรเสียภาษีมากกว่าผู้ที่มีรายได้น้อย ซึ่งจะช่วยให้เกิดการกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจนได้

จากหลักการที่มุ่งหวังให้จัดเก็บภาษีจากคนที่มีรายได้มากในสัดส่วนที่สูงกว่าคนที่มีรายได้น้อย จึงทำให้หลายๆ ประเทศ (รวมถึงประเทศไทย) ได้มีการจัดเก็บภาษีในลักษณะที่เป็นอัตราภาษีก้าวหน้า (Progressive Tax System) มาโดยตลอด แต่ทั้งนี้มันกลับเป็นระบบภาษีที่มีความซับซ้อนกว่าที่ควรจะเป็น และมีช่องโหว่ทางด้านภาษี (Tax Loophole) เป็นจำนวนมาก จึงทำให้เกิดคำถามขึ้นคือ ภายใต้ระบบภาษีที่มีอัตราก้าวหน้า คนที่มีรายได้มากจะเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าคนที่มีรายได้น้อยจริงหรือ?

เรากลับพบว่า ไม่แน่เสนอไปที่ผู้มีรายได้มากจะเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้น้อย เนื่องจาก ผู้เสียภาษีต่างมีความพยายามที่จะลดภาระภาษีให้น้อยที่สุดเท่าที่เป็นได้ สำหรับระบบโครงสร้างภาษีซับซ้อน ย่อมต้องมีช่องโหว่ที่ใช้ในการหลีกเลี่ยงภาษีได้มาก สิ่งเหล่านี้ ยืนยันได้จากการที่เราพบว่า ปัจจุบันมีหลักสูตรในการบริหารภาษีเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก หรือแม้กระทั่งมีรายการวิทยุหรือหนังสือ ที่แนะนำให้ความรู้แก่ประชาชนทั่วไปว่าจะทำอย่างไรจะประหยัดภาษีลงได้ นอกจากนั้น โครงสร้างภาษีที่ซับซ้อนย่อมก่อให้เกิดต้นทุนในการกรอกภาษี (Compliance Cost) และการตรวจสอบ (Monitor Cost) ที่สูง

ด้วยเหตุผลเหล่านี้ หลายๆประเทศ จึงมีความพยายามในการปรับเปลี่ยนระบบภาษีที่ซับซ้อน ให้มาเป็นระบบภาษีที่ง่ายขึ้น เพื่อช่วยลดช่องโหว่ในการหลีกเลี่ยงภาษีลงไป และจะทำให้การเก็บจัดเก็บภาษีได้มากขึ้น อีกทั้งยังมีประสิทธิภาพ ระบบภาษีใหม่ดังกล่าวคือ ระบบภาษีที่เก็บในอัตราคงที่ (Flat Tax System) โดยไม่ว่าจะเป็นคนรวยหรือจน จะต้องเสียภาษีในอัตราที่เท่าเทียมกัน ซึ่งลดโอกาสในการหลบหรือหลีกเลี่ยงอัตราภาษีในระดับที่สูงของผู้เสียภาษี นอกจากนี้ต้นทุนในการใช้ และการตรวจสอบก็ลดลงไปด้วย

แต่ท่านอาจสงสัยว่า ระบบภาษีดังกล่าวจะก่อให้เกิดการกระจายรายได้หรือไม่ นอกจากนี้เงินภาษีที่รัฐจัดเก็บได้จะลดลงหรือเปล่า จริงๆแล้ว แม้ว่าจะเป็นระบบภาษีที่มีอัตราคงที่ ก็มิได้หมายความว่ารัฐจะจัดเก็บภาษีได้น้อยลง รัฐสามารถออกแบบระบบภาษีให้มีรายรับเท่าเดิมได้ (Tax Neutral) ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับอัตราภาษีที่รัฐเรียกเก็บ จากการศึกษาที่ผ่านมา ภายหลังการนำระบบภาษีใหม่มาใช้ในรัสเซียพบว่า เงินภาษีที่จัดเก็บได้เพิ่มขึ้นถึง 26 เปอร์เซ็นต์ และมีผู้เสียภาษีเพิ่มขึ้นจากเดิมถึง 16 เปอร์เซ็นต์ นอกจากนี้ยังพบว่า คนมีแรงจูงใจในการทำงานมากขึ้น สำหรับการกระจายรายได้จากคนรวยไปยังคนจนก็ยังสามารถทำได้ เช่น กำหนดให้มีข้อยกเว้นทางภาษีแก่ผู้มีรายได้น้อย (Tax Exemption) เป็นต้น

สำหรับประเทศที่ปัจจุบันได้มีการใช้ระบบอัตราภาษีคงที่ไปแล้วมีหลายประเทศด้วยกัน ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นประเทศในกลุ่มยุโรปตะวันออก แต่ทั้งนี้ แม้แต่ประเทศยักษ์ใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกา ก็มีความพยายามผลักดันจากนักวิชาการทางด้านการคลัง ให้นำระบบภาษีดังกล่าวมาใช้ ดูเหมือนว่าทิศทางโลกกำลังไปในทิศทางนี้ ไม่แน่ว่าภายในอนาคตอันใกล้ ประเทศไทยอาจนำระบบภาษีที่เก็บในอัตราคงที่มาใช้ก็เป็นได้

* "ทิศทางโลกต่อระบบโครงสร้างภาษีใหม่" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 26 พ.ค. 2548

ประเมินผลงานด้วย EVA ถูกต้องจริงหรือ?*

รัฐบาลปัจจุบันได้ผลักดันให้หน่วยงานของรัฐต่างๆ รวมถึงรัฐวิสาหกิจนำแนวคิดของ Economic Value Added (EVA) หรือ การวัดมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐศาสตร์มาใช้ในการประเมินผลการดำเนินงาน โดยปัจจุบันหน่วยงานของภาครัฐเช่น สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ สังกัดกระทรวงการคลังและอีกหลายๆหน่วยงานของรัฐที่ถูกผลักดันให้นำ EVA มาใช้

โดยหลักการ EVA เป็นมาตรวัดผลงานทางการเงินชนิดหนึ่ง ที่คิดคำนวณมาจาก

EVA = กำไรสุทธิจากการดำเนินงานภายหลังหักภาษี (NOPAT) – เงินลงทุนในสินทรัพย์ (Capital)*อัตราต้นทุนของเงินทุน (Cost of Capital)

ความแตกต่างของ EVA เมื่อเทียบกับกำไรทางบัญชี คือได้มีการนำต้นทุนในส่วนของเงินทุนจากผู้ถือหุ้นมาคิดเป็นหนึ่งในต้นทุนของการดำเนินงานด้วย ซึ่งผมเองไม่ได้มีความคิดเห็นขัดแย้งในหลักการที่มีการผลักดันให้มีการวัดผลงานในหน่วยงานของรัฐเกิดขึ้น ซึ่งคงเป็นเพราะรัฐบาลชุดนี้ซึ่งประกอบด้วยผู้มีความสามารถในภาคธุรกิจอยู่เป็นจำนวนมาก จึงได้ผลักดันให้เกิดการประเมินผลงานของหน่วยงานภาครัฐในลักษณะเดียวกันกับภาคเอกชน ที่เน้นการสร้างผลกำไรให้แก่ผู้ถือหุ้นเป็นวัตถุประสงค์หลัก แต่มีข้อสังเกตบางประการดังนี้

1. EVA ไม่ได้มีการนำต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ หรือ ประโยชน์ที่เกิดขึ้นต่อสังคมจากโครงการนั้นๆเข้ามาใช้ในการคิดคำนวณจริง ซึ่งถึงตรงนี้หน่วยงานภาครัฐต้องกำหนดเป้าหมายที่ชัดเจน ระหว่างการสร้างผลกำไรต่อองค์กรสูงสุด (Maximizing profit) หรือ การทำให้สวัสดิการสังคมหรือความเป็นดีอยู่ดีสูงสุด (Maximizing social welfare) เพื่อที่จะได้มีการวัดผลงานที่ถูกต้อง หากเป้าหมายคือการสร้างผลกำไรต่อองค์กรสูงสุด การนำเอามาตรวัดผลงานทางการเงินเช่น EVA มาใช้คงเป็นเรื่องที่ไม่ผิด แต่ในทางกลับกัน หากเป้าหมายของรัฐคือการส่งเสริมให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดี การใช้มาตรวัดทางการเงินในลักษณะนี้มาตัดสินโครงการนั้นเป็นโครงการที่ดีหรือไม่ดี คงเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องนัก

 

ตัวอย่างเช่น สมมติว่ารัฐกำลังพิจารณาว่าควรสร้างเส้นทางรถไฟเส้นหนึ่งหรือไม่ ถ้าพิจารณาแต่ในเรื่องของผลกำไรแต่เพียงอย่างเดียว โครงการนี้อาจเป็นโครงการที่ไม่มีผลกำไร และอาจขาดทุนด้วยซ้ำไป โครงการนี้จึงไม่ควรสร้าง แต่ในด้านสังคม โครงการนี้อาจเป็นโครงการที่ดีและน่าลงทุนหากพิจารณาถึงผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นต่อสังคม เช่น ปัญหาการจราจรลดลง คนไทยมีชีวิตและความเป็นอยู่ทีดีขึ้น เป็นต้น

2. จริงหรือที่ EVA เป็นมาตรวัดผลงานทางการเงินที่ดีกว่ามาตรวัดทางการเงินอื่นๆ เช่น กำไรทางบัญชี EPS เงินปันผล? เหตุที่ผมต้องยกประเด็นนี้ขึ้นมาเขียน เพราะในปัจจุบันหน่วยงานของภาครัฐหลายๆ หน่วยงาน ยังไม่มีความเข้าใจในเรื่องของ EVA เท่าไหร่นัก จึงมีความจำเป็นต้องเสียค่าใช้จ่ายในการจ้างบริษัทที่ปรึกษาเข้ามาให้คำแนะนำ หาก EVA เป็นมาตรวัดที่ดีกว่ามาตรวัดอื่นๆจริง ก็คงไม่มีปัญหาอะไร แต่หากว่า EVA ไม่ได้ดีกว่ามาตรวัดอื่นๆ แล้วเหตุใดภาครัฐจึงได้ผลักดันให้มีการใช้ EVA ซึ่งในปัจจุบันหลายๆหน่วยงานภาคเอกชนที่เคยนำมาตรวัดผลงาน EVA มาใช้ ได้เริ่มปรับเปลี่ยนไปใช้มาตรวัดอย่างอื่นแทน

 

จากการศึกษาในต่างประเทศ ที่ทำการทดสอบเปรียบเทียบมาตรวัดทางการเงินต่างๆกับ EVA ผลการศึกษาที่ได้ ไม่ได้ชี้ว่า EVA จะเหนือกว่ามาตรวัดอื่นๆในหลายๆด้าน อีกทั้งในงานวิจัยยังพบว่า ยังมีหลายๆประเด็นที่ EVA ไม่สามารถนำมาใช้ได้

3. การคิดคำนวณ EVA ในส่วนของ กำไรสุทธิจากการดำเนินงานภายหลังหักภาษี (NOPAT) หากกำไรที่ถูกบันทึกลงในบัญชีทางการเงินเป็นกำไรที่ถูกนำมาปรับมาแล้ว เช่น มีการปรับลดผลกำไรลงเพื่อลดค่าใช้จ่ายทางด้านภาษี ผลกำไรที่ระบุในบัญชีจึงไม่ใช้ผลกำไรที่แท้จริงของบริษัท EVA ที่คิดคำนวณได้จะเป็นตัวเลขที่ไม่ถูกต้อง ซึ่งจะทำให้การประเมินผลงานด้วย EVA ไม่ถูกต้องด้วย

จุดมุ่งหมายของผม ไม่ได้ต้องการจะชี้ว่าการนำมาตรวัดทางการเงินต่างๆมาใช้ในการประเมินผลงานของหน่วยงานภาครัฐเป็นสิ่งที่ผิด ซึ่งในความเป็นจริงกลับเป็นสิ่งดี ที่ช่วยก่อให้เกิดการแข่งขันและทำให้การทำงานของภาครัฐให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่ทั้งนี้ภาครัฐคงต้องอย่าลืมนำเอามาตรวัดอื่นๆ ที่อาจไม่สามารถวัดเป็นตัวเลขทางบัญชีมาใช้ในการประเมินด้วย เพราะหน้าที่ของภาครัฐ คงไม่ใช่การมุ่งหวังในการทำกำไร แต่เป็นการสร้างความเป็นดีอยู่ดีของประชาชนได้นั้นเอง

* "ประเมินผลงานด้วย EVA ถูกต้องจริงหรือ?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 19 ม.ค. 2548