โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร*

เมื่อวันที่ 27 ส.ค. ที่ผ่านมา คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ได้เห็นชอบในหลักเกณฑ์วิธีประกันราคาข้าวเปลือกนาปี 52/53 เช่น ข้าวเปลือกหอมมะลิ และข้าวเปลือก กข .15 ณ ความชื้น 15% ราคาประกันอยู่ที่ตันละ15,300 บาท ซึ่งเป็นราคาที่รวมต้นทุนในการผลิต ต้นทุนขนส่ง และบวกกำไร 30 ถึง 40 เปอร์เซ็นต์ นาย กอร์ปศักดิ์ สภาวสุ รองนายกรัฐมนตรี ได้กล่าวในการประชุมชี้แจงการดําเนินโครงการประกันราคาสินค้าเกษตรว่า โครงการประกันราคาสินค้าเกษตรอาจใช้งบประมาณไม่ต่างจากการรับจำนำที่ผ่านมา แต่โครงการนี้น่าจะส่งผลดีต่อเกษตรกรส่วนใหญ่ของประเทศ มากกว่าโครงการรับจำนำข้าว ที่ผลประโยชน์ส่วนใหญ่กลับตกสู่พ่อค้า อีกทั้งยังมีปัญหาการทุจริตเกิดขึ้นอย่างมากมาย โดยโครงการประกันราคา จะเป็นระบบที่ทำให้เกษตรกรไม่ขาดทุน และเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำแก่เกษตรกร

แต่หากพิจารณาตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร (Agreement on Agriculture) ที่บัญญัติขึ้นจากการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย ภายใต้การจัดตั้งขององค์กรการค้าโลก (WTO) ที่ประเทศไทยเป็นสมาชิก และมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2538 การประกันราคาข้าว และการประกันรายได้ถือว่ามีความแตกต่างกัน ซึ่งผมขออธิบายพอสังเขปได้ดังนี้

ข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร มีวัตถุประสงค์สำคัญในการสร้างระบบการค้าผลิตภัณฑ์การเกษตรที่เป็นธรรมและไม่บิดเบือนกลไกตลาด โดยได้แบ่งแยกมาตรการอุดหนุนภายใน (Domestic support) ออกเป็น 2 กลุ่ม คือ

1. กล่องเขียว (Green Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าและการผลิต โดยมาตรการในกล่องเขียวได้รับการอนุญาตให้มีได้อย่างไม่จำกัด ตัวอย่างของมาตรการในกลุ่มนี้ ได้แก่ การศึกษาวิจัยและการพัฒนาการเกษตร การอุดหนุนรายได้เกษตรกรโดยตรง (Decoupled income support) ที่ไม่มีความสัมพันธต่อการตัดสินใจผลิตของเกษตรกร

2. กล่องอำพัน (Amber Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งมาตรการจำนำ หรือ มาตรการประกันราคาสินค้าเกษตร ที่มีการกำหนดราคารับจำนำหรือราคาประกันสูงกว่าราคาตลาดโดยปกติ ล้วนสร้างความบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้นด้วยกันทั้งสิ้น เช่น การประกันราคาข้าวในราคาที่สูงเกินราคาตลาด เป็นการเพิ่มผลตอบแทนและช่วยลดความเสี่ยงของเกษตรกรจากการปลูกข้าว ดังนั้นจึงมิใช่เรื่องแปลก หากเกษตรกรส่วนหนึ่งอาจหันมาปลูกข้าว ทดแทนการปลูกสินค้าเกษตรอื่นๆ ที่มีความเสี่ยงสูงกว่า เป็นต้น

มาตรการอุดหนุนในกล่องอำพัน ยังสามารถแบ่งออกได้เป็นสองประเภท คือ หนึ่ง มาตรวัดการอุดหนุนรวม (Total Aggregate Measurement of Support) ซึ่งเป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าอย่างมาก โดยมาตรการในกลุ่มนี้ มีข้อผูกพันที่ตกลงไว้ในข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่แต่ละประเทศจะต้องลดจำนวนของการอุดหนุนลงตามที่ได้กำหนดไว้ และ สอง มาตรการอุดหนุนที่ได้รับข้อยกเว้นไม่ต้องมีข้อผูกพันในการลดจำนวนลง ซึ่งรวมถึง มาตรการอุดหนุนที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนตลาดเล็กน้อย (De minimis) และมาตรการอุดหนุนภายในที่จ่ายเงินอุดหนุนโดยตรงแก่เกษตรกร ตามพื้นที่เพาะปลูกและผลผลิตที่ได้กำหนดไว้ล่วงหน้า และไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้นจริง แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินร้อยละ 85 ของมูลค่าการผลิตที่ใช้เป็นปีฐาน

แม้ว่าโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร อาจดูแล้วมีข้อดีกว่าโครงการรับจำนำสินค้าเกษตรในหลายเรื่องก็ตาม แต่ในความเป็นจริงแล้ว ทั้งสองโครงการต่างมีลักษณะของการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร ที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้น ทั้งในเรื่องราคาและการตัดสินใจผลิตสินค้าเกษตรของเกษตรกร อีกทั้งไม่เป็นไปตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร ซึ่งพยายามผลักดันให้ทุกประเทศลดมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าลง

หากวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร คือ การสร้างหลักประกันทางด้านรายได้แก่เกษตรกร และหากภาครัฐต้องการดำเนินนโยบายที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางตลาด การอุดหนุนภายในลักษณะอื่นๆ เช่น การอุดหนุนรายได้แก่เกษตรกรโดยตรง ที่ไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้น อาจเป็นแนวทางที่เหมาะสมกว่า อีกทั้งยังสอดคล้องตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่ประเทศไทยได้มีข้อผูกพันไว้

*"โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2552