ต้อนรับปีใหม่ กับ พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2553*

ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2553 นี้ กระทรวงการคลังเตรียมเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาร่างพ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เพื่อใช้แทนที่ พ.ร.บ. ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และ พ.ร.บ. ภาษีบำรุงท้องที่ ถ้าหากผ่านคณะรัฐมนตรีไปได้ ในขั้นตอนถัดไป จะเป็นการนำเสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา ซึ่งคาดว่าจะกลายเป็นประเด็นร้อนประจำปีนี้ เนื่องจากจะมีกลุ่มผู้ที่เสียประโยชน์ (โดยเฉพาะกลุ่มคนรวยที่เคยเสียภาษีในระดับต่ำ) ออกมาคัดค้านอย่างแน่นอน

หนึ่งในวัตถุประสงค์ที่สำคัญในการปฎิรูประบบภาษีที่ดินในครั้งนี้คือ เพื่อเพิ่มรายได้ในการจัดเก็บภาษีแก่ภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับท้องถิ่น แต่ทั้งนี้ ยังมีวัตถุประสงค์อื่นๆ ที่สนับสนุน ได้แก่ เพื่อแก้ไขปัญหาหรือข้อบกพร่องของภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินที่มีมา และขัดต่อหลักการของระบบภาษีที่ดี ทั้งนี้หลักการของระบบภาษีที่ดีตามหลักเศรษฐศาสตร์การคลัง ควรมีลักษณะดังต่อไปนี้

1. ระบบภาษีที่ดี ควรส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียม (Equity) โดยผู้ที่มีความสามารถในการชำระภาษีที่สูง (ซึ่งอาจวัดจากความมั่งคั่ง หรือจากการถือครองที่ดินและทรัพย์สิน) ควรเสียภาษีมากกว่าผู้ที่มีความสามารถในการชำระภาษีที่ต่ำกว่า ซึ่งเป็นไปตามหลักการของ Ability to pay principle นอกจากนี้ หากพิจารณาจากการใช้ประโยชน์จากการให้บริการของภาครัฐ เช่น การใช้ถนน การดูแลให้ความปลอดภัย ผู้ที่มีพื้นที่ดินมากย่อมได้รับประโยชน์มากกว่าผู้ที่มีพื้นที่ดินน้อยกว่า ดังนั้นการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จึงเป็นไปตามหลักการของการจ่ายตามประโยชน์ที่ได้รับ (Benefit principle) อีกด้วย

2. ระบบภาษีที่ดี ควรมีประสิทธิภาพ (Efficiency) โดยไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม (Distortion) หรือเกิดขึ้นในระดับต่ำ นั่นคือ พฤติกรรมของมนุษย์ไม่ควรเปลี่ยนแปลงระหว่างในกรณีที่มีและในกรณีที่ไม่มีการจัดเก็บภาษีเกิดขึ้น โดยธรรมชาติของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีข้อสนับสนุนให้เกิดการจัดเก็บภาษีในส่วนนี้เนื่องจาก อุปสงค์และอุปทานของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีลักษณะไม่ยืดหยุ่น (หรือยืดหยุ่นน้อย) ต่อราคา (Inelastic) ดังนั้นการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะไม่ทำให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรมมากนัก

ภาษีโรงเรือนและที่ดินในปัจจุบันคิดฐานภาษีจากค่าเช่ารายปีในการประเมินฐานภาษี โดยสำหรับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นๆ กับที่ดินซึ่งใช้ต่อเนื่องกับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างนั้นๆ ปัจจุบันจัดเก็บภาษีในอัตราร้อยละ 12.5 ซึ่งการจัดเก็บภาษีจากฐานภาษีที่มาจากค่าเช่ารายปีในลักษณะนี้ ย่อมซ้ำซ้อนกันกับการจัดเก็บภาษีเงินได้โดยปกติ ที่ส่งผลต่อผู้เช่าและผู้ให้เช่าที่จะต้องแบกรับภาระภาษีมากกว่าที่ควรเป็น ซึ่งนับเป็นความบกพร่องของระบบภาษีที่มีในปัจจุบัน

3. ระบบภาษีที่ดี ควรมีลักษณะไม่ซับซ้อนต่อการกำกับดูแลและการเสียภาษี (Administrative ease) ในปัจจุบันโครงสร้างภาษีบำรุงท้องที่ มีอัตราภาษีสูงถึง 34 ชั้น นอกจากนี้การลดหย่อนภาษี ยังพิจารณาจากเนื้อที่ที่ถือครองเป็นสำคัญ (ไม่ได้คิดจากมูลค่าของการถือครอง) เช่น การลดหย่อนพื้นที่ดินที่ใช้สำหรับอยู่อาศัยและทำการเกษตรที่ไม่ต้องนำมาคำนวณภาษี มีขนาดพื้นที่ ตั้งแต่ 50 ตารางวา ถึง 5 ไร่ (แล้วแต่เขตพื้นที่) แต่พื้นที่ที่แตกต่างกันแม้จะอยู่ในเขตพื้นที่เดียวกัน อาจมีมูลค่าของที่ดินที่แตกต่างกันมาก เช่น พื้นที่ดินที่อยู่ติดถนนใหญ่ที่มีราคาแพง ได้รับการลดหย่อนภาษีเท่ากันกับพื้นที่ดินที่อยู่ในซอยลึกที่มีราคาต่ำกว่า ตัวอย่างนี้แสดงให้เห็นว่า การลดหย่อนที่มีในปัจจุบันมีลักษณะไม่เป็นธรรมและไม่ส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียม โดยเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มคนรวยมากกว่ากลุ่มคนจน ซึ่งยิ่งทำให้อัตราภาษีที่เกิดขึ้นนั้นมีลักษณะถดถอย (Regressive tax) และไม่เป็นไปตามหลักการของ Ability to pay principle

นอกจากนี้ ระบบภาษีที่ดี ไม่ควรมีช่องโหว่ให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีได้ ในปัจจุบันเจ้าของที่ดินได้ใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ในการหลีกเลี่ยงภาษีที่มีโดยการปลูกพืชล้มลุกในพื้นที่ดินของตน ซึ่งสามารถช่วยลดภาษีบำรุงท้องที่ที่ต้องจ่ายลงได้ครึ่งหนึ่ง เป็นต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า ภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินที่ใช้อยู่เดิมนั้น มีปัญหาในตัวโครงสร้างของระบบภาษีเอง และยังขัดต่อหลักการของระบบภาษีที่ดีซึ่งสมควรได้รับการแก้ไข การเสนอพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในครั้งนี้ จึงเป็นเรื่องที่สมควร และควรได้รับการสนับสนุนอย่างยิ่งจากทุกฝ่ายในสังคม

*"ต้อนรับปีใหม่ กับ พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2553" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 ม.ค. 2553