ทางออกของการชดเชยการขาดดุลภาครัฐ?*

หากเป็นไปตามที่กำหนดไว้ วันนี้ศาลรัฐธรรมนูญจะตัดสินคดีการออก พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจจำนวน 400,000 ล้านบาทของรัฐบาลว่าสามารถทำได้หรือไม่ ซึ่งทุกท่านคงทราบดีว่า พ.ร.ก. กู้เงินฉบับนี้มีความสำคัญมากต่อรัฐบาล ที่จะต้องรีบหาเงินส่วนหนึ่งไปชดเชยงบประมาณที่ตั้งไว้ รวมทั้งนำไปเพิ่มสภาพคล่องทางการคลัง ซึ่งเป็นปัญหาใหญ่ที่รัฐบาลกำลังเผชิญอยู่

การจัดทำงบประมาณของภาครัฐที่ผ่านมา เป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล (ยกเว้นบางปี ที่มีการตั้งงบประมาณสมดุลบ้าง เช่น ปี พ.ศ. 2548) การกู้เงินของรัฐบาลที่เกิดขึ้น เป็นหนึ่งในแนวทางของการชดเชยการขาดดุลของรัฐบาล (Deficit finance) ที่สามารถทำได้ แต่ทั้งนี้ ยังมีแนวทางอื่นๆ ที่สามารถชดเชยการขาดดุลได้ เช่น

หนึ่ง การจัดทำงบประมาณแบบเกินดุลในช่วงภาวะเศรษฐกิจดี (ช่วงของการออมเงิน) และจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลในช่วงเศรษฐกิจไม่ดี (ช่วงที่ต้องใช้จ่าย เพื่อให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจ) หากยึดหลักการนี้ การจัดทำงบประมาณของภาครัฐจะมีลักษณะสมดุลในระยะยาว ซึ่งจะไม่สร้างภาระหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น

แต่ที่ผ่านมา การจัดทำงบประมาณไม่เป็นไปตามแนวทางดังกล่าว ยิ่งในช่วงที่การเมืองยังขาดเสถียรภาพ ที่อายุของแต่ละรัฐบาลที่เข้ามาค่อนข้างสั้นด้วยแล้ว รัฐบาลส่วนใหญ่ไม่ให้ความสำคัญอย่างแท้จริงกับการรักษาเสถียรภาพทางการเงินและการคลังของประเทศในระยะกลางและระยะยาว แต่กลับมุ่งจัดทำงบประมาณรายจ่ายในช่วงที่ได้เข้ามารับผิดชอบให้มากเท่าที่จะทำได้ (ซึ่งเป็นเรื่องอันตรายต่อสถานะการคลังของประเทศในระยะยาว) ดังนั้น การจัดทำงบประมาณของภาครัฐที่ผ่านมาส่วนใหญ่ จึงเป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล ไม่ว่าจะอยู่ในช่วงที่เศรษฐกิจดีหรือไม่ดีก็ตาม การชดเชยการขาดดุลโดยนำเงินออมมาใช้ จึงไม่ใช่ทางเลือกที่มีอยู่ในปัจจุบัน

สอง การจัดหารายได้เพิ่มขึ้น ทั้งนี้รายได้หลักของภาครัฐมาจากการเก็บภาษี การปรับปรุงระบบภาษี จะสามารถช่วยให้รัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้มากขึ้น ซึ่งรัฐบาลชุดนี้ได้พยายามผลักดันให้เกิดการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษี เช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีมรดก ภาษีที่ดิน เป็นต้น แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า ภาษีที่เป็นรายได้หลักของรัฐบาล ทั้งภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บโดยกรมสรรพากร กลับไม่ได้อยู่ในความสนใจเท่าที่ควร

สำหรับภาษีรายได้ การปรับเพิ่มอัตราภาษีไม่ว่าจะเป็นภาษีรายได้นิติบุคคล และภาษีรายได้บุคคลธรรมดา คงไม่ใช่เรื่องที่ทำได้ง่าย หรือเหมาะสมมากนัก เนื่องจากมีผลโดยตรงต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ อีกทั้งยังอาจเพิ่มการบิดเบือนพฤติกรรม (ตามหลักการทางเศรษฐศาสตร์) ที่นำไปสู่การลดลงของสวัสดิการสังคม (Welfare)

การปรับปรุงภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือภาษีการบริโภค (Consumption tax) เป็นทางเลือกที่น่าสนใจ และเป็นไปตามหลักการของเศรษฐศาสตร์นโยบายสาธารณะ อีกทั้งมีโอกาสที่จะเพิ่มรายได้ที่รัฐจัดเก็บได้มากขึ้นอย่างเป็นกอบเป็นกำ แต่เมื่อรัฐบาลยังต้องการรักษาคะแนนเสียงหรือความนิยมจากประชาชนอยู่ จึงมิใช่เรื่องแปลก ที่รัฐบาลส่วนใหญ่ไม่ต้องการยุ่งเกี่ยวกับการปรับเพิ่มอัตราภาษีที่มีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ แม้นว่าอาจเป็นสิ่งที่เหมาะสมก็ตาม ดังนั้นในการปรับเปลี่ยนระบบภาษีที่เกิดขึ้น จึงเป็นไปได้อย่างจำกัดและไม่เพียงพอต่อการชดเชยการขาดดุลของภาครัฐ

สาม การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาล (ไม่ว่าจะเกิดจากการกู้ยืมเงินภายในหรือภายนอกประเทศก็ตาม) ซึ่งมีลักษณะที่ไม่ต่างจากการก่อหนี้ของบุคคลทั่วไป ที่เป็นการหยิบยืมเงินในอนาคตมาใช้ก่อน โดยการกู้ยืมเงินนั้น เมื่อถึงกำหนดครบชำระ ผู้กู้ก็จำเป็นต้องหาเงินต้นมาชำระคืนเงินต้น พร้อมดอกเบี้ย ทั้งนี้แม้นว่ารัฐบาลจะเป็นผู้กู้ ก็ตาม แต่สุดท้ายผู้ชำระหนี้ที่แท้จริงกลับเป็นประชาชนของประเทศ

หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นไม่ว่าจะจำนวน 400,000 หรือ 800,000 ล้านบาท ย่อมหมายถึง ภาระหนี้สินที่คนไทยทุกคนต้องแบกรับและมีภาระที่ต้องจ่ายคืนในอนาคตกำลังพอกพูนเพิ่มขึ้น ซึ่งประชาชนส่วนใหญ่อาจไม่ตระหนักหรือให้ความสำคัญในเรื่องนี้เท่าไหร่นัก ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะการขาดความเข้าใจในเรื่องหนี้สาธารณะที่ถูกต้อง (เพราะดูเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ยาก) หรือการขาดข้อมูลที่ครบถ้วน (เช่น คนไทยจะต้องจ่ายหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเท่าไหร่ ด้วยวิธีการอย่างไร และต้องชำระเมื่อไหร่ เป็นต้น) ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจ ที่ผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนที่ออกมานั้น ประชาชนส่วนใหญ่จึงเห็นด้วยและสนับสนุนกับการออก พ.ร.ก. กู้เงินของภาครัฐ แต่หากประชาชนมีข้อมูลครบถ้วนสมบูรณ์ ผลที่ได้จากการสำรวจความคิดเห็นอาจมีความแตกต่างจากที่พบในเวลานี้เป็นอย่างมาก

เมื่อรัฐบาลไม่ต้องการปรับลดรายจ่ายซึ่งมีจำนวนที่มากกว่ารายรับที่หาได้ อีกทั้งไม่มีเงินออม สุดท้ายรัฐบาลจึงใช้แนวทางในการกู้เงินมาใช้ ซึ่งเป็นการผลักภาระความรับผิดชอบต่อปัญหาที่มีในปัจจุบันไปยังอนาคต ซึ่งประชาชนรุ่นหลังจะต้องรับผิดชอบ ในเรื่องของการก่อหนี้สาธารณะ ยังมีประเด็นต่างๆ ที่สำคัญและน่าสนใจอีกหลายเรื่อง ซึ่งโอกาสถัดไปผู้เขียนจะนำเสนอต่อในส่วนนี้

*"ทางออกของการชดเชยการขาดดุลภาครัฐ?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 มิ.ย. 2552

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจ กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ*

ปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน รัฐบาลโดยเฉพาะของประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้แสดงถึงความพยายามในการแก้ไขปัญหาอย่างจริงจัง ทั้งการใช้นโยบายทางการเงินและนโยบายการคลังอย่างเต็มที่ เพื่อมิให้กลับไปซ้ำรอยกับวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในช่วงปี ค.ศ. 1930 (หรือที่ถูกเรียกว่า The Great Depression) ซึ่งเป็นไปอย่างยืดเยื้อและยาวนาน

สำหรับนโยบายการเงิน ธนาคารกลางของประเทศต่างๆ ทั้งในประเทศญี่ปุ่น อังกฤษ และสหรัฐอเมริกา ได้ใช้การปรับลดอัตราดอกเบี้ยจนเหลือเพียงร้อยละ 0.5 หรือต่ำกว่า ซึ่งแทบไม่เหลือให้ปรับลดได้อีกในอนาคต จึงนับว่ามีความแตกต่างอย่างชัดเจนกับในช่วง The Great Depression ที่อัตราดอกเบี้ยของสหรัฐอเมริกาในช่วงสองปีแรกที่เกิดวิกฤตการณ์ ยังอยู่ในระดับสูงที่ประมาณร้อยละ 4 ถึง 6 ซึ่งยังสามารถปรับลดลงได้อีกมาก

เมื่อเครื่องมือทางการเงินที่เหลืออยู่ในปัจจุบันถูกจำกัดลง รัฐบาลของประเทศต่างๆ จึงหันมาใช้นโยบายการคลัง โดยเฉพาะในส่วนของการเพิ่มงบประมาณรายจ่าย จากการตั้งงบประมาณขาดดุลเพิ่มขึ้น ซึ่งข้อมูลที่ออกมาจาก IMF เมื่อปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมา ในรายงานมุมมองเศรษฐกิจโลก (World Economic Outlook) ที่มีเนื้อหาหลักในเรื่องวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน และการฟื้นตัว (Crisis and Recovery) ในส่วนของการคาดการณ์สถานะดุลการคลังของประเทศต่างๆ พบว่า ดุลงบประมาณของรัฐบาลในประเทศที่พัฒนาแล้วโดยเฉลี่ย กำลังขาดดุลถึงประมาณร้อยละ 9 ของผลผลิตมวลรวมในประเทศ (GDP) ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนามีดุลงบประมาณขาดดุลเพียงประมาณร้อยละ 4 ของ GDP

เมื่อพิจารณาถึงสัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อผลผลิตมวลรวมในประเทศ พบว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะในประเทศที่พัฒนาแล้ว มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากที่ระดับประมาณร้อยละ 75 ของ GDP ในปีที่ผ่านมา จะพุ่งสูงขึ้นจนเกือบถึงร้อยละ 110 ของ GDP ในปี 2014 แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า สำหรับประเทศที่กำลังพัฒนา สัดส่วนหนี้สาธารณะยังสามารถรักษาระดับที่ต่ำกว่าร้อยละ 40 ไว้ได้

การคาดการณ์ของ IMF ในรายงานฉบับนี้ เป็นการคาดการณ์ภายใต้สมมติฐานแบบปกติ ที่ไม่นับรวมปัจจัยเสี่ยงอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้น เช่น หากปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจในครั้งนี้ เป็นไปอย่างยืดเยื้ออย่างยาวนาน หรือ หากอัตราดอกเบี้ยปรับสูงขึ้น เป็นต้น โดยในรายงานของ IMF ที่ออกมาก่อนหน้านี้ในเดือนมีนาคม ได้นำปัจจัยเสี่ยงเหล่านี้มารวมในการวิเคราะห์ ผลที่ได้พบว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศที่พัฒนาแล้วในกลุ่ม G20 อาจสูงถึงร้อยละ 140 ซึ่งนับเป็นสัดส่วนที่สูง และควรถูกจับตามองอย่างใกล้ชิด

หากนำสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันของสหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ที่ประมาณร้อยละ 60 มาเปรียบเทียบกับที่เคยเกิดขึ้นในอดีต พบว่า ในช่วง the Great Depression สัดส่วนหนี้สาธารณะของสหรัฐอเมริกาได้เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 19 ในปี ค.ศ. 1929 จนถึงประมาณร้อยละ 40 ในช่วงระหว่างปี 1933-38 นอกจากนี้ สัดส่วนหนี้สาธารณะของสหรัฐอเมริกายังเคยขึ้นสูงถึงร้อยละ 121 ในปี ค.ศ. 1946 ซึ่งเป็นช่วงที่สงครามโลกครั้งที่ 2 พึ่งสิ้นสุดลง ผลที่พบชี้ให้เห็นว่า

1. สหรัฐอเมริกา ได้เริ่มต้นในการแก้ไขปัญหาวิกฤติการณ์เศรษฐกิจในครั้งนี้ โดยใช้นโยบายการคลัง (และนโยบายการเงิน) มากขึ้นอย่างชัดเจน เมื่อเปรียบเทียบกับที่เคยใช้ในช่วง the Great Depression

2. สหรัฐอเมริกายังมีโอกาสในการใช้นโยบายการคลังได้อีกมาก เมื่อพิจารณาระหว่างสัดส่วนหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้นในปัจจุบันกับระดับสูงสุดที่เคยเกิดขึ้นในอดีต ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบิลในปีที่ผ่านมาอย่าง นายพอล ครุกแมน (Paul Krugman) ได้กล่าวตอกย้ำถึงประเด็นนี้ในการบรรยายพิเศษที่มหาวิทยาลัย Princeton เมื่อวันที่ 18 เมษายนที่ผ่านมา

แต่ทั้งนี้ เมื่อประเทศต่างๆ มีขีดความสามารถในการชำระหนี้ (ทั้งหนี้สาธารณะและหนี้เอกชน) ที่แตกต่างกัน ประเทศไทยก็ไม่สามารถยึดแนวทาง (ระดับหนี้สาธารณะ) เดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกาได้ หากประเทศมีระดับหนี้สาธารณะมากจนเกินไป ก็อาจนำไปสู่ปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจครั้งใหม่ ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นในอดีตกับหลายๆ ประเทศ สำหรับบทความถัดไป ผู้เขียนจะนำเสนอบทเรียนในอดีตที่เคยเกิดขึ้น และประเด็นต่างๆ ทางเศรษฐศาสตร์ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารหนี้สาธารณะของประเทศ

แผนภาพ: สถานะการคลังและหนี้สาธารณะและการคาดการณ์
(หน่วย: ร้อยละของ GDP)

ที่มา: IMF World Economic Outlook, April-2009

*"วิกฤตการณ์เศรษฐกิจ กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 พ.ค. 2552

แผนการกอบกู้เศรษฐกิจครั้งใหม่ของสหรัฐอเมริกา*

เมื่อวันที่ 23 มีนาคมที่ผ่านมา ได้มีการนำเสนอแผนกอบกู้เศรษฐกิจครั้งใหม่จากฟากฝั่งของประเทศสหรัฐอเมริกา ที่ชื่อว่า โครงการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public-Private Investment Program หรือ PPIP) ซึ่งสร้างความฮือฮาและได้รับการตอบรับจากนักลงทุนสหรัฐเป็นอย่างมาก โดยตลาดหุ้นสหรัฐได้พุ่งทะยานขึ้นทันทีเกือบ 500 จุด ตอบรับแผนที่นำเสนอในครั้งนี้โดยคุณ Timothy Geithner รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของสหรัฐ (ผู้อ่านหลายท่านอาจไม่ทราบมาก่อนว่า คุณ Timothy Geithner ผู้นี้จะรู้จักประเทศไทยเป็นอย่างดีมาก เพราะท่านสำเร็จการศึกษาระดับมัธยมปลายจากโรงเรียนนานาชาติในประเทศไทยของเรานี้เอง)

โครงการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐและเอกชนที่ถูกนำเสนอออกมา มีมูลค่าโครงการรวมถึงกว่า 2 ล้านล้านเหรียญสหรัฐฯ โดยมีเป้าหมายเพื่อแก้ไขปัญหาการขาดสภาพคล่องที่เกิดขึ้นในระบบการเงินสหรัฐ ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากการที่สถาบันการเงินสหรัฐ ต้องแบกรับภาระหนี้เสียที่เกิดขึ้นจากการปล่อยสินเชื่อที่มากเกินไปหรือหละหลวมในอดีต ทั้งนี้ขอบเขตของหนี้เสีย (Legacy assets) ได้รวมถึงหนี้เสียที่เกิดจากการปล่อยกู้ในภาคอสังหาริมทรัพย์ที่อยู่ในธนาคารพาณิชย์ (Legacy loans) และหนี้เสียของตราสารหนี้ที่อยู่ในตลาดทุน (Legacy securities)

โดยปัจจุบัน สถาบันการเงินในสหรัฐกำลังเผชิญกับปัญหาจากการที่ไม่สามารถขายหนี้เสียเหล่านี้ได้ ทั้งนี้เนื่องจาก หนึ่ง ราคาสินทรัพย์ได้ปรับลดลงเป็นอย่างมาก จนสถาบันการเงินไม่อยากขายสินทรัพย์ในราคาปัจจุบันที่ขาดทุนมาก และ สอง ความไม่แน่นอนในสภาวะเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น ทำให้การลงทุนในปัจจุบันมีความเสี่ยงสูง นักลงทุนไม่กล้าที่จะเข้ามาลงทุนในตลาดในช่วงนี้ เมื่อสถาบันการเงินไม่สามารถขายหนี้เสียเหล่านี้ออกไปได้ ย่อมส่งผลต่อความมั่งคงหรือสถานะทางการเงิน ซึ่งกลายเป็นอุปสรรคต่อการระดมทุนใหม่ สุดท้ายย่อมส่งผลต่อความสามารถในการปล่อยกู้ และสภาพคล่องในระบบการเงินสหรัฐ

สำหรับหลักการของโครงการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐและเอกชนที่คุณ Timothy Geithner นำเสนอในครั้งนี้ สามารถสรุปได้โดยสังเขปดังนี้ (เฉพาะในส่วนของหนี้เสียที่ถือโดยธนาคารพาณิชย์หรือสถาบันการเงิน หรือที่เรียกว่า Legacy Loans Program)

ขั้นที่หนึ่ง ธนาคารพาณิชย์หรือสถาบันการเงินที่ต้องการนำหนี้เสียมาขาย จะต้องแสดงความประสงค์ต่อ สถาบันประกันเงินฝากของสหรัฐ (Federal Deposit Insurance Corporation หรือ FDIC) หาก FDIC เห็นชอบ ก็จะอนุมัติในหลักการที่จะยินดีปล่อยกู้แก่นักลงทุนที่เข้าซื้อหนี้เสียเหล่านี้ โดยมีสัดส่วนการให้กู้ยืมเงินไม่เกิน 6 ส่วนต่อเงินทุน 1 ส่วน หรือกล่าวคือนักลงทุนจะต้องนำเงินมาลงทุนประมาณ 1 ใน 7 หรือประมาณ 14.3% ของมูลค่าสินทรัพย์ที่เข้าซื้อทั้งหมด

ขั้นที่สอง ซึ่งถือเป็นจุดเด่นของโครงการนี้คือ การใช้วิธีการประมูล โดยให้นักลงทุนแข่งขันเสนอราคาซื้อหนี้เสียที่เหมาะสม เพื่อเป็นการป้องกันมิให้ภาครัฐต้องเข้าไปซื้อหนี้เสียเหล่านี้ในราคาที่สูงเกินจริง

ขั้นที่สาม เมื่อตัดสินได้ผู้ชนะการประมูลแล้ว FDIC จะปล่อยเงินกู้แก่นักลงทุนที่ได้ในสัดส่วนการให้กู้ยืมเงินสูงสุด 6 ส่วนต่อเงินทุน 1 ส่วน ดังที่กล่าวในขั้นที่สอง

ขั้นที่สี่ ในส่วนของเงินทุน 1 ส่วนที่เหลือนั้น (หรือประมาณ 14% ของมูลค่าสินทรัพย์) กระทรวงการคลังของสหรัฐจะเข้ามาเป็นผู้ลงทุนร่วมกับภาคเอกชน ฝ่ายละครึ่ง ซึ่งหมายความถึง การซื้อหนี้เสียของภาคเอกชนในครั้งนี้ นักลงทุนจะต้องควักเงินตนเองในการซื้อเพียงแค่ 7% ของมูลค่าสินทรัพย์ทั้งหมด โดยนักลงทุนหรือภาคเอกชนจะเป็นผู้บริหารสินทรัพย์เหล่านี้ ภายใต้การกำกับดูแลโดย FDIC

แม้นว่าโครงการนี้จะมีจุดเด่นในจากการใช้กลไกตลาด ผ่านวิธีการประมูลในการประเมินมูลค่าหนี้เสียที่สถาบันการเงินถืออยู่ และสามารถเพิ่มการลงทุนของภาคเอกชนได้จากการอุดหนุนการลงทุนโดยภาครัฐ ซึ่งช่วยลดความเสี่ยงจากการลงทุนของภาคเอกชน แต่กลับมีข้อสังเกตที่ต้องพึงระวังอยู่หลายประการด้วยกัน เช่น

- การอุดหนุนของภาครัฐในสัดส่วนที่สูงเกินไปเช่นนี้ ได้ผลักภาระความเสี่ยงจากการลงทุนเกือบทั้งหมดไปยังประชาชนสหรัฐโดยไม่รู้ตัว ดังที่เห็นได้จากสัดส่วนเงินลงทุนที่มาจากภาคเอกชนโดยตรงมีค่อนข้างน้อยมาก (7%) เมื่อเปรียบเทียบกับสัดส่วนเงินลงทุนที่รัฐบาลสนับสนุน (93%) ซึ่งเงินเหล่านี้มาจากเงินภาษีของประชาชน เมื่อความเสี่ยงของการลงทุนที่เกิดขึ้นกับภาคเอกชนต่ำเกินปกติ นักลงทุนอาจตัดสินใจลงทุนโดยขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบ และอาจเป็นการเก็งกำไรในสินทรัพย์แทน ซึ่งหากการลงทุนที่เกิดขึ้นล้มเหลว ผู้ที่แบกรับภาระขาดทุนทั้งเกือบหมดกลับเป็นประชาชนสหรัฐนั่นเอง

- ภายใต้หลักการของโครงการนี้ รัฐอาจต้องเข้าไปอุดหนุนการลงทุนจนมากเกินความจำเป็น โดยหนี้เสียที่มีคุณภาพดีและไม่จำเป็นที่จะได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ แต่ด้วยนโยบายที่ใจดีมากเช่นนี้ อาจทำให้นักลงทุนขอรับการสนับสนุนทางการเงินจากรัฐบาลโดยไม่มีความจำเป็น

นอกจากนี้ยังอาจก่อให้เกิดปัญหาอื่นๆ ตามมา เช่น ปัญหา Adverse Selection และปัญหา Moral Hazard ซึ่งขออนุญาตไม่กล่าวถึง ณ ที่นี้

ดังนั้น แม้นว่าโครงการที่นำเสนอในครั้งนี้จะดูดีและสามารถใช้ในการกระตุ้นการลงทุนได้ในระยะสั้น แต่ในระยะยาวแล้ว อาจสร้างปัญหาใหญ่ทั้งต่อเสถียรภาพของระบบการคลังและระบบเศรษฐกิจของสหรัฐ ซึ่งหากหน่วยงานหรือภาครัฐของไทยสนใจที่จะนำแนวทางของโครงการนี้มาใช้ ก็จำเป็นที่จะต้องศึกษาและพิจารณาอย่างรอบคอบถึงปัญหาต่างๆ ที่จะเกิดขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาต่อประเทศในระยะยาว

*"แผนการกอบกู้เศรษฐกิจครั้งใหม่ของสหรัฐอเมริกา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 เม.ย. 2552

ผลทวีคูณของการใช้จ่ายภาครัฐ (Multiplier effect of government spending)*

รัฐบาลภายใต้การนำของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ได้ใช้นโยบายการคลังเป็นเครื่องมือหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้ฟื้นตัว ทั้งการแจกเงิน 2,000 บาท (ซึ่งเป็นการโอนรายได้จากภาครัฐกลับไปสู่ภาคประชาชนโดยตรง) การลดภาษีสำหรับการซื้อบ้าน การเพิ่มรายจ่ายภาครัฐ รวมถึงการกู้เงินจากต่างประเทศเพื่อใช้ในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่

เมื่อพิจารณาถึงมาตรการที่ได้ออกมาพบว่า ส่วนหนึ่งมีวัตถุประสงค์สำคัญที่จะเพิ่มอุปสงค์ (Demand) หรือความต้องการบริโภคสินค้า เพื่อกระตุ้นให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ซึ่งวัดโดยผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ (GDP) โดยมีสมมติฐานที่สำคัญคือ เงินที่ภาครัฐใช้จ่ายจะเปลี่ยนเป็นรายได้ของคนกลุ่มหนึ่ง ซึ่งอาจเป็นผู้ขายสินค้าหรือบริการที่ภาครัฐเข้าไปซื้อ เมื่อคนกลุ่มนี้ได้รับเงินจากการใช้จ่ายของภาครัฐ จะนำเงินไปใช้จ่ายต่อในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะกระตุ้นให้เกิดการหมุนเวียนหรือเกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น และทำให้ภาคเศรษฐกิจขยายตัว

หากการขยายตัวของภาคทางเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้น มีมูลค่ามากกว่าเงินที่ภาครัฐใช้จ่ายเพิ่มขึ้นในตอนแรก ในกรณีนี้จะเป็นไปตามสมมติฐานที่ภาครัฐตั้งไว้ ที่การเพิ่มการใช้จ่ายภาครัฐช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ ทั้งนี้เมื่อนำผลผลิตมวลรวมที่เพิ่มขึ้นมาหารด้วยรายจ่ายภาครัฐที่เพิ่มขึ้นในตอนแรก สัดส่วนที่ได้เรียกว่า “ผลทวีคูณของการใช้จ่ายภาครัฐ” หรือ “Multiplier effect of government spending”

การศึกษาถึงผลทวีคูณของการใช้จ่ายภาครัฐ จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการกำหนดนโยบายในแต่ประเทศ ในกรณีที่ผลทวีคูณของประเทศที่ทำการศึกษามีค่ามากกว่าหนึ่ง สมมติว่ามีค่าเท่ากับสอง ย่อมชี้ให้เห็นว่า การใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นของภาครัฐ 1 บาท กระตุ้นให้ผู้คนหันมาบริโภคสินค้าและบริการกันมากขึ้น (Crowding-in effect) ซึ่งส่งผลให้เศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มขึ้นถึง 2 บาท ซึ่งมากกว่าเงินที่ภาครัฐใช้จ่ายในตอนแรก

ในทางกลับกัน หากผลทวีคูณที่พบมีค่าน้อยกว่าหนึ่ง สมมติว่ามีค่าเป็นศูนย์ ย่อมหมายถึง เงินที่ภาครัฐใช้จ่ายเพิ่มขึ้น 1 บาทนั้น มีผลให้เกิดการหักล้างหรือลดการใช้จ่ายของภาคเอกชนหรือผู้บริโภค (Crowding-out effect) ซึ่งในกรณีนี้ การใช้จ่ายของภาครัฐนอกจากจะไม่สามารถกระตุ้นระบบเศรษกิจ แต่ซ้ำร้ายไปแทนที่การบริโภคภายในประเทศ ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์ ปกติแล้วการใช้จ่ายของภาครัฐ ถือว่ามีประสิทธิภาพน้อยกว่าการใช้จ่ายของภาคเอกชน

ศาสตราจารย์ โรเบิรต์ แบรโร (Robert J. Barro) นักเศรษฐศาสตร์มหภาคที่มีชื่อเสียง และเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัย Harvard ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้ศึกษาถึงผลทวีคูณ (Multiplier effect) ของการใช้จ่ายของภาครัฐที่มีต่อระบบเศรษฐกิจสหรัฐ ผลการศึกษาที่ได้พบว่า ในภาวะปกติ (ในช่วงที่ประเทศไม่ได้อยู่ในภาวะสงคราม) การใช้จ่ายของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นนั้นไม่มีผลกระทบใดๆ ที่มีนัยสำคัญทางสถิติต่อระบบเศรษฐกิจสหรัฐ ซึ่งวัดโดยผลผลิตมวลรวมภายในประเทศเลยแม้แต่น้อย นั่นคือผลทวีคูณที่พบมีค่าไม่แตกต่างจากศูนย์นั่นเอง ผลที่ได้จากการศึกษาชี้ว่าการใช้จ่ายของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นมานั้น แท้จริงแล้วมีผลให้เกิดการหักล้างการใช้จ่ายของภาคเอกชนที่ควรจะเกิดขึ้น

แต่นั่นแหละครับ คงไม่ใช่เรื่องที่น่าแปลกใจ ที่ผลการศึกษาของนักวิชาการที่มีชื่อเสียงท่านนี้ กลับไม่นิยมถูกอ้างอิง หรือถูกละเลยไป เพราะผลจากการศึกษาที่ได้คงไม่ถูกใจใครหลายๆ ท่าน โดยเฉพาะกับผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะปรับเปลี่ยนทัศนคติของคนเหล่านั้นที่เชื่อว่า นโยบายการคลัง โดยเฉพาะการเพิ่มการใช้จ่ายของภาครัฐ สามารถกระตุ้นให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้

แม้ว่าผลของการศึกษาที่พบ จะไม่ชี้ว่าการใช้จ่ายของภาครัฐสามารถกระตุ้นเศรษฐกิจให้ขยายตัวได้จริง แต่ทั้งนี้มิได้หมายถึง นโยบายการคลัง (โดยเฉพาะในส่วนการใช้จ่ายของภาครัฐ) จะไม่มีความสำคัญ การใช้จ่ายของภาครัฐยังถือว่ามีความจำเป็น โดยเฉพาะกับโครงการที่ไม่สามารถเกิดขึ้นได้เองโดยปกติ แต่หลักเกณฑ์ในการพิจารณาจะต้องขึ้นกับความคุ้มค่าของโครงการเป็นหลัก หากโครงการใดเมื่อพิจารณาแล้วคุ้มค่า และสังคมได้รับประโยชน์มากกกว่าเงินที่ภาครัฐต้องจ่ายไป โครงการเหล่านี้ควรได้รับการสนับสนุนให้เกิดขึ้นอย่างเต็ม แต่ไม่ใช่ด้วยเหตุผลของการกระตุ้นเศรษฐกิจ ดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

สิ่งที่รัฐบาลของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ควรกลับมาทบทวนอย่างจริงจังกับการออกนโยบายที่ผ่านมา รวมถึงที่กำลังจะออกต่อไปในอนาคต รัฐบาลควรเปลี่ยนจากการดำเนินนโยบายหรือมาตรการที่มุ่งเน้นการเพิ่มอุปสงค์ในระยะสั้น มาเป็นนโยบายที่สร้างแรงจูงใจให้ผู้คนและภาคธุรกิจเกิดความต้องการทำงานหรือลงทุนเพิ่มขึ้น ซึ่งจะเพิ่มอุปทาน (Supply) ของตลาดได้ในระยะยาว เช่น การลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล หรือการลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาลง หรือแม้นกระทั้ง การอนุญาตให้ภาคธุรกิจสามารถหักค่าเสื่อมจากการลงทุนได้มากขึ้นและเร็วขึ้น เป็นต้น มาตรการเหล่านี้ไม่เพียงจูงใจให้ภาคธุรกิจเกิดการลงทุนและจ้างงานเพิ่มขึ้น แต่ที่สำคัญยังเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยได้ในระยะยาว

*"ผลทวีคูณของการใช้จ่ายภาครัฐ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 4 มี.ค. 2552

นโยบายการคลัง กระตุ้นเศรษฐกิจได้จริงหรือ?*

ภายในเวลาไม่ถึงเดือนที่รัฐบาลของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี เข้ามาบริหารประเทศ เราได้เห็นมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจออกมาแล้วถึง 2 ชุดใหญ่ ในวันที่ 13 ม.ค.2552 รัฐบาลได้อนุมัติมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ 18 มาตรการ โดยเพิ่มงบประมาณกลางปี 115,000 ล้านบาท และถัดมาเพียง 1 สัปดาห์ ในวันที่ 20 ม.ค.2552 รัฐบาลอนุมัติมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจอีกครั้ง 7 มาตรการ ซึ่งจะทำให้รัฐสูญเสียเงินเพิ่มขึ้นอีก 40,000 ล้านบาท รวมกันแล้วงบประมาณในการกระตุ้นเศรษฐกิจในรอบนี้สูงถึงประมาณ 155,000 ล้านบาท เลยทีเดียว

นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งนี้ เป็นการใช้นโยบายการคลังของภาครัฐ ที่มีทั้งมาตรการเพิ่มรายจ่ายภาครัฐ และใช้มาตรการภาษี โดยมีจุดมุ่งหมายในการให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจ รวมถึงการบริโภคภายในประเทศ หรือที่เรียกว่า Fiscal Stimulus แต่คำถามที่เกิดขึ้นคือ นโยบายการคลังที่ใช้ กระตุ้นเศรษฐกิจได้จริงหรือ?

แนวคิดหรือทฤษฎีของการใช้นโยบายการคลังกระตุ้นเศรษฐกิจมีมาตั้งแต่อดีต นายจอห์น เมยนาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) ได้เขียนหนังสือ The General Theory of Employment, Interest, and Money ในปี ค.ศ. 1936 ในช่วงที่เศรษฐกิจสหรัฐเกิดการถดถอยอย่างรุนแรง ซึ่งเรียกกันภายหลังว่า The Great Depression โดย นายจอห์น เมยนาร์ด เคนส์ ชี้ว่า ในช่วงเศรษฐกิจถดถอยที่ความต้องการบริโภคสินค้าโดยรวมลดลง ผู้คนลดการบริโภคและเก็บเงินมากขึ้น ผู้ผลิตเองก็จำเป็นต้องลดการลงทุนและการผลิตสินค้าลง เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจเดินต่อไปได้ รัฐบาลต้องเข้ามามีบทบาทสำคัญ ในการเพิ่มความต้องการบริโภคสินค้าที่ขาดหายไปในตลาด ซึ่งเคนส์ได้แนะนำให้รัฐบาลใช้วิธีการเพิ่มรายจ่าย หรือแม้กระทั่งการลดภาษี เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ

แต่ทั้งนี้ ทฤษฎีของเคนส์กลับไม่สามารถผ่านด่านทดสอบที่สำคัญไปได้ ในช่วงปี ค.ศ. 1973 สหรัฐอเมริกาประสบปัญหาวิกฤติการณ์น้ำมันอย่างรุนแรง ในเวลานั้นเศรษฐกิจสหรัฐได้เข้าสู่สภาวะถดถอย พร้อมกับปัญหาเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นอย่างรุนแรง หรือที่เรียกว่า Stagflation ปรากฏการณ์ที่ไปด้วยกันระหว่างปัญหาเงินเฟ้อและปัญหาเศรษฐกิจถดถอย ไม่สามารถอธิบายได้โดยทฤษฎีของเคนส์ นอกจากนี้การแก้ปัญหาโดยใช้นโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจก็จะยิ่งเพิ่มปัญหาเงินเฟ้อให้ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น

แนวคิดหรือทฤษฎีของเคนส์จึงถูกวิพากย์วิจารณ์อย่างหนัก ถึงความล้มเหลว ในขณะเดียวกัน กลุ่มเศรษฐศาสตร์สำนักการเงิน (Monetarist School) ที่นำโดย Milton Friedman และกลุ่มเศรษฐศาสตร์สำนักคลาสสิกใหม่ (New Classical Economics) ที่นำโดย นาย Robert E. Lucas ได้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการอธิบายปรากฎการณ์เศรษฐกิจมหภาคที่เกิดขึ้น และเข้ามาแทนทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ดั้งเดิมของเคนส์

เศรษฐศาสตร์จึงไม่ใช่ศาสตร์ที่ตายแล้วหรือหยุดนิ่งอยู่กับที่ เมื่อเวลาผ่านไปก็จะมีทฤษฎีใหม่ที่สามารถใช้อธิบายปรากฎการณ์เศรษฐกิจต่างๆ ที่ทฤษฎีเก่าไม่สามารถอธิบายได้เกิดขึ้นเสมอ ทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์มหภาคในปัจจุบันได้ถูกพัฒนาจนไกลมากจากทฤษฎีดั้งเดิมที่เคนส์ได้นำเสนอ แต่น่าแปลกใจที่ทุกครั้งเมื่อมีปัญหาเศรษฐกิจเกิดขึ้น รัฐบาล (ไม่เพียงเฉพาะประเทศไทย) กลับยึดแนวคิดหรือทฤษฎีดั้งเดิมของเคนส์ที่เชื่อว่า มาตรการการคลังสามารถกระตุ้นเศรษฐกิจได้จริง ทั้งๆ ที่ได้มีการพิสูจน์ในเชิงวิชาการมาแล้วถึงความล้มเหลวหลายครั้งหลายคราว ซึ่งท่านนายกอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตท่านเป็นอาจารย์สอนเศรษฐศาสตร์ คงทราบในเรื่องนี้เป็นอย่างดีอยู่แล้ว

แม้นว่าการใช้นโยบายการคลัง จะถูกคาดหวังจากรัฐบาลและจากสังคมว่า สามารถช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้ แต่ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม สังคมจำเป็นต้องระลึกเสมอว่า ในเวลาที่การเมืองยังขาดเสถียรภาพ อายุของรัฐบาลอาจไม่ยืนยาวนัก มาตรการต่างๆที่ออกมานั้น รัฐบาลในปัจจุบันคงไม่ทันอยู่รับผิดชอบต่อผลจากมาตรการที่ได้ทำไว้ การขาดดุลงบประมาณที่เพิ่มขึ้น สุดท้ายก็ต้องมีผู้จ่าย ซึ่งคงหนีไม่พ้นบรรดาประชาชน ตาดำๆ ที่ยังมีลมหายใจอยู่ในประเทศนี้

การขาดดุลงบประมาณที่เพิ่มขึ้น รัฐบาลอาจใช้การขายพันธบัตรเพื่อกู้ยืมเงินภายในหรือภายนอกประเทศ เพื่อยืมเงินในอนาคตมาใช้ก่อน แต่สุดท้ายเมื่อถึงเวลาก็ต้องชำระเงินคืนแก่เจ้าหนี้ รัฐบาลไม่ได้มีหนทางมากนักในการหารายได้เพิ่ม ท้ายที่สุดก็อาจกลับมาใช้วิธีการเพิ่มภาษีในอนาคต หรือหากไม่มีแหล่งเงินให้กู้ยืม ก็อาจจำเป็นต้องพิมพ์เงินขึ้นมาชำระหนี้ ซึ่งวิธีหลังจะส่งผลให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อรุนแรง เราคงไม่อยากเห็นประเทศไทยเป็นเหมือนกับประเทศซิมบับเวในเวลานี้ที่อัตราเงินเฟ้อสูงถึง 231 ล้านเปอร์เซ็นต์

ในวันนี้ ประชาชนบางท่านอาจดีใจที่ได้รับเงินพิเศษหรือเงินให้เปล่า ที่เรียกว่า Helicopter Money หรือ แม้นกระทั่งได้รับบริการต่างๆ จากภาครัฐเพิ่มขึ้น แต่หากในอนาคต ประชาชนจะต้องถูกเรียกเก็บภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อมาจ่ายคืนแก่เงินหรืองบประมาณที่รัฐบาลได้ใช้ในครั้งนี้ เราคงต้องกลับมาถามตัวเองว่า เงินที่ได้เพิ่มมาในวันนี้ จะทำให้ท่านใช้จ่ายเพิ่มขึ้นจนเกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจ ตามที่รัฐบาลคาดหวังหรือไม่ ตรงนี้คงเป็นคำตอบสำหรับคำถามที่ว่า “นโยบายการคลัง กระตุ้นเศรษฐกิจได้จริงหรือ?”

*"นโยบายการคลัง กระตุ้นเศรษฐกิจได้จริงหรือ?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 4 ก.พ. 2552