Me in  Thannews-online

โครงการสร้างอนาคตประเทศ 2.27 ล้านล้านบาท??*

แผนการลงทุนในโครงการสร้างอนาคตประเทศด้วยวงเงินกว่า 2.27 ล้านล้านบาทที่รัฐบาลกำลังผลักดันออกมานั้น เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้สาธารณะครั้งใหม่ของประเทศที่อาจสูงถึง 1.6-2.0 ล้านล้านบาทกันเลยทีเดียว ซึ่งเรื่องนี้ มีหลายประเด็นที่สมควรถูกกล่าวถึง แต่ในวันนี้ ผมขอยกเพียงสองประเด็นที่สำคัญก่อน คือ

หนึ่ง โครงการลงทุนส่วนใหญ่ที่ถูกนำเสนอออกมานั้น เป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของประเทศ อาทิเช่น การลงทุนในการพัฒนาระบบรถไฟความเร็วสูง หรือการพัฒนาระบบขนส่งมวลชนทางราง ซึ่งล้วนแต่เป็นโครงการที่ดีต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว คงไม่มีนักวิชาการท่านไหนออกมาแย้งรัฐบาลว่า โครงการเหล่านี้ไม่สมควรจะเกิดขึ้น แต่ทั้งนี้ประเด็นที่รัฐบาลควรจะพิจารณามากกว่านี้ คือ การจัดลำดับความสำคัญของโครงการ กล่าวคือ แม้ทุกโครงการที่ถูกนำเสนอจะเป็นโครงการที่ดี แต่ก็ไม่จำเป็นที่ทุกโครงการจะต้องถูกผลักดันออกมาให้ได้ในช่วงเวลาเดียวกัน โดยโครงการไหนที่มีลำดับความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศน้อยก็อาจต้องรอไปก่อน เพื่อไม่ให้เกิดภาระทางการคลังที่มากจนเกินไปกับประเทศ

นอกจากนี้ รัฐบาลควรจะพิจารณาต่อไปว่า ยังมีวิธีการอื่นอีกหรือไม่? ที่โครงการลงทุนเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ โดยไม่ต้องใช้วิธีการก่อหนี้ใหม่ อาทิเช่น นโยบายประชานิยมที่ถูกผลักดันออกมาอย่างมากมายอย่างไม่มีที่สิ้นสุดในช่วงที่ผ่านมา หลายโครงการออกมาโดยมีวัตถุประสงค์ทางการเมืองเป็นหลัก แต่กลับทำลายระบบการทำงานของกลไกตลาด รวมถึงการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของสินค้าไทย อาทิเช่น นโยบายการรับจำนำสินค้าเกษตร ซึ่งรัฐบาลต้องใช้งบประมาณในแต่ละปีหลายแสนล้านบาท หากสามารถยกเลิกโครงการที่สร้างความเสียหายต่อระบบตลาด หรือหากรัฐบาลสามารถลดรายจ่ายที่ไม่มีประสิทธิภาพลงได้บ้าง ก็จะสามารถประหยัดงบประมาณในแต่ละปีได้เป็นจำนวนมาก ซึ่งงบประมาณที่ประหยัดได้เหล่านี้ก็สามารถนำมาใช้ลงทุนในโครงการสร้างอนาคตประเทศไทย โดยไม่ต้องใช้วิธีการก่อหนี้ใหม่เพิ่ม

สอง ที่มาของการกำหนดวงเงินลงทุน 2.27 ล้านล้านบาทนั้น มาได้อย่างไร? เป็นที่น่าสังสัยว่า ตัวเลขนี้อาจมาจากการพิจารณาระดับหนี้สาธารณะขั้นสูงสุดที่สามารถก่อใหม่ได้และยังอยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ เพราะหลายหน่วยงานภาครัฐ (อาทิเช่น ท่านรองเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) ได้ออกมากล่าวถึงแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน 2.27 ล้านล้านบาทว่า หากดำเนินการได้ตามแผน หนี้สาธารณะจะปรับเพิ่มขึ้นไปอยู่ที่ร้อยละ 58 ต่อ GDP ซึ่งเป็นระดับที่บังเอิญ (?) จะใกล้เคียงกันกับระดับหนี้สาธารณะขั้นสูงที่กำหนดไว้ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย ซึ่งกำหนดให้สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 60

ตัวเลขของระดับหนี้สาธารณะที่ใกล้เคียงกันนี้ เกิดขึ้นเพราะความบังเอิญหรือความตั้งใจของผู้กำหนดนโยบายกันแน่? หากเป็นความบังเอิญที่ตัวเลขใกล้เคียงกัน ก็คงน่ากังวลน้อยกว่าหากเป็นความตั้งใจของผู้กำหนดนโยบาย เพราะอย่างน้อยวงเงินของแต่ละโครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอให้พิจารณาในตอนนี้ คงใกล้เคียงกันกับความต้องเงินลงทุนที่ต้องใช้ในโครงการที่แท้จริง แต่ถ้าหากว่า ตัวเลขการก่อหนี้สาธารณะใหม่ที่เกิดขึ้นนี้เป็นความตั้งใจของผู้กำหนดนโยบายที่จงใจเล่นกับตัวเลข โดยมีเป้าหมายให้เงินลงทุนที่เกิดขึ้นมีมูลค่าสูงสุด แต่ยังอยู่ภายใต้กรอบ (หรือกฎ) ทางการคลังที่มี ประเทศไทยคงอยู่ในสถานการณ์ที่น่าเป็นห่วง ที่มีผู้กำหนดนโยบายที่แสวงหาประโยชน์จากกรอบของกฎหมายที่มีอยู่ในการกำหนดนโยบายรายจ่ายของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการก่อหนี้สาธารณะซึ่งจะกลายเป็นภาระผูกพันกับประเทศในระยะยาว

ผมเองได้กล่าวมาแล้วหลายครั้งในสื่อต่างๆ และในเวทีสัมมนาวิชาการว่า สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่กำหนดไว้ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศที่ไม่เกินร้อยละ 60 แต่เพียงอย่างเดียวนั้น ไม่สามารถรับประกันได้เลยว่า ประเทศไทยจะมีฐานะทางการคลังที่แข็งแกร่งเพียงพอที่จะทำให้ประเทศไม่ต้องเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจ บทเรียนจากวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในประเทศต่างๆ ที่ผ่านมา อาทิเช่น ประเทศสเปน ซึ่งมีระดับหนี้สาธารณะเพียงร้อยละ 53 ต่อ GDP ในปี ค.ศ. 2009 แต่ก็ยังเป็นประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะในช่วงเวลานี้ หรือแม้แต่วิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง ประเทศไทยเองก็มีระดับหนี้สาธารณะเพียงประมาณร้อยละ 15 ต่อ GDP ในปีค.ศ. 1996 และในปีค.ศ. 1997 ซึ่งเป็นปีที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ระดับหนี้สาธารณะได้เพิ่มขึ้นเกินหนึ่งเท่าตัวไปอยู่ที่ระดับร้อยละ 40.2 ต่อ GDP และปรับตัวเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจนไปสู่ระดับสูงสุดที่ร้อยละ 57.2 ในปี ค.ศ. 2001

ทั้งนี้ ระดับหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นสูงจากเดิมมากในยามที่ประเทศประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ จากภาวะเศรษฐกิจที่ถดถอยและการเข้าแบกรับภาระหนี้เอกชนของภาครัฐบาล ดังนั้น การพิจารณาถึงระดับหนี้สาธารณะที่ปลอดภัยและเหมาะสมกับประเทศในยามที่ไม่มีปัญหาเศรษฐกิจ ควรต้องเผื่อความเสี่ยงของระดับหนี้สาธารณะที่จะเพิ่มขึ้นหากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจเข้าไปด้วย ผลจากงานศึกษาที่ผ่านมาพบว่า(*) ระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมของประเทศที่ควรใช้กำหนดเป็นกรอบทางการคลังภายใต้เงื่อนไขของประเทศในปัจจุบันไม่ควรเกินร้อยละ 40-45 ต่อ GDP ดังนั้นการที่ผู้กำหนดนโยบายมักกล่าวถึงระดับหนี้สาธารณะในปัจจุบันว่า นโยบายการคลังที่ออกมานั้นได้รักษาวินัยการคลังของประเทศเป็นอย่างดี จริงๆแล้ว ไม่สามารถเป็นหลักประกันได้เลยว่า ประเทศไทยมีฐานะทางการคลังที่แข็งแกร่งเพียงพอที่จะไม่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจแต่อย่างใด

ดังนั้นจึงเป็นเรื่องที่สำคัญเป็นอย่างยิ่ง ที่แผนการลงทุนในโครงการสร้างอนาคตประเทศด้วยวงเงินกว่า 2.27 ล้านล้านบาทที่กำลังถูกผลักดันออกมานั้น รัฐบาลควรต้องพิจารณาอย่างรอบคอบถึงทางเลือกต่างๆ ในการลงทุนที่ก่อให้เกิดภาระกับประเทศน้อยที่สุด นอกจากนี้ สังคมควรต้องติดตามในโครงการนี้อย่างใกล้ชิด เพราะจะเกี่ยวข้องกับเงินลงทุนเป็นจำนวนมากที่มาจากการกู้ยืม หากเกิดผิดพลาดไป แล้วเกินความสามารถของประเทศในการชำระคืนได้ โครงการสร้างอนาคตประเทศก็อาจเปลี่ยนเป็นโครงการทำลายอนาคตประเทศก็เป็นได้

อ้างอิง
(*) ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และประสพโชค มั่งสวัสดิ์ (2555) “ระดับหนี้สาธารณะของประเทศไทยกับวิกฤติหนี้” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ ปีที่ 30 ฉบับที่ 1 มีนาคม

*" โครงการสร้างอนาคตประเทศ 2.27 ล้านล้านบาท??" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 ส.ค. 2555

วิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรป… ปัญหาที่ยังไม่ได้รับการแก้ไข*

ในช่วงเวลาเดียวกันนี้เมื่อ 2 ปีที่แล้ว ผมได้เขียนบทความต่อเนื่องหลายตอนลงในหนังสือพิมพ์โพสท์ ทูเดย์เรื่องปัญหาวิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรป(1) โดยผมได้ชี้ให้เห็นถึงข้อผิดพลาดของระบบการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของสหภาพยุโรปในกลุ่ม Eurozone ที่มีการใช้นโยบายทางการเงินและสกุลเงินร่วมกัน แต่ล้มเหลวที่จะบังคับให้ประเทศสมาชิกดำเนินการรักษาพื้นฐานทางเศรษฐกิจมหภาค รวมถึงฐานะทางการคลังให้อยู่ภายใต้ข้อกำหนดที่ตั้งไว้ ซึ่งได้กลายเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งของการวิกฤติหนี้ภาคยุโรปในครั้งนี้ นับจากวันนั้นจนถึงวันนี้ แม้เวลาจะล่วงเลยไปหลายปีแล้วก็ตาม วิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรปก็ยังวนเวียนอยู่ และดูเหมือนว่าจะไม่มีทางจบสิ้นลงได้ ซ้ำร้ายปัญหาที่เกิดขึ้นในวันนี้กลับทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นและขยายวงกว้างขึ้นจากประเทศกรีซจนไปถึงประเทศสเปน (และอิตาลี) รัฐบาลไทยเองก็ได้ให้ความสำคัญในเรื่องนี้เป็นอย่างมาก โดยมอบหมายให้กระทรวงการคลังจัดทำ Daily report ติดตามสถานการณ์เป็นประจำทุกวัน นอกจากนี้ ในสัปดาห์ที่แล้วท่านรมว. กระทรวงการคลังยังได้ออกมาเปิดเผยถึงแผนการรับมือวิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรป(2) หากเกิดผลกระทบกกับประเทศไทย อาทิเช่น ในกรณีที่เกิดวิกฤติตลาดหุ้นรุนแรง ก็จะมีการจัดตั้งกองทุนพยุงหุ้นเพื่อรองรับ หรือการเตรียมใช้เงินคงคลังที่มี 5.5 แสนล้านบาท เพื่อรองรับความผันผวนและปัญหาการขาดสภาพคล่อง (หากเกิดขึ้น) เป็นต้น

แต่สิ่งที่ผมยังรู้สึกไม่สบายใจที่สุดในเรื่องปัญหาวิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรป คือ แม้เวลาจะผ่านจากจุดเริ่มต้นไปนานมากแล้ว วิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรปก็ยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างถูกต้อง ตรงจุดที่ตรงต้นตอของปัญหา (ที่เกิดจากระบบการรวมกลุ่มเศรษฐกิจที่มีการใช้สกุลเงินยูโรร่วมกัน) นอกจากปัญหาที่เกิดจากระบบการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่มีข้อผิดพลาด ดังที่ผมได้กล่าวข้างต้นแล้ว สาเหตุของปัญหาอีกส่วนหนึ่งเกิดจากการที่ประเทศสมาชิกในกลุ่มยูโรโซนได้ใช้ประโยชน์จากการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศในอัตราที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ทำให้เงินทุนไหลเข้าในประเทศเป็นจำนวนมาก และผลักดันให้ราคาสินค้า (รวมถึงเงินเฟ้อ) และค่าจ้างแรงงานเพิ่มสูงขึ้น จนเกินกว่ารายได้เพิ่มที่เกิดขึ้นจากการใช้ปัจจัยการผลิตนั้น (Marginal revenue product) ซึ่งทำให้ประเทศสูญเสียความสามารถในการแข่งขันไปโดยที่ไม่สามารถใช้กลไกของอัตราแลกเปลี่ยนในการปรับตัวได้ (เนื่องจากใช้สกุลร่วมกันกับประเทศอื่นๆ) สุดท้ายฟองสบู่ทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นก็แตก

นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังอย่างนาย พอล ครุกแมน (Paul Krugman) ก็ได้แสดงความคิดเห็นถึง วิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในประเทศกรีซ ในหนังสือพิมพ์ New York Times ในเดือนที่แล้วว่า(3) แม้จะได้รัฐบาลภายใต้การนำของนาย Antonis Samaras ที่สนับสนุนการเข้ารับความช่วยเหลือทางการเงินจากสหภาพยุโรปและพร้อมนำมาตรการรัดเข็มขัดทางการคลังมาใช้ แต่แค่นั้นก็คงไม่เพียงพอที่จะทำให้ประเทศกรีซสามารถแก้ไขปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจครั้งนี้ไปได้ด้วยตนเอง โดยนาย พอล ครุกแมน มองว่าหนทางในการแก้ไขปัญหานี้ต้องกลับไปแก้ที่พฤติกรรมของธนาคารกลางแห่งยุโรป (ECB) และประเทศยักษ์ใหญ่อย่างเยอรมันนี นอกจากนี้ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ก็พึ่งออกรายงานที่เรียกร้องให้ประเทศในกลุ่มยูโรโซนแสดงความมุ่งมั่นต่อการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่ใช้นโยบายการเงินร่วมกันที่สมบูรณ์มากขึ้น ด้วยการจัดทำระบบการธนาคารร่วมกัน (ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่สำคัญและจำเป็นของการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ และควรเกิดขึ้นโดยทันที) และการจัดทำนโยบายทางการคลังร่วมกัน (Fiscal integration) ที่มีการกำกับดูแลดีขึ้น (Better governance) และมีการแบ่งรับความเสี่ยงเพิ่มขึ้น (More risk sharing) ทั้งนี้การดำเนินโยบายทางการคลังร่วมกัน (แม้อาจใช้เวลานาน แต่ก็ควรมีแผนการดำเนินงาน) อาจเริ่มต้นจากการจัดทำข้อกำหนดต่างๆ ในเรื่องหนี้ของแต่ละประเทศ (อาทิเช่น ข้อจำกัดในการออกตราสารหนี้ระยะสั้น และข้อจำกัดในเรื่องระดับหนี้) หรือแม้แต่การให้อำนาจแก่สหภาพยุโรปในการคัดค้านการจัดทำงบประมาณขาดดุลของรัฐบาลในแต่ละประเทศสมาชิก ซึ่งจะช่วยลดแนวโน้มการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจของประเทศหนึ่งที่จะส่งผลลบต่อประเทศสมาชิกอื่นๆ ในกลุ่มยูโรโซนได้

อย่างที่ผมเคยเขียนไว้ในบทความที่ผ่านมา อนาคตของกลุ่มยูโรโซนที่จะเกิดขึ้นต่อไปจากนี้ส่วนหนึ่งขึ้นกับว่า สหภาพยุโรปจะมีวิธีการอย่างไรในการจำกัดอธิปไตยของแต่ละประเทศสมาชิกในการกำหนดนโยบายของตนเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายทางด้านการคลัง หากสหภาพยุโรปยังไม่กล้าที่จะพิจารณาในเรื่องนี้ร่วมกันอย่างจริงจังเหมือนเช่นที่ผ่านมา และมัวแต่โต้แย้งถึงข้อกำหนดในการให้ความช่วยเหลือทางการเงินระยะสั้นแก่ประเทศสมาชิกที่ประสบปัญหาเพียงเท่านั้น ต้นเหตุที่แท้จริงของปัญหาวิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรปก็จะไม่ได้รับการแก้ไข เมื่อเป็นเช่นนั้น ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจยุโรปก็คงไม่สามารถจบลงได้ และเราคงได้เห็นปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจยุโรปค่อยๆ ลุกลามไปยังประเทศอื่นๆ ที่เหลือในกลุ่มยูโรโซน ซึ่งเมื่อถึงเวลานั้น ก็อาจช้าเกินไปแล้วที่สหภาพยุโรปจะสามารถรักษาสกุลเงินยูโรให้คงอยู่ต่อไปได้


อ้างอิง

(1) ผู้อ่านสามารถติดตามบทความย้อนหลังได้ที่ http://sasatra.blogspot.com

(2) http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/finance/finance/20120625/458362/ตั้งกองทุนพยุง-ดึงเงินคงคลัง-สู้วิกฤตหนี้ยุโรป.html

(3) http://www.nytimes.com/2012/06/18/opinion/krugman-greece-as-victim.html?partner=rssnyt&emc=rss

(4) http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2012/CAR062112A.htm


* "วิกฤตหนี้ภาครัฐยุโรป… ปัญหาที่ยังไม่ได้รับการแก้ไข"ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ค. 2555

ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556*

ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 ได้กำหนดงบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นวงเงิน 2.4 ล้านล้านบาท ในขณะที่มีประมาณการรายได้ที่ 2.1 ล้านล้านบาท ดังนั้นการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีจึงเป็นงบประมาณแบบขาดดุล 3 แสนล้านบาท (ลดลงจากปีงบประมาณที่แล้ว 1 แสนล้านบาท) ถึงแม้ว่าในวันที่ 23 พฤษภาคมที่ผ่านมา สภาผู้แทนราษฎรจะได้รับหลักการร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2556 ในวาระที่ 1 เป็นที่เรียบร้อยแล้ว และกำลังอยู่ในขั้นตอนของการพิจารณารายละเอียดโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญที่ถูกแต่งตั้งขึ้น ก่อนที่จะถูกนำเสนอให้แก่สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2556 ในวาระที่ 2 ในช่วงกลางเดือนสิงหาคม แต่ผมก็ยังมีประเด็นที่กังวลเกี่ยวกับการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐบาลในหลายเรื่อง ซึ่งวันนี้ ผมจะขอกล่าวถึงเพียงสองประเด็นก่อน คือ

หนึ่ง ปีงบประมาณ พ.ศ.2556 จะเป็นปีที่หนี้รัฐบาลและวิสาหกิจถึงกำหนดครบชำระคืนต้นเงินกู้เป็นจำนวนมาก (ไม่นับรวมหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ) โดยหนี้รัฐบาลที่ครบชำระคืนในปีนี้เป็นต้นเงินสูงถึง 1.8 แสนล้านบาท แต่งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้เพื่อชำระเงินคืนต้นเงินกู้ในส่วนนี้กลับมีเพียง 2.4 หมื่นล้านบาท ทั้งนี้หากพิจารณาถึงงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่รัฐบาลเคยตั้งไว้เพื่อชำระคืนต้นเงินกู้ในแต่ละปีจะพบว่า มีสัดส่วนประมาณร้อยละ 2 ของงบประมาณรายจ่ายรวมทั้งหมด (ประมาณ 4-5 หมื่นล้านบาท) การจัดสรรงบประมาณเพื่อคืนต้นเงินกู้จึงไม่มีความสัมพันธกับมูลค่าหนี้ที่ครบชำระคืนในแต่ละปี ในขณะเดียวกัน รัฐบาลที่เข้ามาส่วนใหญ่มักมีการก่อหนี้ใหม่ในแต่ละปีเป็นจำนวนมาก เช่น ในปีงบประมาณ 2556 วงเงินกู้ (ซึ่งคือหนี้ใหม่) เฉพาะในส่วนที่อยู่ภายใต้งบประมาณรายจ่ายประจำปีสูงถึง 3 แสนล้านบาท ดังนั้นจึงก่อให้เกิดข้อกังวลหรือความสงสัยว่า การจัดทำงบประมาณเพื่อชำระคืนต้นเงินกู้ที่ไม่สัมพันธกับต้นเงินกู้ที่ครบชำระและมูลค่าหนี้ใหม่ที่ก่อขึ้นในแต่ละปีแบบนี้ ประเทศจะยังสามารถรักษาวินัยทางการคลังและความสามารถของการชำระคืนเงินกู้ในระยะยาวได้จริงหรือ?

สอง การออก พ.ร.ก. กู้เงินพิเศษไม่ว่าจะเป็น พ.ร.ก. กู้เงินฉุกเฉินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศไทย พ.ศ. 2555 ที่ออกโดยรัฐบาลชุดนี้ 3.5 แสนล้านบาท หรือแม้แต่ พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 ที่ออกโดยรัฐบาลชุดที่แล้ว 4 แสนล้านบาท โดยไม่ต้องนำมาเกี่ยวข้องผูกผันกับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีเช่นนี้ อาจเป็นภัยทางการคลัง (Fiscal risks) ที่ส่งผลร้ายแรงต่อประเทศได้ในระยะยาว เพราะการออกพ.ร.ก. กู้เงินพิเศษเหล่านี้สามารถหลีกเลี่ยงการอยู่ภายใต้กฎการคลัง (Fiscal rules) ต่างๆ ที่มีอยู่ได้ทั้งหมด ตัวอย่างเช่น พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2552 กำหนดให้ รัฐบาลสามารถกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และไม่เกินร้อยละ 80 ของงบประมาณที่ตั้งไว้เพื่อชำระคืนเงินต้น ซึ่งในงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 รัฐบาลจะสามารถกู้เงินสูงสุดเพื่อชดเชยการขาดดุลได้สูงสุดไม่เกิน 5.19 แสนล้านบาท ดังนั้นหากพิจารณาเฉพาะร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่รัฐบาลได้ตั้งวงเงินกู้ไว้ 3 แสนล้านบาท แม้จะดูเหมือนว่ายังอยู่ในระดับที่ต่ำกว่ากรอบวงเงินกู้สูงสุดภายใต้ พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะฯ แต่หากเรานำเงินกู้พิเศษที่ออกมาในต้นปีนี้ 3.5 แสนล้านบาท (คิดเฉพาะพ.ร.ก. กู้เงินฉุกเฉินฯ ไม่นับรวม พ.ร.ก. กองทุนส่งเสริมการประกันภัยพิบัติ พ.ศ.2555 อีก 5 หมื่นล้านบาท) มาคิดรวมด้วยก็จะพบว่า วงเงินกู้รวมที่รัฐบาลชุดนี้ได้ก่อขึ้นในช่วงปีนี้สูงกว่าวงเงินกู้สูงสุดที่กำหนดไว้ภายใต้ พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะฯ เป็นที่เรียบร้อยแล้ว

การก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาลเป็นวงเงินมหาศาลที่เกิดขึ้นนี้ แม้ว่าจะสามารถทำได้ภายใต้กฎหมายในปัจจุบัน แต่ก็คงยากที่จะปฏิเสธได้ว่า มีการใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ของกฎหมาย ซึ่งจะไม่สามารถทำได้หากอยู่ภายใต้การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีโดยปกติ และอาจเป็นอันตรายต่อฐานะทางการคลังของประเทศได้ในระยะยาว ดังนั้นช่องโหว่ของกฎหมายเหล่านี้จึงสมควรถูกกำจัดให้หมดไป และกฎการคลังที่เกี่ยวข้องกับความยั่งยืนทางการคลังของประเทศในระยะยาวควรถูกแก้ไขให้ครอบคลุมถึงเงินกู้พิเศษต่างๆ ที่สามารถออกมาได้ แต่ทั้งนี้ก็มิได้หมายความว่า กฎการคลังที่ควรเป็นนั้นจะไม่มีความยืดหยุ่นต่อสถานการณ์ฉุกเฉินทางเศรษฐกิจของประเทศ การอัดฉีดงบประมาณเพื่อกระตุ้นหรือแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจในยามฉุกเฉินยังสามารถทำได้ เพียงแต่การจัดทำงบประมาณพิเศษเหล่านี้ควรต้องอยู่ภายใต้กฎการคลังที่ได้นำปัจจัยเสี่ยงทางเศรษฐกิจต่างๆ มาใช้ประกอบในการพิจารณา ซึ่งผมจะขอกล่าวถึงเรื่องนี้ต่อในโอกาสถัดไปครับ


*"ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2556" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 4 มิ.ย. 2555

ร่างกฎหมาย Paying a Fair Tax Share Act of 2012*

หากย้อนเวลากลับไปเมื่อเดือนมิถุนายน ค.ศ. 2007 นาย Warren Buffet มหาเศรษฐีของโลกได้กล่าวในงานเลี้ยงเพื่อระดมทุนในการเลือกตั้งเข้าชิงตำแหน่งประธานาธิบดีของพรรคเดโมแครตว่า ปัจจุบันเขาเสียอัตราภาษีเพียงร้อยละ 17.7 ของรายได้ (อย่างถูกต้องตามกฎหมาย) ซึ่งต่ำกว่าอัตราภาษีที่เลขานุการของเขาที่เสียในอัตราร้อยละ 30 สิ่งที่นาย Warren Buffet ได้กล่าวมาในวันนั้น ได้แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีถึงความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีที่ไม่สามารถทำให้ผู้ที่มีรายได้มาก (หรือผู้ที่มีความสามารถในการจ่ายภาษีสูง) เสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้ที่มีรายได้น้อย (หรือผู้ที่มีความสามารถในการจ่ายภาษีต่ำ) ได้

ความล้มเหลวของระบบภาษีดังกล่าว ดูเหมือนจะถูกตอกย้ำอีกครั้งเมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา ผู้ท้าชิงตำแหน่งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาในปลายปีนี้จากพรรครีพับลิกัน นาย Mitt Rommey ได้เปิดเผยข้อมูลการเสียภาษีที่ผ่านมา โดยเขาและภรรยาจ่ายอัตราภาษีที่แท้จริงเพียงร้อยละ 13.9 ของรายได้ในปี ค.ศ. 2010 และร้อยละ 15.4 ในปี ค.ศ. 2011 ทั้งนี้ตามกฎหมายของสหรัฐอเมริกาได้กำหนดให้มีการจัดเก็บภาษีกำไรส่วนเกินทุน (Capital gains tax) เช่น กำไรที่ได้จากการลงทุนในตลาดหลักทรัพย์สำหรับการลงทุนที่มีระยะเวลาเกิน 1 ปีในอัตราร้อยละ 15 ในขณะที่อัตราภาษีรายได้บุคคลธรรมดาที่ได้รับมาจากเงินเดือนนั้น ขั้นสูงสุดที่จัดเก็บในปัจจุบันอยู่ที่อัตราร้อยละ 35 (ภายใต้กฎหมายลดอัตราภาษีที่ออกมาโดยประธานาธิบดี George W. Bush ในปี ค.ศ. 2001 ซึ่งประธานาธิบดี Barack Obama ได้ต่ออายุกฎหมายฉบับนี้ออกไปจนถึงสิ้นปีนี้) ดังนั้นภายใต้กฎหมายในปัจจุบัน ทั้งนาย Warren Buffet และนาย Mitt Rommey ซึ่งมีรายได้ส่วนใหญ่มาจากการลงทุน จึงเสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่าผู้ที่มีรายได้จากเงินเดือนเป็นส่วนใหญ่

ปัญหาของระบบภาษีที่เกิดขึ้นนี้ ไม่ได้เกิดเฉพาะในกรณีของ นาย Warren Buffet และนาย Mitt Rommey แต่เพียงเท่านั้น ประเทศอื่นๆ ทั่วโลกล้วนประสบปัญหาในลักษณะเดียวกัน ประเทศไทยเองก็ยังไม่มีการจัดเก็บภาษีกำไรส่วนเกินทุน (Capital gains tax) ถึงแม้ในปีที่แล้วจะมีความพยายามนำเสนอให้มีการจัดเก็บภาษี Capital gains แต่ก็ไม่ประสบผลสำเร็จ นักลงทุนที่มีรายได้หรือกำไรอย่างมหาศาลจากการซื้อขายหลักทรัพย์ในตลาดหลักทรัพย์ยังคงไม่ต้องเสียภาษี นอกจากนี้ รายได้จากเงินปันผลหรือดอกเบี้ยเงินฝาก นักลงทุนก็สามารถเลือกจ่ายภาษีในอัตราภาษีหัก ณ ที่จ่ายในอัตราร้อยละ 10 และร้อยละ 15 ตามลำดับ ซึ่งอาจเป็นอัตราภาษีที่ต่ำกว่าอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่นักลงทุนนั้นต้องจ่าย ดังนั้นเราจึงไม่สามารถปฏิเสธได้เลยว่า ระบบภาษีในปัจจุบันของประเทศไทย ยังมีลักษณะที่ล้มเหลว (ตามหลักการภาษีที่ดี) โดยขาดความเป็นธรรม (Fairness) ที่ผู้มีรายได้มากสามารถจ่ายภาษีในอัตราที่ต่ำกว่าผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าได้

หนึ่งในความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีดังกล่าว ดูเหมือนจะเริ่มถูกนำเสนอและผลักดันในประเทศสหรัฐอเมริกา โดยประธานาธิบดี Barack Obama ได้นำเสนอร่างกฎหมาย Paying a Fair Tax Share Act of 2012 ออกมา (หรือที่ถูกเรียกว่า “the Buffet Rule”) แม้ว่าร่างกฎหมายฉบับนี้จะมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการช่วยลดการขาดดุลงบประมาณที่เกิดขึ้น แต่ก็ถูกกล่าวถึงว่าสามารถช่วยบรรเทาหรือแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีที่มีอยู่เดิมได้ โดยกำหนดให้ผู้ที่มีรายได้หลังหักค่าใช้จ่าย (Adjusted gross income) หลังหักเงินบริจาคเพื่อการกุศล จะต้องจ่ายภาษีส่วนเพิ่ม (Surtax) (เพิ่มเติมไปจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีอื่นๆ ที่ยังคงต้องจ่ายอยู่) ในส่วนของรายได้ที่เหลือเกิน 1 ล้านเหรียญสหรัฐเป็นต้นไป ในอัตราขั้นต่ำร้อยละ 30 (แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ถูกวิพากย์วิจารณ์อย่างหนักในหลายเรื่อง เช่น ผู้ที่มีรายได้สูงและจ่ายภาษีในอัตราที่สูงกว่าร้อยละ 30 อยู่แล้ว ก็จะไม่ถูกกระทบจากกฎหมายฉบับนี้ รวมถึงอาจทำให้เกิดการบิดเบือนจากการลงทุนขึ้น)

แม้ว่าในวันที่ 16 เมษายนที่ผ่านมา ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้ถูกนำเสนอในสภาสูงของประเทศสหรัฐอเมริกา ที่ผลปรากฎว่า สมาชิกสภาสูงที่ให้การสนับสนุนร่างกฎหมายฉบับนี้มีเพียง 51 เสียง จากทั้งหมด 100 เสียง ซึ่งไม่เพียงพอ (ต้องการเสียงสนับสนุนอย่างน้อย 3 ใน 5 หรือ 60 เสียง) ที่จะทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้เข้าสู่กระบวนการจัดทำกฎหมายต่อไปได้ แต่ประเด็นความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีในปัจจุบันก็ยังคงอยู่ และก็จะกลายเป็นประเด็นร้อนของการเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาในปีนี้อย่างแน่นอน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อผู้สมัครเข้าชิงตำแหน่งประธานาธิบดีในครั้งนี้ ทั้งนาย Barack Obama จากพรรคเดโมแครต กับนาย Mitt Rommey จากพรรครีพับลิกัน ต่างมีนโยบายภาษีที่เรียกว่าตรงข้ามกันอย่างสิ้นเชิง เช่น นาย Barack Obama จะผลักดันนโยบายไปในแนวทางเดียวกันกับร่างกฎหมาย Paying a Fair Tax Share Act of 2012 ที่ออกมา โดยจะไม่ต่ออายุกฎหมายลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่ออกมาโดยประธานาธิบดี George W. Bush ออกไปอีก (สิ้นสุดเดือนธันวาคมปีนี้) อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาขั้นสูงสุดจะถูกปรับเพิ่มกลับมาที่ร้อยละ 39.6 (จากปัจจุบันที่อัตราร้อยละ 35) นอกจากนี้ ยังมีนโยบายที่จะเพิ่มอัตราภาษี Capital gains tax จากร้อยละ 15 มาเป็นร้อยละ 20 ในขณะที่ นาย Mitt Rommey เสนอให้มีการลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทุกอัตราลงจากอัตราเดิมร้อยละ 20 และจะเพิ่มข้อยกเว้นสำหรับการจัดเก็บภาษี Capital gains tax เพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยไม่ต้องเสียภาษีในส่วนนี้

แม้ว่านโยบายที่ออกมาเหล่านี้ ส่วนหนึ่งจะมีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อใช้ในการหาเสียง แต่ก็น่าดีใจไม่น้อยที่ปัญหาความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีจะไม่ถูกซุกเก็บไว้อีกต่อไป และเมื่อใดก็ตามที่สังคมมองเห็นและให้ความสำคัญกับปัญหานี้มากขึ้น ผมเชื่อว่า แรงกดดันจากสังคมจะช่วยผลักดันให้ผู้กำหนดนโยบาย โดยเฉพาะนักการเมือง ต้องเร่งนำเสนอนโยบายที่ใช้ในการแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีที่มีมาอย่างยาวนานนี้ได้อย่างแน่นอน


*"ร่างกฎหมาย Paying a Fair Tax Share Act of 2012" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 พ.ค. 2555