โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร*

เมื่อวันที่ 27 ส.ค. ที่ผ่านมา คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ได้เห็นชอบในหลักเกณฑ์วิธีประกันราคาข้าวเปลือกนาปี 52/53 เช่น ข้าวเปลือกหอมมะลิ และข้าวเปลือก กข .15 ณ ความชื้น 15% ราคาประกันอยู่ที่ตันละ15,300 บาท ซึ่งเป็นราคาที่รวมต้นทุนในการผลิต ต้นทุนขนส่ง และบวกกำไร 30 ถึง 40 เปอร์เซ็นต์ นาย กอร์ปศักดิ์ สภาวสุ รองนายกรัฐมนตรี ได้กล่าวในการประชุมชี้แจงการดําเนินโครงการประกันราคาสินค้าเกษตรว่า โครงการประกันราคาสินค้าเกษตรอาจใช้งบประมาณไม่ต่างจากการรับจำนำที่ผ่านมา แต่โครงการนี้น่าจะส่งผลดีต่อเกษตรกรส่วนใหญ่ของประเทศ มากกว่าโครงการรับจำนำข้าว ที่ผลประโยชน์ส่วนใหญ่กลับตกสู่พ่อค้า อีกทั้งยังมีปัญหาการทุจริตเกิดขึ้นอย่างมากมาย โดยโครงการประกันราคา จะเป็นระบบที่ทำให้เกษตรกรไม่ขาดทุน และเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำแก่เกษตรกร

แต่หากพิจารณาตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร (Agreement on Agriculture) ที่บัญญัติขึ้นจากการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย ภายใต้การจัดตั้งขององค์กรการค้าโลก (WTO) ที่ประเทศไทยเป็นสมาชิก และมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2538 การประกันราคาข้าว และการประกันรายได้ถือว่ามีความแตกต่างกัน ซึ่งผมขออธิบายพอสังเขปได้ดังนี้

ข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร มีวัตถุประสงค์สำคัญในการสร้างระบบการค้าผลิตภัณฑ์การเกษตรที่เป็นธรรมและไม่บิดเบือนกลไกตลาด โดยได้แบ่งแยกมาตรการอุดหนุนภายใน (Domestic support) ออกเป็น 2 กลุ่ม คือ

1. กล่องเขียว (Green Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าและการผลิต โดยมาตรการในกล่องเขียวได้รับการอนุญาตให้มีได้อย่างไม่จำกัด ตัวอย่างของมาตรการในกลุ่มนี้ ได้แก่ การศึกษาวิจัยและการพัฒนาการเกษตร การอุดหนุนรายได้เกษตรกรโดยตรง (Decoupled income support) ที่ไม่มีความสัมพันธต่อการตัดสินใจผลิตของเกษตรกร

2. กล่องอำพัน (Amber Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งมาตรการจำนำ หรือ มาตรการประกันราคาสินค้าเกษตร ที่มีการกำหนดราคารับจำนำหรือราคาประกันสูงกว่าราคาตลาดโดยปกติ ล้วนสร้างความบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้นด้วยกันทั้งสิ้น เช่น การประกันราคาข้าวในราคาที่สูงเกินราคาตลาด เป็นการเพิ่มผลตอบแทนและช่วยลดความเสี่ยงของเกษตรกรจากการปลูกข้าว ดังนั้นจึงมิใช่เรื่องแปลก หากเกษตรกรส่วนหนึ่งอาจหันมาปลูกข้าว ทดแทนการปลูกสินค้าเกษตรอื่นๆ ที่มีความเสี่ยงสูงกว่า เป็นต้น

มาตรการอุดหนุนในกล่องอำพัน ยังสามารถแบ่งออกได้เป็นสองประเภท คือ หนึ่ง มาตรวัดการอุดหนุนรวม (Total Aggregate Measurement of Support) ซึ่งเป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าอย่างมาก โดยมาตรการในกลุ่มนี้ มีข้อผูกพันที่ตกลงไว้ในข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่แต่ละประเทศจะต้องลดจำนวนของการอุดหนุนลงตามที่ได้กำหนดไว้ และ สอง มาตรการอุดหนุนที่ได้รับข้อยกเว้นไม่ต้องมีข้อผูกพันในการลดจำนวนลง ซึ่งรวมถึง มาตรการอุดหนุนที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนตลาดเล็กน้อย (De minimis) และมาตรการอุดหนุนภายในที่จ่ายเงินอุดหนุนโดยตรงแก่เกษตรกร ตามพื้นที่เพาะปลูกและผลผลิตที่ได้กำหนดไว้ล่วงหน้า และไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้นจริง แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินร้อยละ 85 ของมูลค่าการผลิตที่ใช้เป็นปีฐาน

แม้ว่าโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร อาจดูแล้วมีข้อดีกว่าโครงการรับจำนำสินค้าเกษตรในหลายเรื่องก็ตาม แต่ในความเป็นจริงแล้ว ทั้งสองโครงการต่างมีลักษณะของการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร ที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้น ทั้งในเรื่องราคาและการตัดสินใจผลิตสินค้าเกษตรของเกษตรกร อีกทั้งไม่เป็นไปตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร ซึ่งพยายามผลักดันให้ทุกประเทศลดมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าลง

หากวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร คือ การสร้างหลักประกันทางด้านรายได้แก่เกษตรกร และหากภาครัฐต้องการดำเนินนโยบายที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางตลาด การอุดหนุนภายในลักษณะอื่นๆ เช่น การอุดหนุนรายได้แก่เกษตรกรโดยตรง ที่ไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้น อาจเป็นแนวทางที่เหมาะสมกว่า อีกทั้งยังสอดคล้องตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่ประเทศไทยได้มีข้อผูกพันไว้

*"โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2552

นโยบายการคลัง กับการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ*

หลายหน่วยงานทั้งภายในและภายนอกประเทศ เริ่มแสดงความคิดเห็นที่เป็นบวกต่อเศรษฐกิจไทย ว่าได้ผ่านจุดต่ำสุดของวิกฤตการณ์เศรษฐกิจไปแล้ว และจะกลับมาขยายตัวได้ในช่วงไตรมาสสุดท้ายของปีนี้ หรือในช่วงต้นปีหน้า บ้างคาดการณ์ว่าเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียจะฟื้นตัวเป็นรูป V-shape แต่ก็ยังมีนักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่ง ที่กลับมองว่าวิกฤตการณ์เศรษฐกิจครั้งนี้ยังไปไม่ถึงจุดต่ำสุด และมีโอกาสที่จะตกต่ำลงไปอีกในช่วงครึ่งปีหลังของปีนี้

นักเศรษฐกิจชื่อดังอย่างนาย Paul Krugman ได้แสดงความเห็นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม ที่ผ่านมา โดยกล่าวว่า เขายังไม่เห็นสัญญานหรือรู้สึกได้ว่า เศรษฐกิจสหรัฐกำลังกลับมาฟื้นตัวแล้วจริง ทั้งนี้เขายังได้ยืนยันความเห็นเดิมที่เคยกล่าวออกมาก่อนหน้านี้ว่า เศรษฐกิจสหรัฐยังอาจต้องใช้เวลาอีกพอสมควรในการฟื้นตัว ถึงแม้ว่าตัวเลขผลผลิตมวลรวมประชาชาติ (GDP) อาจกลับมาขยายตัวเป็นบวก แต่นั่นอาจไม่ได้หมายถึงการฟื้นตัวของเศรษฐกิจได้เกิดขึ้นแล้วจริง โดยวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เคยเกิดขึ้นในอดีตส่วนใหญ่ จะมีช่วงระยะเวลา (อาจค่อนข้างนาน) ที่ผลผลิตมวลรวมได้กลับมาขยายตัวเป็นบวก แต่ตัวเลขอัตราการจ้างงานไม่ได้มีทิศทางที่ดีขึ้น ซ้ำร้ายในหลายเหตุการณ์กลับพบว่ามีทิศทางที่แย่ลงกว่าเดิม ซึ่งแสดงถึงวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นนั้นยังไม่ได้จบสิ้น

เราคงต้องยอมรับว่า ในเมื่อมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ที่มีต่อวิกฤตการณ์เศรษฐกิจในครั้งนี้ยังมีความแตกต่างกันอยู่มาก จึงไม่ใช่เรื่องง่ายในปัจจุบัน หากเราต้องการจะตัดสินหรือหาข้อสรุปในประเด็นต่างๆ เช่น ปัจจุบันประเทศไทยได้ผ่านจุดต่ำสุดของวิกฤตการณ์ไปแล้วหรือยัง หรือ ต้องใช้เวลาอีกนานเท่าไหร่ที่ประเทศจะผ่านพ้นปัญหาวิกฤตการณ์ครั้งนี้ไปได้

ผมได้อ่านบทความวิชาการหนึ่งของ IMF(1) ที่พึ่งออกมาเมื่อช่วงปลายเดือนที่แล้ว ซึ่งมีความน่าสนใจ แม้ว่าจะไม่สามารถตอบคำถามต่างๆ ที่กล่าวมาข้างต้นได้โดยตรง แต่ผลของการศึกษาที่ออกมายืนยันความเชื่อของนักเศรษฐศาสตร์ส่วนหนึ่งที่มีต่อการใช้นโยบายการคลัง โดยบทความที่กล่าวถึงนี้ ได้ศึกษาถึงผลหรือประสิทธิภาพของการใช้นโยบายการคลังที่มีต่อการแก้ไขปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากสถาบันการเงินในอดีต (ช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1980-2008) โดยพิจารณาทั้งผลที่มีต่อการลดระยะเวลาของวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ และผลที่มีต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะกลาง

ผลจากการศึกษาพบว่า การใช้นโยบายการคลัง เช่น การเพิ่มรายจ่ายภาครัฐ สามารถช่วยลดระยะเวลาของประเทศที่ตกอยู่ในวิกฤตการณ์เศรษฐกิจลงได้จริง โดยเมื่อเปรียบเทียบผลของการเพิ่มรายจ่ายภาครัฐระหว่างรายจ่ายประจำและรายจ่ายลงทุนพบว่า การเพิ่มรายจ่ายประจำของภาครัฐ มีประสิทธิภาพที่สูงกว่าการเพิ่มรายจ่ายลงทุน เมื่อพิจารณาถึงการลดเวลาของวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ ซึ่งนับเป็นผลของการใช้นโยบายการคลังที่มีในการแก้ไขปัญหาระยะสั้น

เมื่อพิจารณาถึงผลของการใช้นโยบายการคลังที่มีในระยะกลางกลับพบว่า การเพิ่มการรายจ่ายประจำของภาครัฐไม่มีผลต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะกลาง ในขณะที่การเพิ่มรายจ่ายลงทุนของภาครัฐ ส่งผลบวกต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะกลางได้ ผลที่พบในส่วนนี้ ชี้ให้เห็นถึงการได้อย่างเสียอย่าง (Trade-off) ระหว่างการใช้นโยบายการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น และเพื่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะกลาง

งานศึกษานี้ยังพบว่า ผลหรือประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายทางการคลังนั้น ยังขึ้นกับปัจจัยอื่นๆ เช่น เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และภาระทางการคลัง ซึ่งรวมถึง Fiscal space (งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่เหลืออยู่ ภายหลังจากการตัดรายจ่ายที่ไม่สามารถตัดลดได้) ของประเทศ โดยประเทศที่ขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และมีระดับหนี้สาธารณะอยู่ในระดับสูง การดำเนินนโยบายการคลังเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจจะเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งประเทศต้องตกอยู่ในวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่ยาวนาน เมื่อเทียบกับประเทศที่มีภาระทางการคลังที่น้อยกว่า หรือมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่ดีกว่า

โดยสรุปแล้ว ผลของงานศึกษาชิ้นนี้ได้ยืนยันความเชื่อของนักเศรษฐศาสตร์การคลังที่แสดงถึงความจำเป็น ที่ภาครัฐจะต้องรักษากรอบวินัยทางการคลังและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไว้ให้ได้อย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ ภาครัฐยังจำเป็นต้องพิจารณาถึงการได้อย่างเสียอย่างระหว่างนโยบายการคลังที่ใช้กระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น กับนโยบายที่ใช้สนับสนุนการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว

อ้างอิง
(1) Baldacci, E., S. Gupta, and C. Mulas-Granados, 2009, “How Effective is Fiscal Policy Response in Systemic Banking Crises?” IMF Working Paper 09/160.

*"นโยบายการคลัง กับการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ส.ค. 2552

จุดเสี่ยงของความสูญเสียกรอบวินัยทางการคลัง*

ถึงแม้ที่ประชุมวุฒิสภาได้มีมติผ่าน พ.ร.ก เงินกู้ 4 แสนล้านบาทไปแล้ว แต่ พ.ร.ก เงินกู้ฉบับนี้ยังมีข้อกังวลและข้อสงสัยอยู่หลายเรื่องที่ยังไม่ได้รับการชี้แจงอย่างชัดเจน ซึ่งอาจส่งผลต่อการรักษากรอบวินัยทางการคลังของประเทศได้ในระยะยาว เช่น

การที่กฏหมายจะอนุญาติให้มีการตราพระราชกำหนด ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพิ่มเติมเกินจากเพดานการกู้เงินที่กำหนดไว้โดยปกติ (เช่น ในส่วนของการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ สามารถกู้ได้ไม่เกินร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น) ในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วน แต่กลับไม่มีการนิยามที่ชัดเจนว่าเหตุการณ์ในลักษณะใดที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉิน รัฐบาลต่อไปในอนาคตจึงอาจใช้ช่องโหว่ดังกล่าวในการขออนุญาติกู้เงินพิเศษเพิ่มเติม ทั้งที่อาจไม่ได้เป็นกรณีฉุกเฉินจริง ซึ่งจะทำให้ง่ายต่อการสูญเสียกรอบวินัยทางการคลังของประเทศที่ควรต้องรักษาไว้

Prof. William A. Niskanen นักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงและได้รับการยอมรับในเรื่องเศรษฐศาสตร์ทางเลือกสาธารณะ (Public choice school) ได้เคยเสนอไว้ในปี ค.ศ. 1971 ถึงพฤติกรรมของรัฐบาลหรือหน่วยราชการ ที่อาจมีเหตุผลหรือแรงจูงใจ (Rationale) ของตนเอง ในการจัดทำงบประมาณให้มีรายจ่ายสูงสุด (Budget Maximizing) เพราะงบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น ย่อมหมายถึงความสามารถในการใช้จ่ายของภาครัฐที่สูงขึ้น และช่วยเพิ่มโอกาสของรัฐบาลที่จะได้รับคะแนนเสียงจากประชาชนในการเลือกตั้งครั้งถัดไป

ประเทศจึงไม่สามารถหวังพึ่งหรือเชื่อว่า รัฐบาลหรือหน่วยราชการจะเลือกดำเนินนโยบายที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศสูงสุด การสร้างและกำหนดกรอบวินัยทางการคลังของประเทศที่ชัดเจนและรัดกุม จะช่วยป้องกันและลดโอกาสที่รัฐบาลหรือหน่วยราชการต่างๆ จะแสวงหาผลประโยชน์เพื่อตนเอง โดยจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่าที่ควรจะเป็น ปัญหานี้จะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น สำหรับประเทศที่รัฐบาลยังขาดเสถียรภาพและความมั่นคงในการบริหารประเทศ ซึ่งรัฐบาลอาจไม่ให้ความสำคัญต่อการรักษากรอบวินัยทางการคลังของประเทศในระยะยาว

การออก พ.ร.ก หรือ พ.ร.บ. กู้เงินในครั้งนี้ ยังขาดการนำเสนอถึงวิธีการชำระคืนเงินกู้ของภาครัฐที่ชัดเจน ซึ่งจะแสดงถึงผลกระทบหรือความรับผิดชอบของประเทศที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว รัฐบาลที่เข้ามาอาจใช้วิธีการ Roll over หรือการกู้เงินใหม่เพื่อชำระคืนเงินกู้ที่ถึงกำหนดครบชำระ ซึ่งเป็นการผลักภาระเงินกู้และปัญหาไปสู่คนรุ่นหลังถัดไปเรื่อยๆ แต่ด้วยโครงสร้างของประชากรในประเทศต่างๆ กำลังเดินไปสู่สังคมผู้สูงอายุ (Aging society) สัดส่วนของประชากรผู้เกษียณอายุกำลังปรับเพิ่มสูงขึ้น งบประมาณที่ภาครัฐต้องจัดเตรียมไว้เพื่อจ่ายเข้ากองทุนประกันสังคมต่างๆ มีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่รายรับของภาครัฐอาจไม่ปรับเพิ่มขึ้นมาก (หากภาครัฐไม่ต้องการปรับขึ้นอัตราภาษี) และเนื่องด้วยโครงสร้างประชากรที่อยู่ในวัยทำงานลดน้อยลง ปัจจัยเหล่านี้ล้วนเป็นปัจจัยเสี่ยงที่ต้องพิจารณาให้รอบคอบ แต่นับเป็นเรื่องแปลกที่ปัจจัยเหล่านี้กลับไม่ได้ถูกนำมาพิจารณาก่อนที่รัฐบาลจะดำเนินการกู้ยืมเงินในครั้งนี้ ดังนั้นจึงเป็นที่น่าสงสัยว่า รัฐบาลจะใช้วิธีใดในการชำระคืนเงินกู้ ถ้าไม่สามารถ Roll over หนี้สาธารณะไปเรื่อยๆ

หากภาครัฐได้กำหนดเป้าหมายในการชำระเงินกู้โดยใช้วิธีการปรับลดรายจ่ายภาครัฐในอนาคต ลักษณะของงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐส่วนในปัจจุบันส่วนใหญ่แล้วเป็นรายจ่ายประจำ (ประมาณร้อยละ 70) ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายเงินเดือน ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายประมาณลงทุนมีประมาณร้อยละ 25 ซึ่งนับว่ามีสัดส่วนค่อนข้างต่ำ การปรับลดในส่วนของรายจ่ายลงทุนจึงดูเป็นทางเลือกที่ดูไม่เหมาะสมนัก เพราะอาจส่งผลกระทบต่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาประเทศในระยะยาว

หนทางที่เหลืออยู่อาจเป็นการปรับลดงบประมาณในส่วนของรายจ่ายประจำลงจากเดิม ซึ่งจะต้องเกี่ยวข้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้กับการปรับลดขนาดของหน่วยราชการให้เล็กลง และเพิ่มประสิทธิภาพของการทำงานให้สูงขึ้น แต่รัฐบาลจำเป็นต้องมีแผนและวิธีการดำเนินการที่ชัดเจน ทั้งในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว มิฉะนั้นแล้ว การปรับลดขนาดของหน่วยราชการลงก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในอนาคต

ด้วยเหตุเหล่านี้ การนำเสนอถึงวิธีหรือแผนการชำระคืนเงินกู้ที่ชัดเจน จึงเป็นเรื่องสำคัญและมีความจำเป็นเป็นอย่างยิ่ง รัฐบาลควรมีการชี้แจงที่ชัดเจน มิใช่ปล่อยให้ประชาชนรุ่นหลังต้องรับภาระโดยปราศจากการเตรียมตัวหรือแผนรองรับดังที่เป็นอยู่ในเวลานี้

*"จุดเสี่ยงของความสูญเสียกรอบวินัยทางการคลัง" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.ค. 2552

ทางออกของการชดเชยการขาดดุลภาครัฐ?*

หากเป็นไปตามที่กำหนดไว้ วันนี้ศาลรัฐธรรมนูญจะตัดสินคดีการออก พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจจำนวน 400,000 ล้านบาทของรัฐบาลว่าสามารถทำได้หรือไม่ ซึ่งทุกท่านคงทราบดีว่า พ.ร.ก. กู้เงินฉบับนี้มีความสำคัญมากต่อรัฐบาล ที่จะต้องรีบหาเงินส่วนหนึ่งไปชดเชยงบประมาณที่ตั้งไว้ รวมทั้งนำไปเพิ่มสภาพคล่องทางการคลัง ซึ่งเป็นปัญหาใหญ่ที่รัฐบาลกำลังเผชิญอยู่

การจัดทำงบประมาณของภาครัฐที่ผ่านมา เป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล (ยกเว้นบางปี ที่มีการตั้งงบประมาณสมดุลบ้าง เช่น ปี พ.ศ. 2548) การกู้เงินของรัฐบาลที่เกิดขึ้น เป็นหนึ่งในแนวทางของการชดเชยการขาดดุลของรัฐบาล (Deficit finance) ที่สามารถทำได้ แต่ทั้งนี้ ยังมีแนวทางอื่นๆ ที่สามารถชดเชยการขาดดุลได้ เช่น

หนึ่ง การจัดทำงบประมาณแบบเกินดุลในช่วงภาวะเศรษฐกิจดี (ช่วงของการออมเงิน) และจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลในช่วงเศรษฐกิจไม่ดี (ช่วงที่ต้องใช้จ่าย เพื่อให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจ) หากยึดหลักการนี้ การจัดทำงบประมาณของภาครัฐจะมีลักษณะสมดุลในระยะยาว ซึ่งจะไม่สร้างภาระหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น

แต่ที่ผ่านมา การจัดทำงบประมาณไม่เป็นไปตามแนวทางดังกล่าว ยิ่งในช่วงที่การเมืองยังขาดเสถียรภาพ ที่อายุของแต่ละรัฐบาลที่เข้ามาค่อนข้างสั้นด้วยแล้ว รัฐบาลส่วนใหญ่ไม่ให้ความสำคัญอย่างแท้จริงกับการรักษาเสถียรภาพทางการเงินและการคลังของประเทศในระยะกลางและระยะยาว แต่กลับมุ่งจัดทำงบประมาณรายจ่ายในช่วงที่ได้เข้ามารับผิดชอบให้มากเท่าที่จะทำได้ (ซึ่งเป็นเรื่องอันตรายต่อสถานะการคลังของประเทศในระยะยาว) ดังนั้น การจัดทำงบประมาณของภาครัฐที่ผ่านมาส่วนใหญ่ จึงเป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล ไม่ว่าจะอยู่ในช่วงที่เศรษฐกิจดีหรือไม่ดีก็ตาม การชดเชยการขาดดุลโดยนำเงินออมมาใช้ จึงไม่ใช่ทางเลือกที่มีอยู่ในปัจจุบัน

สอง การจัดหารายได้เพิ่มขึ้น ทั้งนี้รายได้หลักของภาครัฐมาจากการเก็บภาษี การปรับปรุงระบบภาษี จะสามารถช่วยให้รัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้มากขึ้น ซึ่งรัฐบาลชุดนี้ได้พยายามผลักดันให้เกิดการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษี เช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีมรดก ภาษีที่ดิน เป็นต้น แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า ภาษีที่เป็นรายได้หลักของรัฐบาล ทั้งภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บโดยกรมสรรพากร กลับไม่ได้อยู่ในความสนใจเท่าที่ควร

สำหรับภาษีรายได้ การปรับเพิ่มอัตราภาษีไม่ว่าจะเป็นภาษีรายได้นิติบุคคล และภาษีรายได้บุคคลธรรมดา คงไม่ใช่เรื่องที่ทำได้ง่าย หรือเหมาะสมมากนัก เนื่องจากมีผลโดยตรงต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ อีกทั้งยังอาจเพิ่มการบิดเบือนพฤติกรรม (ตามหลักการทางเศรษฐศาสตร์) ที่นำไปสู่การลดลงของสวัสดิการสังคม (Welfare)

การปรับปรุงภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือภาษีการบริโภค (Consumption tax) เป็นทางเลือกที่น่าสนใจ และเป็นไปตามหลักการของเศรษฐศาสตร์นโยบายสาธารณะ อีกทั้งมีโอกาสที่จะเพิ่มรายได้ที่รัฐจัดเก็บได้มากขึ้นอย่างเป็นกอบเป็นกำ แต่เมื่อรัฐบาลยังต้องการรักษาคะแนนเสียงหรือความนิยมจากประชาชนอยู่ จึงมิใช่เรื่องแปลก ที่รัฐบาลส่วนใหญ่ไม่ต้องการยุ่งเกี่ยวกับการปรับเพิ่มอัตราภาษีที่มีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ แม้นว่าอาจเป็นสิ่งที่เหมาะสมก็ตาม ดังนั้นในการปรับเปลี่ยนระบบภาษีที่เกิดขึ้น จึงเป็นไปได้อย่างจำกัดและไม่เพียงพอต่อการชดเชยการขาดดุลของภาครัฐ

สาม การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาล (ไม่ว่าจะเกิดจากการกู้ยืมเงินภายในหรือภายนอกประเทศก็ตาม) ซึ่งมีลักษณะที่ไม่ต่างจากการก่อหนี้ของบุคคลทั่วไป ที่เป็นการหยิบยืมเงินในอนาคตมาใช้ก่อน โดยการกู้ยืมเงินนั้น เมื่อถึงกำหนดครบชำระ ผู้กู้ก็จำเป็นต้องหาเงินต้นมาชำระคืนเงินต้น พร้อมดอกเบี้ย ทั้งนี้แม้นว่ารัฐบาลจะเป็นผู้กู้ ก็ตาม แต่สุดท้ายผู้ชำระหนี้ที่แท้จริงกลับเป็นประชาชนของประเทศ

หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นไม่ว่าจะจำนวน 400,000 หรือ 800,000 ล้านบาท ย่อมหมายถึง ภาระหนี้สินที่คนไทยทุกคนต้องแบกรับและมีภาระที่ต้องจ่ายคืนในอนาคตกำลังพอกพูนเพิ่มขึ้น ซึ่งประชาชนส่วนใหญ่อาจไม่ตระหนักหรือให้ความสำคัญในเรื่องนี้เท่าไหร่นัก ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะการขาดความเข้าใจในเรื่องหนี้สาธารณะที่ถูกต้อง (เพราะดูเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ยาก) หรือการขาดข้อมูลที่ครบถ้วน (เช่น คนไทยจะต้องจ่ายหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเท่าไหร่ ด้วยวิธีการอย่างไร และต้องชำระเมื่อไหร่ เป็นต้น) ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจ ที่ผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนที่ออกมานั้น ประชาชนส่วนใหญ่จึงเห็นด้วยและสนับสนุนกับการออก พ.ร.ก. กู้เงินของภาครัฐ แต่หากประชาชนมีข้อมูลครบถ้วนสมบูรณ์ ผลที่ได้จากการสำรวจความคิดเห็นอาจมีความแตกต่างจากที่พบในเวลานี้เป็นอย่างมาก

เมื่อรัฐบาลไม่ต้องการปรับลดรายจ่ายซึ่งมีจำนวนที่มากกว่ารายรับที่หาได้ อีกทั้งไม่มีเงินออม สุดท้ายรัฐบาลจึงใช้แนวทางในการกู้เงินมาใช้ ซึ่งเป็นการผลักภาระความรับผิดชอบต่อปัญหาที่มีในปัจจุบันไปยังอนาคต ซึ่งประชาชนรุ่นหลังจะต้องรับผิดชอบ ในเรื่องของการก่อหนี้สาธารณะ ยังมีประเด็นต่างๆ ที่สำคัญและน่าสนใจอีกหลายเรื่อง ซึ่งโอกาสถัดไปผู้เขียนจะนำเสนอต่อในส่วนนี้

*"ทางออกของการชดเชยการขาดดุลภาครัฐ?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 มิ.ย. 2552

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจ กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ*

ปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน รัฐบาลโดยเฉพาะของประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้แสดงถึงความพยายามในการแก้ไขปัญหาอย่างจริงจัง ทั้งการใช้นโยบายทางการเงินและนโยบายการคลังอย่างเต็มที่ เพื่อมิให้กลับไปซ้ำรอยกับวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในช่วงปี ค.ศ. 1930 (หรือที่ถูกเรียกว่า The Great Depression) ซึ่งเป็นไปอย่างยืดเยื้อและยาวนาน

สำหรับนโยบายการเงิน ธนาคารกลางของประเทศต่างๆ ทั้งในประเทศญี่ปุ่น อังกฤษ และสหรัฐอเมริกา ได้ใช้การปรับลดอัตราดอกเบี้ยจนเหลือเพียงร้อยละ 0.5 หรือต่ำกว่า ซึ่งแทบไม่เหลือให้ปรับลดได้อีกในอนาคต จึงนับว่ามีความแตกต่างอย่างชัดเจนกับในช่วง The Great Depression ที่อัตราดอกเบี้ยของสหรัฐอเมริกาในช่วงสองปีแรกที่เกิดวิกฤตการณ์ ยังอยู่ในระดับสูงที่ประมาณร้อยละ 4 ถึง 6 ซึ่งยังสามารถปรับลดลงได้อีกมาก

เมื่อเครื่องมือทางการเงินที่เหลืออยู่ในปัจจุบันถูกจำกัดลง รัฐบาลของประเทศต่างๆ จึงหันมาใช้นโยบายการคลัง โดยเฉพาะในส่วนของการเพิ่มงบประมาณรายจ่าย จากการตั้งงบประมาณขาดดุลเพิ่มขึ้น ซึ่งข้อมูลที่ออกมาจาก IMF เมื่อปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมา ในรายงานมุมมองเศรษฐกิจโลก (World Economic Outlook) ที่มีเนื้อหาหลักในเรื่องวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน และการฟื้นตัว (Crisis and Recovery) ในส่วนของการคาดการณ์สถานะดุลการคลังของประเทศต่างๆ พบว่า ดุลงบประมาณของรัฐบาลในประเทศที่พัฒนาแล้วโดยเฉลี่ย กำลังขาดดุลถึงประมาณร้อยละ 9 ของผลผลิตมวลรวมในประเทศ (GDP) ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนามีดุลงบประมาณขาดดุลเพียงประมาณร้อยละ 4 ของ GDP

เมื่อพิจารณาถึงสัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อผลผลิตมวลรวมในประเทศ พบว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะในประเทศที่พัฒนาแล้ว มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากที่ระดับประมาณร้อยละ 75 ของ GDP ในปีที่ผ่านมา จะพุ่งสูงขึ้นจนเกือบถึงร้อยละ 110 ของ GDP ในปี 2014 แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า สำหรับประเทศที่กำลังพัฒนา สัดส่วนหนี้สาธารณะยังสามารถรักษาระดับที่ต่ำกว่าร้อยละ 40 ไว้ได้

การคาดการณ์ของ IMF ในรายงานฉบับนี้ เป็นการคาดการณ์ภายใต้สมมติฐานแบบปกติ ที่ไม่นับรวมปัจจัยเสี่ยงอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้น เช่น หากปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจในครั้งนี้ เป็นไปอย่างยืดเยื้ออย่างยาวนาน หรือ หากอัตราดอกเบี้ยปรับสูงขึ้น เป็นต้น โดยในรายงานของ IMF ที่ออกมาก่อนหน้านี้ในเดือนมีนาคม ได้นำปัจจัยเสี่ยงเหล่านี้มารวมในการวิเคราะห์ ผลที่ได้พบว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศที่พัฒนาแล้วในกลุ่ม G20 อาจสูงถึงร้อยละ 140 ซึ่งนับเป็นสัดส่วนที่สูง และควรถูกจับตามองอย่างใกล้ชิด

หากนำสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันของสหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ที่ประมาณร้อยละ 60 มาเปรียบเทียบกับที่เคยเกิดขึ้นในอดีต พบว่า ในช่วง the Great Depression สัดส่วนหนี้สาธารณะของสหรัฐอเมริกาได้เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 19 ในปี ค.ศ. 1929 จนถึงประมาณร้อยละ 40 ในช่วงระหว่างปี 1933-38 นอกจากนี้ สัดส่วนหนี้สาธารณะของสหรัฐอเมริกายังเคยขึ้นสูงถึงร้อยละ 121 ในปี ค.ศ. 1946 ซึ่งเป็นช่วงที่สงครามโลกครั้งที่ 2 พึ่งสิ้นสุดลง ผลที่พบชี้ให้เห็นว่า

1. สหรัฐอเมริกา ได้เริ่มต้นในการแก้ไขปัญหาวิกฤติการณ์เศรษฐกิจในครั้งนี้ โดยใช้นโยบายการคลัง (และนโยบายการเงิน) มากขึ้นอย่างชัดเจน เมื่อเปรียบเทียบกับที่เคยใช้ในช่วง the Great Depression

2. สหรัฐอเมริกายังมีโอกาสในการใช้นโยบายการคลังได้อีกมาก เมื่อพิจารณาระหว่างสัดส่วนหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้นในปัจจุบันกับระดับสูงสุดที่เคยเกิดขึ้นในอดีต ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบิลในปีที่ผ่านมาอย่าง นายพอล ครุกแมน (Paul Krugman) ได้กล่าวตอกย้ำถึงประเด็นนี้ในการบรรยายพิเศษที่มหาวิทยาลัย Princeton เมื่อวันที่ 18 เมษายนที่ผ่านมา

แต่ทั้งนี้ เมื่อประเทศต่างๆ มีขีดความสามารถในการชำระหนี้ (ทั้งหนี้สาธารณะและหนี้เอกชน) ที่แตกต่างกัน ประเทศไทยก็ไม่สามารถยึดแนวทาง (ระดับหนี้สาธารณะ) เดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกาได้ หากประเทศมีระดับหนี้สาธารณะมากจนเกินไป ก็อาจนำไปสู่ปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจครั้งใหม่ ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นในอดีตกับหลายๆ ประเทศ สำหรับบทความถัดไป ผู้เขียนจะนำเสนอบทเรียนในอดีตที่เคยเกิดขึ้น และประเด็นต่างๆ ทางเศรษฐศาสตร์ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารหนี้สาธารณะของประเทศ

แผนภาพ: สถานะการคลังและหนี้สาธารณะและการคาดการณ์
(หน่วย: ร้อยละของ GDP)

ที่มา: IMF World Economic Outlook, April-2009

*"วิกฤตการณ์เศรษฐกิจ กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 พ.ค. 2552