ต้อนรับปีใหม่ กับ พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2553*

ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2553 นี้ กระทรวงการคลังเตรียมเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาร่างพ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เพื่อใช้แทนที่ พ.ร.บ. ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และ พ.ร.บ. ภาษีบำรุงท้องที่ ถ้าหากผ่านคณะรัฐมนตรีไปได้ ในขั้นตอนถัดไป จะเป็นการนำเสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา ซึ่งคาดว่าจะกลายเป็นประเด็นร้อนประจำปีนี้ เนื่องจากจะมีกลุ่มผู้ที่เสียประโยชน์ (โดยเฉพาะกลุ่มคนรวยที่เคยเสียภาษีในระดับต่ำ) ออกมาคัดค้านอย่างแน่นอน

หนึ่งในวัตถุประสงค์ที่สำคัญในการปฎิรูประบบภาษีที่ดินในครั้งนี้คือ เพื่อเพิ่มรายได้ในการจัดเก็บภาษีแก่ภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับท้องถิ่น แต่ทั้งนี้ ยังมีวัตถุประสงค์อื่นๆ ที่สนับสนุน ได้แก่ เพื่อแก้ไขปัญหาหรือข้อบกพร่องของภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินที่มีมา และขัดต่อหลักการของระบบภาษีที่ดี ทั้งนี้หลักการของระบบภาษีที่ดีตามหลักเศรษฐศาสตร์การคลัง ควรมีลักษณะดังต่อไปนี้

1. ระบบภาษีที่ดี ควรส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียม (Equity) โดยผู้ที่มีความสามารถในการชำระภาษีที่สูง (ซึ่งอาจวัดจากความมั่งคั่ง หรือจากการถือครองที่ดินและทรัพย์สิน) ควรเสียภาษีมากกว่าผู้ที่มีความสามารถในการชำระภาษีที่ต่ำกว่า ซึ่งเป็นไปตามหลักการของ Ability to pay principle นอกจากนี้ หากพิจารณาจากการใช้ประโยชน์จากการให้บริการของภาครัฐ เช่น การใช้ถนน การดูแลให้ความปลอดภัย ผู้ที่มีพื้นที่ดินมากย่อมได้รับประโยชน์มากกว่าผู้ที่มีพื้นที่ดินน้อยกว่า ดังนั้นการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จึงเป็นไปตามหลักการของการจ่ายตามประโยชน์ที่ได้รับ (Benefit principle) อีกด้วย

2. ระบบภาษีที่ดี ควรมีประสิทธิภาพ (Efficiency) โดยไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม (Distortion) หรือเกิดขึ้นในระดับต่ำ นั่นคือ พฤติกรรมของมนุษย์ไม่ควรเปลี่ยนแปลงระหว่างในกรณีที่มีและในกรณีที่ไม่มีการจัดเก็บภาษีเกิดขึ้น โดยธรรมชาติของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีข้อสนับสนุนให้เกิดการจัดเก็บภาษีในส่วนนี้เนื่องจาก อุปสงค์และอุปทานของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีลักษณะไม่ยืดหยุ่น (หรือยืดหยุ่นน้อย) ต่อราคา (Inelastic) ดังนั้นการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะไม่ทำให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรมมากนัก

ภาษีโรงเรือนและที่ดินในปัจจุบันคิดฐานภาษีจากค่าเช่ารายปีในการประเมินฐานภาษี โดยสำหรับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นๆ กับที่ดินซึ่งใช้ต่อเนื่องกับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างนั้นๆ ปัจจุบันจัดเก็บภาษีในอัตราร้อยละ 12.5 ซึ่งการจัดเก็บภาษีจากฐานภาษีที่มาจากค่าเช่ารายปีในลักษณะนี้ ย่อมซ้ำซ้อนกันกับการจัดเก็บภาษีเงินได้โดยปกติ ที่ส่งผลต่อผู้เช่าและผู้ให้เช่าที่จะต้องแบกรับภาระภาษีมากกว่าที่ควรเป็น ซึ่งนับเป็นความบกพร่องของระบบภาษีที่มีในปัจจุบัน

3. ระบบภาษีที่ดี ควรมีลักษณะไม่ซับซ้อนต่อการกำกับดูแลและการเสียภาษี (Administrative ease) ในปัจจุบันโครงสร้างภาษีบำรุงท้องที่ มีอัตราภาษีสูงถึง 34 ชั้น นอกจากนี้การลดหย่อนภาษี ยังพิจารณาจากเนื้อที่ที่ถือครองเป็นสำคัญ (ไม่ได้คิดจากมูลค่าของการถือครอง) เช่น การลดหย่อนพื้นที่ดินที่ใช้สำหรับอยู่อาศัยและทำการเกษตรที่ไม่ต้องนำมาคำนวณภาษี มีขนาดพื้นที่ ตั้งแต่ 50 ตารางวา ถึง 5 ไร่ (แล้วแต่เขตพื้นที่) แต่พื้นที่ที่แตกต่างกันแม้จะอยู่ในเขตพื้นที่เดียวกัน อาจมีมูลค่าของที่ดินที่แตกต่างกันมาก เช่น พื้นที่ดินที่อยู่ติดถนนใหญ่ที่มีราคาแพง ได้รับการลดหย่อนภาษีเท่ากันกับพื้นที่ดินที่อยู่ในซอยลึกที่มีราคาต่ำกว่า ตัวอย่างนี้แสดงให้เห็นว่า การลดหย่อนที่มีในปัจจุบันมีลักษณะไม่เป็นธรรมและไม่ส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียม โดยเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มคนรวยมากกว่ากลุ่มคนจน ซึ่งยิ่งทำให้อัตราภาษีที่เกิดขึ้นนั้นมีลักษณะถดถอย (Regressive tax) และไม่เป็นไปตามหลักการของ Ability to pay principle

นอกจากนี้ ระบบภาษีที่ดี ไม่ควรมีช่องโหว่ให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีได้ ในปัจจุบันเจ้าของที่ดินได้ใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ในการหลีกเลี่ยงภาษีที่มีโดยการปลูกพืชล้มลุกในพื้นที่ดินของตน ซึ่งสามารถช่วยลดภาษีบำรุงท้องที่ที่ต้องจ่ายลงได้ครึ่งหนึ่ง เป็นต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า ภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินที่ใช้อยู่เดิมนั้น มีปัญหาในตัวโครงสร้างของระบบภาษีเอง และยังขัดต่อหลักการของระบบภาษีที่ดีซึ่งสมควรได้รับการแก้ไข การเสนอพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในครั้งนี้ จึงเป็นเรื่องที่สมควร และควรได้รับการสนับสนุนอย่างยิ่งจากทุกฝ่ายในสังคม

*"ต้อนรับปีใหม่ กับ พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2553" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 ม.ค. 2553

ภาษีน้ำอัดลม*

ในช่วงปลายปี ค.ศ. 2008 ผู้ว่าการรัฐนิวยอร์ก นาย David Paterson ได้เสนอแผนจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาล (Sugary drink) และเครื่องดื่มน้ำอัดลมที่ไม่กันความอ้วน (Non-diet sodas) เพิ่มขึ้นจากเดิมเป็นอัตราร้อยละ 18 โดยใช้หลักการของการจัดเก็บภาษีพิกูเวียน (Pigouvian tax) ที่ถูกตั้งชื่อตาม นาย Arthur C. Pigou นักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษ ผู้เสนอแนวคิดของการจัดเก็บอัตราภาษีตามผลกระทบภายนอก (Externality) ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจกรรมของผู้บริโภคและผู้ผลิต

ตัวอย่างของภาษีพิกูเวียน ได้แก่ ภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษีสุรา ภาษียาสูบ เป็นต้น การดื่มสุราหรือการบริโภคยาสูบ ไม่เพียงส่งผลเสียต่อสุขภาพของผู้บริโภคแล้ว แต่ยังส่งผลกระทบภายนอกที่นำไปสู่ปัญหาทางสังคมอื่นๆ ติดตามมาอีกมากมาย ต้นทุนทางสังคม (Social cost) ที่เกิดขึ้น ซึ่งรวมทั้งต้นทุนต่อผู้บริโภคและต่อบุคคลอื่นๆ จึงสูงกว่าต้นทุนของการบริโภค (Private cost) ที่ผู้บริโภคจ่ายเพื่อการบริโภค ดังนั้นการจัดเก็บภาษีจึงมีเป้าหมายเพื่อทำให้ต้นทุนของผู้บริโภคสอดคล้องหรือเท่ากับต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นจากการบริโภคนั่นเอง

เช่นเดียวกัน วัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่ผู้ว่าการรัฐนิวยอร์กนำเสนอ คือ เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของประชาชนให้ลดการบริโภคเครื่องดื่มเหล่านี้ลง ผ่านการทำงานของกลไกราคาที่ปรับสูงขึ้นจากภาษีที่จัดเก็บเพิ่มขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากเครื่องดื่มน้ำอัดลมและเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาล ถูกพบว่าเป็นหนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดปัญหาโรคอ้วน (Obesity) ซึ่งได้กลายเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศสหรัฐอเมริกาในปัจจุบัน ที่รัฐบาลต้องรับภาระค่าใช้จ่ายและใช้งบประมาณทางด้านสาธารณสุขในการดูแลรักษาสุขภาพของประชาชนเป็นจำนวนมากในแต่ละปี

แผนปรับอัตราภาษีเครื่องดื่มในครั้งนี้ ได้ถูกต่อต้านอย่างรุนแรงจากบรรดาผู้ผลิตเครื่องดื่มยักษ์ใหญ่ทั้งหลายที่ย่อมได้รับผลลบโดยตรงจากมาตรการที่ถูกนำเสนอ อีกทั้งไม่ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนที่ไม่ต้องการให้ภาครัฐเข้ามาริดรอนเสรีภาพในการบริโภคของตน จากรายงานการสำรวจความคิดเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ ที่เป็นสมาชิกของสมาคมนักเศรษฐศาสตร์ของประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วงปี ค.ศ. 2007 ของ Prof. Robert Whaples ที่พึ่งออกมาพบว่า นักเศรษฐศาสตร์กว่าร้อยละ 60 แสดงความไม่เห็นด้วย หากมีการจัดเก็บภาษีพิเศษกับอาหารที่ไม่ดีต่อสุขภาพในประเทศสหรัฐอเมริกา

ถึงแม้ข้อเสนอในการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มน้ำอัดลมและเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาลของผู้ว่าการรัฐนิวยอร์กในครั้งนี้จะไม่ประสบผลสำเร็จก็ตาม แต่ข้อเสนอนี้กลับได้รับความสนใจและถูกพูดถึงเป็นอย่างมาก ที่แม้แต่ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา นายบารัค โอบามา (Barack Obama) ยังได้กล่าวในการให้สัมภาษณ์กับ Men’s Health Magazine เมื่อเดือนที่ผ่านมาว่า การจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มน้ำอัดลม และเครื่องดื่มที่เต็มไปน้ำตาล เป็นแนวคิดที่น่าสนใจและน่าศึกษา โดยเฉพาะในช่วงที่สหรัฐอเมริกากำลังดำเนินการปฎิรูประบบสุขภาพของประเทศ (Health care reform) นอกจากนี้ นายบารัค โอบามา ยังได้กล่าวว่า เขาเข้าใจเป็นอย่างดีที่ข้อเสนอหรือแนวคิดดังกล่าว ไม่ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนที่ไม่ต้องการให้ภาครัฐเข้าไปกำหนดพฤติกรรมในการบริโภค แต่ทั้งนี้ผลประโยชน์ที่ประเทศและสังคมโดยรวมจะได้รับ อาจคุ้มค่ากับการนำมาพิจารณาใช้ในอนาคตก็เป็นได้

ดังนั้นทิศทางของการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มน้ำอัดลมและเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาลในประเทศที่พัฒนาแล้ว มีแนวโน้มที่จะจัดเก็บภาษีสินค้ากลุ่มนี้ในอัตราที่สูงขึ้น ตามลักษณะของสินค้าที่มีผลเสียต่อสุขภาพของผู้บริโภคและต่อสังคมโดยรวม แต่ในขณะเดียวกัน กลับมีเหตุการณ์ที่สวนทางเกิดขึ้นในประเทศไทย โดยมีบริษัทเครื่องดื่มยักษ์ใหญ่ ได้เข้ามาขอให้รัฐบาลไทยช่วยเหลือโดยการปรับลดภาษีสรรพาสามิตที่จัดเก็บเดิมในอัตราร้อยละ 20 ลงมา เพื่อแลกเปลี่ยนกับการลงทุนในประเทศไทยที่เพิ่มขึ้นปีละ 1,000 ล้านบาท รัฐบาลไทยควรพิจารณาอย่างรอบคอบ และที่สำคัญควรพิจารณาสินค้าเครื่องดื่มน้ำอัดลมในลักษณะของสินค้าที่มีผลเสียต่อสุขภาพของประชาชนเป็นหลัก ไม่ใช่ในลักษณะของสินค้าฟุ่มเฟือย หรือแหล่งรายได้ภาษีที่สำคัญของรัฐ ดังเช่นที่เคยพิจารณากันมาในอดีต

อ้างอิง
Whaples, Robert (2009) “The Policy Views of American Economic Association Members: The Results of a New Survey,” Econ Journal Watch, Vol. 6, pp. 337-348.

*"ภาษีน้ำอัดลม" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 ต.ค. 2552

โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร*

เมื่อวันที่ 27 ส.ค. ที่ผ่านมา คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ได้เห็นชอบในหลักเกณฑ์วิธีประกันราคาข้าวเปลือกนาปี 52/53 เช่น ข้าวเปลือกหอมมะลิ และข้าวเปลือก กข .15 ณ ความชื้น 15% ราคาประกันอยู่ที่ตันละ15,300 บาท ซึ่งเป็นราคาที่รวมต้นทุนในการผลิต ต้นทุนขนส่ง และบวกกำไร 30 ถึง 40 เปอร์เซ็นต์ นาย กอร์ปศักดิ์ สภาวสุ รองนายกรัฐมนตรี ได้กล่าวในการประชุมชี้แจงการดําเนินโครงการประกันราคาสินค้าเกษตรว่า โครงการประกันราคาสินค้าเกษตรอาจใช้งบประมาณไม่ต่างจากการรับจำนำที่ผ่านมา แต่โครงการนี้น่าจะส่งผลดีต่อเกษตรกรส่วนใหญ่ของประเทศ มากกว่าโครงการรับจำนำข้าว ที่ผลประโยชน์ส่วนใหญ่กลับตกสู่พ่อค้า อีกทั้งยังมีปัญหาการทุจริตเกิดขึ้นอย่างมากมาย โดยโครงการประกันราคา จะเป็นระบบที่ทำให้เกษตรกรไม่ขาดทุน และเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำแก่เกษตรกร

แต่หากพิจารณาตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร (Agreement on Agriculture) ที่บัญญัติขึ้นจากการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย ภายใต้การจัดตั้งขององค์กรการค้าโลก (WTO) ที่ประเทศไทยเป็นสมาชิก และมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2538 การประกันราคาข้าว และการประกันรายได้ถือว่ามีความแตกต่างกัน ซึ่งผมขออธิบายพอสังเขปได้ดังนี้

ข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร มีวัตถุประสงค์สำคัญในการสร้างระบบการค้าผลิตภัณฑ์การเกษตรที่เป็นธรรมและไม่บิดเบือนกลไกตลาด โดยได้แบ่งแยกมาตรการอุดหนุนภายใน (Domestic support) ออกเป็น 2 กลุ่ม คือ

1. กล่องเขียว (Green Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าและการผลิต โดยมาตรการในกล่องเขียวได้รับการอนุญาตให้มีได้อย่างไม่จำกัด ตัวอย่างของมาตรการในกลุ่มนี้ ได้แก่ การศึกษาวิจัยและการพัฒนาการเกษตร การอุดหนุนรายได้เกษตรกรโดยตรง (Decoupled income support) ที่ไม่มีความสัมพันธต่อการตัดสินใจผลิตของเกษตรกร

2. กล่องอำพัน (Amber Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งมาตรการจำนำ หรือ มาตรการประกันราคาสินค้าเกษตร ที่มีการกำหนดราคารับจำนำหรือราคาประกันสูงกว่าราคาตลาดโดยปกติ ล้วนสร้างความบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้นด้วยกันทั้งสิ้น เช่น การประกันราคาข้าวในราคาที่สูงเกินราคาตลาด เป็นการเพิ่มผลตอบแทนและช่วยลดความเสี่ยงของเกษตรกรจากการปลูกข้าว ดังนั้นจึงมิใช่เรื่องแปลก หากเกษตรกรส่วนหนึ่งอาจหันมาปลูกข้าว ทดแทนการปลูกสินค้าเกษตรอื่นๆ ที่มีความเสี่ยงสูงกว่า เป็นต้น

มาตรการอุดหนุนในกล่องอำพัน ยังสามารถแบ่งออกได้เป็นสองประเภท คือ หนึ่ง มาตรวัดการอุดหนุนรวม (Total Aggregate Measurement of Support) ซึ่งเป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าอย่างมาก โดยมาตรการในกลุ่มนี้ มีข้อผูกพันที่ตกลงไว้ในข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่แต่ละประเทศจะต้องลดจำนวนของการอุดหนุนลงตามที่ได้กำหนดไว้ และ สอง มาตรการอุดหนุนที่ได้รับข้อยกเว้นไม่ต้องมีข้อผูกพันในการลดจำนวนลง ซึ่งรวมถึง มาตรการอุดหนุนที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนตลาดเล็กน้อย (De minimis) และมาตรการอุดหนุนภายในที่จ่ายเงินอุดหนุนโดยตรงแก่เกษตรกร ตามพื้นที่เพาะปลูกและผลผลิตที่ได้กำหนดไว้ล่วงหน้า และไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้นจริง แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินร้อยละ 85 ของมูลค่าการผลิตที่ใช้เป็นปีฐาน

แม้ว่าโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร อาจดูแล้วมีข้อดีกว่าโครงการรับจำนำสินค้าเกษตรในหลายเรื่องก็ตาม แต่ในความเป็นจริงแล้ว ทั้งสองโครงการต่างมีลักษณะของการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร ที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้น ทั้งในเรื่องราคาและการตัดสินใจผลิตสินค้าเกษตรของเกษตรกร อีกทั้งไม่เป็นไปตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร ซึ่งพยายามผลักดันให้ทุกประเทศลดมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าลง

หากวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร คือ การสร้างหลักประกันทางด้านรายได้แก่เกษตรกร และหากภาครัฐต้องการดำเนินนโยบายที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางตลาด การอุดหนุนภายในลักษณะอื่นๆ เช่น การอุดหนุนรายได้แก่เกษตรกรโดยตรง ที่ไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้น อาจเป็นแนวทางที่เหมาะสมกว่า อีกทั้งยังสอดคล้องตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่ประเทศไทยได้มีข้อผูกพันไว้

*"โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2552

นโยบายการคลัง กับการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ*

หลายหน่วยงานทั้งภายในและภายนอกประเทศ เริ่มแสดงความคิดเห็นที่เป็นบวกต่อเศรษฐกิจไทย ว่าได้ผ่านจุดต่ำสุดของวิกฤตการณ์เศรษฐกิจไปแล้ว และจะกลับมาขยายตัวได้ในช่วงไตรมาสสุดท้ายของปีนี้ หรือในช่วงต้นปีหน้า บ้างคาดการณ์ว่าเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียจะฟื้นตัวเป็นรูป V-shape แต่ก็ยังมีนักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่ง ที่กลับมองว่าวิกฤตการณ์เศรษฐกิจครั้งนี้ยังไปไม่ถึงจุดต่ำสุด และมีโอกาสที่จะตกต่ำลงไปอีกในช่วงครึ่งปีหลังของปีนี้

นักเศรษฐกิจชื่อดังอย่างนาย Paul Krugman ได้แสดงความเห็นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม ที่ผ่านมา โดยกล่าวว่า เขายังไม่เห็นสัญญานหรือรู้สึกได้ว่า เศรษฐกิจสหรัฐกำลังกลับมาฟื้นตัวแล้วจริง ทั้งนี้เขายังได้ยืนยันความเห็นเดิมที่เคยกล่าวออกมาก่อนหน้านี้ว่า เศรษฐกิจสหรัฐยังอาจต้องใช้เวลาอีกพอสมควรในการฟื้นตัว ถึงแม้ว่าตัวเลขผลผลิตมวลรวมประชาชาติ (GDP) อาจกลับมาขยายตัวเป็นบวก แต่นั่นอาจไม่ได้หมายถึงการฟื้นตัวของเศรษฐกิจได้เกิดขึ้นแล้วจริง โดยวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เคยเกิดขึ้นในอดีตส่วนใหญ่ จะมีช่วงระยะเวลา (อาจค่อนข้างนาน) ที่ผลผลิตมวลรวมได้กลับมาขยายตัวเป็นบวก แต่ตัวเลขอัตราการจ้างงานไม่ได้มีทิศทางที่ดีขึ้น ซ้ำร้ายในหลายเหตุการณ์กลับพบว่ามีทิศทางที่แย่ลงกว่าเดิม ซึ่งแสดงถึงวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นนั้นยังไม่ได้จบสิ้น

เราคงต้องยอมรับว่า ในเมื่อมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ที่มีต่อวิกฤตการณ์เศรษฐกิจในครั้งนี้ยังมีความแตกต่างกันอยู่มาก จึงไม่ใช่เรื่องง่ายในปัจจุบัน หากเราต้องการจะตัดสินหรือหาข้อสรุปในประเด็นต่างๆ เช่น ปัจจุบันประเทศไทยได้ผ่านจุดต่ำสุดของวิกฤตการณ์ไปแล้วหรือยัง หรือ ต้องใช้เวลาอีกนานเท่าไหร่ที่ประเทศจะผ่านพ้นปัญหาวิกฤตการณ์ครั้งนี้ไปได้

ผมได้อ่านบทความวิชาการหนึ่งของ IMF(1) ที่พึ่งออกมาเมื่อช่วงปลายเดือนที่แล้ว ซึ่งมีความน่าสนใจ แม้ว่าจะไม่สามารถตอบคำถามต่างๆ ที่กล่าวมาข้างต้นได้โดยตรง แต่ผลของการศึกษาที่ออกมายืนยันความเชื่อของนักเศรษฐศาสตร์ส่วนหนึ่งที่มีต่อการใช้นโยบายการคลัง โดยบทความที่กล่าวถึงนี้ ได้ศึกษาถึงผลหรือประสิทธิภาพของการใช้นโยบายการคลังที่มีต่อการแก้ไขปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากสถาบันการเงินในอดีต (ช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1980-2008) โดยพิจารณาทั้งผลที่มีต่อการลดระยะเวลาของวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ และผลที่มีต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะกลาง

ผลจากการศึกษาพบว่า การใช้นโยบายการคลัง เช่น การเพิ่มรายจ่ายภาครัฐ สามารถช่วยลดระยะเวลาของประเทศที่ตกอยู่ในวิกฤตการณ์เศรษฐกิจลงได้จริง โดยเมื่อเปรียบเทียบผลของการเพิ่มรายจ่ายภาครัฐระหว่างรายจ่ายประจำและรายจ่ายลงทุนพบว่า การเพิ่มรายจ่ายประจำของภาครัฐ มีประสิทธิภาพที่สูงกว่าการเพิ่มรายจ่ายลงทุน เมื่อพิจารณาถึงการลดเวลาของวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ ซึ่งนับเป็นผลของการใช้นโยบายการคลังที่มีในการแก้ไขปัญหาระยะสั้น

เมื่อพิจารณาถึงผลของการใช้นโยบายการคลังที่มีในระยะกลางกลับพบว่า การเพิ่มการรายจ่ายประจำของภาครัฐไม่มีผลต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะกลาง ในขณะที่การเพิ่มรายจ่ายลงทุนของภาครัฐ ส่งผลบวกต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะกลางได้ ผลที่พบในส่วนนี้ ชี้ให้เห็นถึงการได้อย่างเสียอย่าง (Trade-off) ระหว่างการใช้นโยบายการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น และเพื่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะกลาง

งานศึกษานี้ยังพบว่า ผลหรือประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายทางการคลังนั้น ยังขึ้นกับปัจจัยอื่นๆ เช่น เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และภาระทางการคลัง ซึ่งรวมถึง Fiscal space (งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่เหลืออยู่ ภายหลังจากการตัดรายจ่ายที่ไม่สามารถตัดลดได้) ของประเทศ โดยประเทศที่ขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และมีระดับหนี้สาธารณะอยู่ในระดับสูง การดำเนินนโยบายการคลังเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตการณ์เศรษฐกิจจะเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งประเทศต้องตกอยู่ในวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่ยาวนาน เมื่อเทียบกับประเทศที่มีภาระทางการคลังที่น้อยกว่า หรือมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่ดีกว่า

โดยสรุปแล้ว ผลของงานศึกษาชิ้นนี้ได้ยืนยันความเชื่อของนักเศรษฐศาสตร์การคลังที่แสดงถึงความจำเป็น ที่ภาครัฐจะต้องรักษากรอบวินัยทางการคลังและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไว้ให้ได้อย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ ภาครัฐยังจำเป็นต้องพิจารณาถึงการได้อย่างเสียอย่างระหว่างนโยบายการคลังที่ใช้กระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น กับนโยบายที่ใช้สนับสนุนการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว

อ้างอิง
(1) Baldacci, E., S. Gupta, and C. Mulas-Granados, 2009, “How Effective is Fiscal Policy Response in Systemic Banking Crises?” IMF Working Paper 09/160.

*"นโยบายการคลัง กับการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ส.ค. 2552

จุดเสี่ยงของความสูญเสียกรอบวินัยทางการคลัง*

ถึงแม้ที่ประชุมวุฒิสภาได้มีมติผ่าน พ.ร.ก เงินกู้ 4 แสนล้านบาทไปแล้ว แต่ พ.ร.ก เงินกู้ฉบับนี้ยังมีข้อกังวลและข้อสงสัยอยู่หลายเรื่องที่ยังไม่ได้รับการชี้แจงอย่างชัดเจน ซึ่งอาจส่งผลต่อการรักษากรอบวินัยทางการคลังของประเทศได้ในระยะยาว เช่น

การที่กฏหมายจะอนุญาติให้มีการตราพระราชกำหนด ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพิ่มเติมเกินจากเพดานการกู้เงินที่กำหนดไว้โดยปกติ (เช่น ในส่วนของการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ สามารถกู้ได้ไม่เกินร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น) ในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วน แต่กลับไม่มีการนิยามที่ชัดเจนว่าเหตุการณ์ในลักษณะใดที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉิน รัฐบาลต่อไปในอนาคตจึงอาจใช้ช่องโหว่ดังกล่าวในการขออนุญาติกู้เงินพิเศษเพิ่มเติม ทั้งที่อาจไม่ได้เป็นกรณีฉุกเฉินจริง ซึ่งจะทำให้ง่ายต่อการสูญเสียกรอบวินัยทางการคลังของประเทศที่ควรต้องรักษาไว้

Prof. William A. Niskanen นักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงและได้รับการยอมรับในเรื่องเศรษฐศาสตร์ทางเลือกสาธารณะ (Public choice school) ได้เคยเสนอไว้ในปี ค.ศ. 1971 ถึงพฤติกรรมของรัฐบาลหรือหน่วยราชการ ที่อาจมีเหตุผลหรือแรงจูงใจ (Rationale) ของตนเอง ในการจัดทำงบประมาณให้มีรายจ่ายสูงสุด (Budget Maximizing) เพราะงบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น ย่อมหมายถึงความสามารถในการใช้จ่ายของภาครัฐที่สูงขึ้น และช่วยเพิ่มโอกาสของรัฐบาลที่จะได้รับคะแนนเสียงจากประชาชนในการเลือกตั้งครั้งถัดไป

ประเทศจึงไม่สามารถหวังพึ่งหรือเชื่อว่า รัฐบาลหรือหน่วยราชการจะเลือกดำเนินนโยบายที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศสูงสุด การสร้างและกำหนดกรอบวินัยทางการคลังของประเทศที่ชัดเจนและรัดกุม จะช่วยป้องกันและลดโอกาสที่รัฐบาลหรือหน่วยราชการต่างๆ จะแสวงหาผลประโยชน์เพื่อตนเอง โดยจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่าที่ควรจะเป็น ปัญหานี้จะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น สำหรับประเทศที่รัฐบาลยังขาดเสถียรภาพและความมั่นคงในการบริหารประเทศ ซึ่งรัฐบาลอาจไม่ให้ความสำคัญต่อการรักษากรอบวินัยทางการคลังของประเทศในระยะยาว

การออก พ.ร.ก หรือ พ.ร.บ. กู้เงินในครั้งนี้ ยังขาดการนำเสนอถึงวิธีการชำระคืนเงินกู้ของภาครัฐที่ชัดเจน ซึ่งจะแสดงถึงผลกระทบหรือความรับผิดชอบของประเทศที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว รัฐบาลที่เข้ามาอาจใช้วิธีการ Roll over หรือการกู้เงินใหม่เพื่อชำระคืนเงินกู้ที่ถึงกำหนดครบชำระ ซึ่งเป็นการผลักภาระเงินกู้และปัญหาไปสู่คนรุ่นหลังถัดไปเรื่อยๆ แต่ด้วยโครงสร้างของประชากรในประเทศต่างๆ กำลังเดินไปสู่สังคมผู้สูงอายุ (Aging society) สัดส่วนของประชากรผู้เกษียณอายุกำลังปรับเพิ่มสูงขึ้น งบประมาณที่ภาครัฐต้องจัดเตรียมไว้เพื่อจ่ายเข้ากองทุนประกันสังคมต่างๆ มีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่รายรับของภาครัฐอาจไม่ปรับเพิ่มขึ้นมาก (หากภาครัฐไม่ต้องการปรับขึ้นอัตราภาษี) และเนื่องด้วยโครงสร้างประชากรที่อยู่ในวัยทำงานลดน้อยลง ปัจจัยเหล่านี้ล้วนเป็นปัจจัยเสี่ยงที่ต้องพิจารณาให้รอบคอบ แต่นับเป็นเรื่องแปลกที่ปัจจัยเหล่านี้กลับไม่ได้ถูกนำมาพิจารณาก่อนที่รัฐบาลจะดำเนินการกู้ยืมเงินในครั้งนี้ ดังนั้นจึงเป็นที่น่าสงสัยว่า รัฐบาลจะใช้วิธีใดในการชำระคืนเงินกู้ ถ้าไม่สามารถ Roll over หนี้สาธารณะไปเรื่อยๆ

หากภาครัฐได้กำหนดเป้าหมายในการชำระเงินกู้โดยใช้วิธีการปรับลดรายจ่ายภาครัฐในอนาคต ลักษณะของงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐส่วนในปัจจุบันส่วนใหญ่แล้วเป็นรายจ่ายประจำ (ประมาณร้อยละ 70) ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายเงินเดือน ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายประมาณลงทุนมีประมาณร้อยละ 25 ซึ่งนับว่ามีสัดส่วนค่อนข้างต่ำ การปรับลดในส่วนของรายจ่ายลงทุนจึงดูเป็นทางเลือกที่ดูไม่เหมาะสมนัก เพราะอาจส่งผลกระทบต่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาประเทศในระยะยาว

หนทางที่เหลืออยู่อาจเป็นการปรับลดงบประมาณในส่วนของรายจ่ายประจำลงจากเดิม ซึ่งจะต้องเกี่ยวข้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้กับการปรับลดขนาดของหน่วยราชการให้เล็กลง และเพิ่มประสิทธิภาพของการทำงานให้สูงขึ้น แต่รัฐบาลจำเป็นต้องมีแผนและวิธีการดำเนินการที่ชัดเจน ทั้งในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว มิฉะนั้นแล้ว การปรับลดขนาดของหน่วยราชการลงก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในอนาคต

ด้วยเหตุเหล่านี้ การนำเสนอถึงวิธีหรือแผนการชำระคืนเงินกู้ที่ชัดเจน จึงเป็นเรื่องสำคัญและมีความจำเป็นเป็นอย่างยิ่ง รัฐบาลควรมีการชี้แจงที่ชัดเจน มิใช่ปล่อยให้ประชาชนรุ่นหลังต้องรับภาระโดยปราศจากการเตรียมตัวหรือแผนรองรับดังที่เป็นอยู่ในเวลานี้

*"จุดเสี่ยงของความสูญเสียกรอบวินัยทางการคลัง" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.ค. 2552