บทเรียนจากโครงการ Empire Zones ของรัฐ นิว ยอร์ก*

ในปี ค.ศ. 1986 รัฐนิว ยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้จัดทำโครงการพัฒนาเขตพื้นที่เศรษฐกิจ (Economic Development Zone Program) ที่มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการลงทุนในเขตพื้นที่เป้าหมาย ซึ่งกำลังเผชิญกับปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ ให้เกิดการจ้างงานใหม่ และรักษาการจ้างงานเดิมไว้ได้ โดยหน่วยธุรกิจทั้งเก่าและใหม่ที่ต้องการลงทุนในพื้นที่เป้าหมาย หากได้รับอนุมัติโครงการจากคณะกรรมการส่งเสริมการพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจ จะได้รับการส่งเสริมและอุดหนุนจากภาครัฐในรูปแบบของมาตรการส่งเสริมทางด้านภาษี (Tax incentives) เพื่อดึงดูดให้เกิดการลงทุนหรือจ้างงานใหม่เกิดขึ้น

โครงการนี้ได้ถูกปรับเปลี่ยนต่อมาหลายครั้ง และถูกเปลี่ยนชื่อเป็นโครงการ “Empire Zones (EZs)” ในปี ค.ศ. 2000 โดยวัตถุประสงค์ของโครงการถูกปรับเปลี่ยนและขยายจากเดิม ที่การสนับสนุนให้เฉพาะโครงการภายในพื้นที่เป้าหมาย หรือ “Empire Zones” มาเป็นครอบคลุมโครงการทั้งภายในและภายนอกพื้นที่ “Empire Zones” ที่หากได้รับการพิจารณาและอนุมัติว่า มีผลต่อการพัฒนาอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งในรูปของมูลค่าเม็ดเงินลงทุน หรือจำนวนการจ้างงานใหม่ที่เกิดขึ้น

ตัวอย่างของมาตรการส่งเสริมทางด้านภาษีที่สำคัญของโครงการ Empire zones ได้แก่
• การให้เครดิตภาษีการลงทุน (Investment tax credit) ที่เกิดขึ้น ร้อยละ 10 ของมูลค่าการลงทุนในสินทรัพย์ถาวร (มีอายุมากกว่า 4 ปีขึ้นไป) สำหรับนิติบุคคล และ ร้อยละ 8 สำหรับบุคคลธรรมดา
• การให้เครดิตภาษีทุนในเขตพื้นที่ (Empire zone capital tax credit) คือการให้เครดิตภาษีคืนร้อยละ 25 ของภาษีเงินได้นิติบุคคลและภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา สำหรับการลงทุนที่ได้รับการรับรองจากคณะกรรมการ
• การให้เครดิตหรือคืนภาษีการขาย (Sales tax credit/refund) สำหรับค่าใช้จ่ายทางด้านวัสดุก่อสร้างที่ถูกใช้ในการปรับปรุง ขยายโรงงาน และพื้นที่พาณิชย์

นอกจากนี้ หน่วยธุรกิจที่ผ่านคุณสมบัติ ยังสามารถขอสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมอื่นๆ ได้แก่
• การคืนภาษีการขายบางส่วน สำหรับค่าใช้จ่ายทางด้านสินค้าและบริการทั้งหมด
• การให้เครดิตภาษีทรัพย์สิน (Property tax credit)

คงไม่ใช่เรื่องที่เหนือการคาดการณ์ หากมาตรการส่งเสริมการลงทุนทั้งการให้เครดิตภาษี หรือการคืนภาษีจากภาครัฐของโครงการ “Empire Zones” ที่เปิดกว้างให้แก่นักลงทุนทั้งภายในและภายนอกพื้นที่ Empire zones สามารถขอรับการส่งเสริมจากภาครัฐ ซึ่งได้ก่อให้เกิดช่องโหว่ทางด้านภาษี (Tax loopholes) เกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก ได้ส่งผลให้ รัฐนิว ยอร์กต้องสูญเสียรายได้ภาษีของภาครัฐอย่างมหาศาลในแต่ละปี มากถึงกว่าปีละ 600 ล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งส่งผลอย่างรุนแรงต่อทั้งสถานะและเสถียรภาพทางการคลังของรัฐนิว ยอร์ก

โครงการนี้ยังถูกวิพากษ์วิจารณ์มาโดยตลอดถึงความคุ้มค่าของโครงการ ในแง่ของรายได้ภาษีที่ภาครัฐต้องสูญเสียไป เมื่อเปรียบเทียบกับเม็ดเงินลงทุนใหม่ หรือการจ้างงานใหม่ที่เกิดขึ้น ต่อมาโครงการนี้ได้ถูกประเมินว่าเป็นโครงการที่ล้มเหลว และดำเนินไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ไม่คุ้มกับเงินภาษีที่ภาครัฐต้องสูญเสีย ซึ่งปัญหาของโครงการ Empire zones ที่สำคัญได้แก่(1)
1. เป้าหมายของโครงการถูกปรับเปลี่ยนและบิดเบือนไปจากเดิม จากที่มุ่งเฉพาะพื้นที่ที่ประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ ที่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ ได้ถูกขยายให้รวมไปถึงพื้นที่ที่อาจไม่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ
2. เป้าหมายของโครงการที่ได้รับการอนุมัติไม่ถูกวัดอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงปัญหาความโปร่งใส และปัญหาการตรวจสอบดูแลของเจ้าหน้าที่รัฐ
3. หน่วยธุรกิจที่ได้รับการสนับสนุน ไม่สามารถก่อให้เกิดการสร้างงานใหม่ หรือการลงทุนที่เพิ่มขึ้นตามที่ได้ยื่นขออนุมัติไว้

การแก้ไขปัญหาของโครงการ รวมถึงช่องโหว่ทางด้านภาษีที่เกิดขึ้น เป็นไปอย่างล่าช้า สุดท้ายในปีที่ผ่านมา รัฐนิว ยอร์ก ได้ออกกำหนดเวลาในการยุติโครงการ ซึ่งจะเริ่มยุติในวันที่ 30 มิถุนายนของปีนี้ โดยเริ่มจากการหยุดรับหน่วยธุรกิจหรือนักลงทุนรายใหม่ที่ต้องการสมัครเข้าสู่โครงการ แต่สำหรับหน่วยธุรกิจหรือนักลงที่ได้รับอนุมัติก่อนหน้านี้ ยังสามารถได้รับสิทธิพิเศษต่อไปจนถึงวันสิ้นสุดโครงการตามที่ได้รับอนุมัติไว้

โครงการ Empire zones ในช่วงเริ่มแรก ที่มีวัตถุประสงค์ในการกระตุ้นให้เกิดการลงทุนและการจ้างงานในพื้นที่เป้าหมายที่ค่อนข้างแคบสามารถดำเนินการและควบคุมไปได้ด้วยดี แต่เมื่อวัตถุประสงค์ของโครงการนี้ถูกปรับเปลี่ยนในภายหลัง (โดยปัจจัยทางการเมือง) ที่ให้การอุดหนุนเปิดกว้างกับนักลงทุนทั่วไป ทั้งที่อยู่ภายในและภายนอกพื้นที่เป้าหมาย ซึ่งได้สร้างช่องโหว่ทางด้านภาษีเกิดขึ้น ได้กลายเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้โครงการนี้ล้มเหลว โครงการ Empire Zones จึงเป็นตัวอย่างและบทเรียนของผู้กำหนดนโยบายทั้งภายในประเทศสหรัฐอเมริกาเอง และประเทศอื่นๆ (รวมถึงประเทศไทย) ในการจัดทำโครงการส่งเสริม/ช่วยเหลือการลงทุนที่จะเกิดขึ้นในอนาคตอย่างไร ให้ดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ และคุ้มค่ากับรายได้ภาษีที่ภาครัฐต้องสูญเสีย

อ้างอิงจาก
(1) Citizens Budget Commission, 2008, “It’s Time to End New York State’s Empire Zone Program” available at http://www.cbcny.org/Ending_Empire_Zones.pdf

*"บทเรียนจากโครงการ Empire Zones ของรัฐ นิว ยอร์ก" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 10 พ.ค. 2553

ปัญหาแม่น้ำโขงแห้งขอด กับแนวทางแก้ไขปัญหาในต่างแดน*

แม้ว่าฤดูร้อนจะพึ่งเริ่มต้นไปไม่นาน แต่ปัญหาภัยแล้งที่ปรากฎให้เห็นในปีนี้กลับรุนแรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับภาพลุ่มแม่น้ำโขงที่แห้งขอดอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อวิถีชีวิตของประชาชนชาวไทย และประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค ที่มีการพึ่งพิงและผูกพันกับแม่น้ำโขงมาอย่างยาวนาน สาเหตุของการที่แม่น้ำโขงแห้งขอดในครั้งนี้ ส่วนหนึ่งเชื่อว่าเกิดจากปรากฎการณ์เอลนิโญ (El Nino) ที่ทำให้ปริมาณน้ำฝนมีน้อยกว่าปกติ อีกส่วนหนึ่งเชื่อว่าเกิดจากการที่ประเทศจีนได้สร้างเขื่อนผลิตกระแสไฟฟ้าและอ่างเก็บน้ำ 4 แห่งเกิดขึ้น ซึ่งทางจีนได้ออกมาปฎิเสธอย่างทันควันกับข้อกล่าวหาดังกล่าวและชี้แจงว่าตนไม่ใช่สาเหตุหลักอย่างแน่นอน แต่ไม่ว่าจะเป็นไปเพราะสาเหตุอะไรก็แล้วแต่ ปัญหาภัยแล้งในครั้งนี้ได้กลายมาเป็นปัญหาใหญ่ในระดับภูมิภาค ที่มีแนวโน้มจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นต่อไปในอนาคต

การใช้น้ำของประเทศหรือผู้ใช้น้ำที่อยู่บริเวณต้นแหล่งน้ำ ย่อมส่งผลต่อทั้งปริมาณและคุณภาพของน้ำที่ไหลผ่านมายังประเทศหรือผู้ใช้น้ำที่อยู่ปลายแหล่งน้ำอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ โดยปัญหาน้ำแล้งจะรุนแรงในช่วงฤดูแล้งที่ปริมาณน้ำมีไม่เพียงพอต่อปริมาณความต้องการใช้ ซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งระหว่างผู้ใช้น้ำที่อยู่ต้นแหล่งน้ำกับผู้ใช้ที่อยู่ปลายแหล่งน้ำ หรือบางคนนิยามว่า “Water war” (สงครามแย่งชิงการใช้แหล่งน้ำ) โดยปัญหาความขัดแย้งอาจเกิดขึ้นได้ทั้งในระดับภายในประเทศหรือในระดับภูมิภาค

ปัญหาความขัดแย้งในเรื่องการใช้น้ำไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่ที่ไม่เคยเกิดขึ้น แต่เกิดขึ้นมาโดยตลอดนับตั้งแต่ 3,000 ปีก่อนยุคคริสต์ศักราชจนถึงปัจจุบัน(1)และบางครั้งได้นำไปสู่เหตุการณ์รุนแรงอย่างเช่น สงคราม แต่ส่วนใหญ่ก็สามารถแก้ไขปัญหาได้ด้วยวิธีการเจรจา หรือความร่วมมือที่นำไปสู่แนวทางการแก้ไขปัญหาร่วมกัน เช่น การมีข้อตกลงร่วมว่าด้วยการใช้น้ำ (Water treaties) เป็นต้น

ผู้เขียนเองก็เคยมีส่วนร่วมในโครงการแก้ไขปัญหาน้ำแล้งที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ โดยในช่วงฤดูแล้ง ปริมาณน้ำตามแม่น้ำสาย Apalachicola-Chattahoochee-Flint ที่เชื่อมต่อในสามมลรัฐ Alabama Florida และ Georgia ของประเทศสหรัฐอเมริกา มีไม่เพียงพอต่อปริมาณความต้องการใช้น้ำ ลักษณะของปัญหาจึงมีลักษณะคล้ายคลึงกับปัญหาของการใช้แหล่งน้ำที่เกิดขึ้นในที่อื่นๆ (ซึ่งอาจรวมไปถึงในกรณีแม่น้ำโขง) ปริมาณน้ำที่ไหลผ่านจากต้นน้ำของแม่น้ำ Alapachicola แม่น้ำ Chattaoochee และแม่น้ำ Flint ก่อนไหลออกไปยังอ่าวเม็กซิโก มีปริมาณไม่เพียงพอต่อประชาชน และชาวเกษตรกร ที่อยู่ปลายน้ำที่ต้องการน้ำไปใช้เพื่อการบริโภคและการเกษตรกรรม ซึ่งแน่นอนประชากรที่อยู่ต้นน้ำย่อมไม่ประสบปัญหาเพราะสามารถดึงหรือทดน้ำเข้าไปใช้ในพื้นที่เพาะปลูกของตนได้โดยง่าย ปัญหานี้ได้เกิดขึ้นมาอย่างยืดเยื้อและยาวนานนับสิบๆ ปี ซึ่งรัฐบาลในมลรัฐต่างๆ รวมถึงหน่วยงานของรัฐบาลกลาง ได้พยายามที่จะแก้ไขปัญหานี้มาโดยตลอด

การใช้น้ำของประชาชนและชาวเกษตกรที่อยู่ใกล้ต้นแหล่งน้ำ ย่อมเป็นสิทธิที่สามารถทำได้ การแก้ไขปัญหาที่ดีจึงไม่ควรเป็นการริดรอนสิทธิของประชาชนที่อยู่ใกล้ต้นน้ำ หนึ่งในวิธีการแก้ไขปัญหาที่ใช้หลักการและเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่มลรัฐ Georgia ภายใต้การนำของผู้ว่าการรัฐ Roy Barnes ในขณะนั้นได้ดำเนินการ โดยในปี ค.ศ. 2000 ได้มีการออกกฎหมายฉบับหนึ่งที่ชื่อว่า Flint River Drought Protection Act ที่มีสาระสำคัญคือ ณ วันที่ 1 มีนาคม ของทุกปี หน่วยงานภาครัฐที่กำกับดูแล จะประกาศล่วงหน้าว่าปีนั้นเป็นปีที่ประสบปัญหาภัยแล้งหรือไม่ ถ้าหากเป็นปีที่ประกาศว่าประสบภัยแล้ง ภาครัฐก็จะดำเนินการจัดการซื้อสิทธิการใช้แหล่งน้ำของชาวเกษตรกรในปีนั้น โดยวิธีการประมูลจากประชาชนหรือชาวเกษตรกรที่มีความประสงค์จะขายสิทธิการใช้น้ำ

ภาครัฐจะเป็นผู้กำหนดขนาดพื้นที่การเกษตรที่ต้องการซื้อสิทธิการใช้น้ำจากชาวเกษตรกร รวมถึงเป็นผู้ซื้อและจ่ายเงินแก่ชาวเกษตรกรที่ได้ตกลงขายสิทธิการใช้น้ำ ซึ่งชาวเกษตรกรเหล่านี้จะไม่มีสิทธิในการนำน้ำจากแหล่งน้ำไปใช้เพื่อการเพาะปลูกในปีนั้น สำหรับการกำหนดราคาขายสิทธิการใช้น้ำนั้น ได้ใช้วิธีการประมูลเพื่อให้ราคาถูกกำหนดโดยระบบกลไกตลาด ซึ่งจะเป็นราคาที่ยุติธรรมและมีประสิทธิภาพ โดยเกษตรกรจะเป็นผู้เสนอปริมาณพื้นที่ที่ต้องการจะขายและราคาที่ต้องการขายสิทธิการใช้น้ำในปีนั้น ในปี ค.ศ. 2001 มลรัฐ Georgia ได้ใช้งบประมาณในการเข้าไปซื้อสิทธิการใช้น้ำจากชาวเกษตกรรวมเป็นมูลค่า 10 ล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเงินที่ใช้ในส่วนนี้ได้มาจากค่าชดเชยแก่ชาวเกษตกรในการใช้แหล่งน้ำที่ได้รับจากอุตสาหกรรมยาสูปที่อยู่ปลายแหล่งน้ำ ซึ่งมีความต้องการใช้น้ำในการเพาะปลูกเป็นปริมาณมาก

การซื้อสิทธิการใช้น้ำจากชาวเกษตรกร เป็นหนึ่งในวิธีการแก้ไขปัญหาที่ใช้หลักการและเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่มีความน่าสนใจและถูกนำมาใช้จริงในหลายๆ ประเทศ ถึงแม้ว่าการนำวิธีการนี้มาประยุกต์ใช้เพื่อแก้ไขปัญหาแม่น้ำโขงแห้งขอดที่เกิดขึ้นในขณะนี้ อาจยังไม่เป็นที่กล่าวถึงหรือเกิดขึ้นได้ยาก แต่หากนำมาเปรียบเทียบกับวิธีการแก้ไขปัญหาอื่นๆ ที่อาจเป็นได้ เช่น การสร้างอ่างเก็บน้ำเพิ่มเติม การสร้างเขื่อน (จะเกิดอะไรขึ้น หากทุกประเทศคิดและทำในลักษณะเดียวกัน?) เป็นต้น แนวทางการซื้อสิทธิการใช้น้ำโดยตรงจากชาวเกษตรกร จะมีต้นทุนในการดำเนินการที่ต่ำกว่าและสามารถช่วยเหลือเกษตรกรที่ได้รับความเดือดร้อนได้อย่างตรงจุด ซึ่งคงเป็นเรื่องดีถ้าหากมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ เช่น คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission, MRC) จะสนใจศึกษาถึงความเป็นไปได้ของการนำวิธีการนี้มาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาน้ำแล้งอย่างจริงจังต่อไปในอนาคต

อ้างอิง
(1) ลำดับเหตุการณ์ความขัดแย้งที่เกี่ยวข้องกับแหล่งน้ำที่มีมานับแต่อดีต สามารถดูได้จาก www.worldwater.org

*"ปัญหาแม่น้ำโขงแห้งขอด กับแนวทางแก้ไขปัญหาในต่างแดน" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 เม.ย. 2553

ต้อนรับปีใหม่ กับ พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2553*

ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2553 นี้ กระทรวงการคลังเตรียมเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาร่างพ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เพื่อใช้แทนที่ พ.ร.บ. ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และ พ.ร.บ. ภาษีบำรุงท้องที่ ถ้าหากผ่านคณะรัฐมนตรีไปได้ ในขั้นตอนถัดไป จะเป็นการนำเสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา ซึ่งคาดว่าจะกลายเป็นประเด็นร้อนประจำปีนี้ เนื่องจากจะมีกลุ่มผู้ที่เสียประโยชน์ (โดยเฉพาะกลุ่มคนรวยที่เคยเสียภาษีในระดับต่ำ) ออกมาคัดค้านอย่างแน่นอน

หนึ่งในวัตถุประสงค์ที่สำคัญในการปฎิรูประบบภาษีที่ดินในครั้งนี้คือ เพื่อเพิ่มรายได้ในการจัดเก็บภาษีแก่ภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับท้องถิ่น แต่ทั้งนี้ ยังมีวัตถุประสงค์อื่นๆ ที่สนับสนุน ได้แก่ เพื่อแก้ไขปัญหาหรือข้อบกพร่องของภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินที่มีมา และขัดต่อหลักการของระบบภาษีที่ดี ทั้งนี้หลักการของระบบภาษีที่ดีตามหลักเศรษฐศาสตร์การคลัง ควรมีลักษณะดังต่อไปนี้

1. ระบบภาษีที่ดี ควรส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียม (Equity) โดยผู้ที่มีความสามารถในการชำระภาษีที่สูง (ซึ่งอาจวัดจากความมั่งคั่ง หรือจากการถือครองที่ดินและทรัพย์สิน) ควรเสียภาษีมากกว่าผู้ที่มีความสามารถในการชำระภาษีที่ต่ำกว่า ซึ่งเป็นไปตามหลักการของ Ability to pay principle นอกจากนี้ หากพิจารณาจากการใช้ประโยชน์จากการให้บริการของภาครัฐ เช่น การใช้ถนน การดูแลให้ความปลอดภัย ผู้ที่มีพื้นที่ดินมากย่อมได้รับประโยชน์มากกว่าผู้ที่มีพื้นที่ดินน้อยกว่า ดังนั้นการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จึงเป็นไปตามหลักการของการจ่ายตามประโยชน์ที่ได้รับ (Benefit principle) อีกด้วย

2. ระบบภาษีที่ดี ควรมีประสิทธิภาพ (Efficiency) โดยไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม (Distortion) หรือเกิดขึ้นในระดับต่ำ นั่นคือ พฤติกรรมของมนุษย์ไม่ควรเปลี่ยนแปลงระหว่างในกรณีที่มีและในกรณีที่ไม่มีการจัดเก็บภาษีเกิดขึ้น โดยธรรมชาติของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีข้อสนับสนุนให้เกิดการจัดเก็บภาษีในส่วนนี้เนื่องจาก อุปสงค์และอุปทานของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีลักษณะไม่ยืดหยุ่น (หรือยืดหยุ่นน้อย) ต่อราคา (Inelastic) ดังนั้นการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะไม่ทำให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรมมากนัก

ภาษีโรงเรือนและที่ดินในปัจจุบันคิดฐานภาษีจากค่าเช่ารายปีในการประเมินฐานภาษี โดยสำหรับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นๆ กับที่ดินซึ่งใช้ต่อเนื่องกับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างนั้นๆ ปัจจุบันจัดเก็บภาษีในอัตราร้อยละ 12.5 ซึ่งการจัดเก็บภาษีจากฐานภาษีที่มาจากค่าเช่ารายปีในลักษณะนี้ ย่อมซ้ำซ้อนกันกับการจัดเก็บภาษีเงินได้โดยปกติ ที่ส่งผลต่อผู้เช่าและผู้ให้เช่าที่จะต้องแบกรับภาระภาษีมากกว่าที่ควรเป็น ซึ่งนับเป็นความบกพร่องของระบบภาษีที่มีในปัจจุบัน

3. ระบบภาษีที่ดี ควรมีลักษณะไม่ซับซ้อนต่อการกำกับดูแลและการเสียภาษี (Administrative ease) ในปัจจุบันโครงสร้างภาษีบำรุงท้องที่ มีอัตราภาษีสูงถึง 34 ชั้น นอกจากนี้การลดหย่อนภาษี ยังพิจารณาจากเนื้อที่ที่ถือครองเป็นสำคัญ (ไม่ได้คิดจากมูลค่าของการถือครอง) เช่น การลดหย่อนพื้นที่ดินที่ใช้สำหรับอยู่อาศัยและทำการเกษตรที่ไม่ต้องนำมาคำนวณภาษี มีขนาดพื้นที่ ตั้งแต่ 50 ตารางวา ถึง 5 ไร่ (แล้วแต่เขตพื้นที่) แต่พื้นที่ที่แตกต่างกันแม้จะอยู่ในเขตพื้นที่เดียวกัน อาจมีมูลค่าของที่ดินที่แตกต่างกันมาก เช่น พื้นที่ดินที่อยู่ติดถนนใหญ่ที่มีราคาแพง ได้รับการลดหย่อนภาษีเท่ากันกับพื้นที่ดินที่อยู่ในซอยลึกที่มีราคาต่ำกว่า ตัวอย่างนี้แสดงให้เห็นว่า การลดหย่อนที่มีในปัจจุบันมีลักษณะไม่เป็นธรรมและไม่ส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียม โดยเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มคนรวยมากกว่ากลุ่มคนจน ซึ่งยิ่งทำให้อัตราภาษีที่เกิดขึ้นนั้นมีลักษณะถดถอย (Regressive tax) และไม่เป็นไปตามหลักการของ Ability to pay principle

นอกจากนี้ ระบบภาษีที่ดี ไม่ควรมีช่องโหว่ให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีได้ ในปัจจุบันเจ้าของที่ดินได้ใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ในการหลีกเลี่ยงภาษีที่มีโดยการปลูกพืชล้มลุกในพื้นที่ดินของตน ซึ่งสามารถช่วยลดภาษีบำรุงท้องที่ที่ต้องจ่ายลงได้ครึ่งหนึ่ง เป็นต้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า ภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินที่ใช้อยู่เดิมนั้น มีปัญหาในตัวโครงสร้างของระบบภาษีเอง และยังขัดต่อหลักการของระบบภาษีที่ดีซึ่งสมควรได้รับการแก้ไข การเสนอพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในครั้งนี้ จึงเป็นเรื่องที่สมควร และควรได้รับการสนับสนุนอย่างยิ่งจากทุกฝ่ายในสังคม

*"ต้อนรับปีใหม่ กับ พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2553" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 ม.ค. 2553

ภาษีน้ำอัดลม*

ในช่วงปลายปี ค.ศ. 2008 ผู้ว่าการรัฐนิวยอร์ก นาย David Paterson ได้เสนอแผนจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาล (Sugary drink) และเครื่องดื่มน้ำอัดลมที่ไม่กันความอ้วน (Non-diet sodas) เพิ่มขึ้นจากเดิมเป็นอัตราร้อยละ 18 โดยใช้หลักการของการจัดเก็บภาษีพิกูเวียน (Pigouvian tax) ที่ถูกตั้งชื่อตาม นาย Arthur C. Pigou นักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษ ผู้เสนอแนวคิดของการจัดเก็บอัตราภาษีตามผลกระทบภายนอก (Externality) ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจกรรมของผู้บริโภคและผู้ผลิต

ตัวอย่างของภาษีพิกูเวียน ได้แก่ ภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษีสุรา ภาษียาสูบ เป็นต้น การดื่มสุราหรือการบริโภคยาสูบ ไม่เพียงส่งผลเสียต่อสุขภาพของผู้บริโภคแล้ว แต่ยังส่งผลกระทบภายนอกที่นำไปสู่ปัญหาทางสังคมอื่นๆ ติดตามมาอีกมากมาย ต้นทุนทางสังคม (Social cost) ที่เกิดขึ้น ซึ่งรวมทั้งต้นทุนต่อผู้บริโภคและต่อบุคคลอื่นๆ จึงสูงกว่าต้นทุนของการบริโภค (Private cost) ที่ผู้บริโภคจ่ายเพื่อการบริโภค ดังนั้นการจัดเก็บภาษีจึงมีเป้าหมายเพื่อทำให้ต้นทุนของผู้บริโภคสอดคล้องหรือเท่ากับต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นจากการบริโภคนั่นเอง

เช่นเดียวกัน วัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่ผู้ว่าการรัฐนิวยอร์กนำเสนอ คือ เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของประชาชนให้ลดการบริโภคเครื่องดื่มเหล่านี้ลง ผ่านการทำงานของกลไกราคาที่ปรับสูงขึ้นจากภาษีที่จัดเก็บเพิ่มขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากเครื่องดื่มน้ำอัดลมและเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาล ถูกพบว่าเป็นหนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดปัญหาโรคอ้วน (Obesity) ซึ่งได้กลายเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศสหรัฐอเมริกาในปัจจุบัน ที่รัฐบาลต้องรับภาระค่าใช้จ่ายและใช้งบประมาณทางด้านสาธารณสุขในการดูแลรักษาสุขภาพของประชาชนเป็นจำนวนมากในแต่ละปี

แผนปรับอัตราภาษีเครื่องดื่มในครั้งนี้ ได้ถูกต่อต้านอย่างรุนแรงจากบรรดาผู้ผลิตเครื่องดื่มยักษ์ใหญ่ทั้งหลายที่ย่อมได้รับผลลบโดยตรงจากมาตรการที่ถูกนำเสนอ อีกทั้งไม่ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนที่ไม่ต้องการให้ภาครัฐเข้ามาริดรอนเสรีภาพในการบริโภคของตน จากรายงานการสำรวจความคิดเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ ที่เป็นสมาชิกของสมาคมนักเศรษฐศาสตร์ของประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วงปี ค.ศ. 2007 ของ Prof. Robert Whaples ที่พึ่งออกมาพบว่า นักเศรษฐศาสตร์กว่าร้อยละ 60 แสดงความไม่เห็นด้วย หากมีการจัดเก็บภาษีพิเศษกับอาหารที่ไม่ดีต่อสุขภาพในประเทศสหรัฐอเมริกา

ถึงแม้ข้อเสนอในการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มน้ำอัดลมและเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาลของผู้ว่าการรัฐนิวยอร์กในครั้งนี้จะไม่ประสบผลสำเร็จก็ตาม แต่ข้อเสนอนี้กลับได้รับความสนใจและถูกพูดถึงเป็นอย่างมาก ที่แม้แต่ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา นายบารัค โอบามา (Barack Obama) ยังได้กล่าวในการให้สัมภาษณ์กับ Men’s Health Magazine เมื่อเดือนที่ผ่านมาว่า การจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มน้ำอัดลม และเครื่องดื่มที่เต็มไปน้ำตาล เป็นแนวคิดที่น่าสนใจและน่าศึกษา โดยเฉพาะในช่วงที่สหรัฐอเมริกากำลังดำเนินการปฎิรูประบบสุขภาพของประเทศ (Health care reform) นอกจากนี้ นายบารัค โอบามา ยังได้กล่าวว่า เขาเข้าใจเป็นอย่างดีที่ข้อเสนอหรือแนวคิดดังกล่าว ไม่ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนที่ไม่ต้องการให้ภาครัฐเข้าไปกำหนดพฤติกรรมในการบริโภค แต่ทั้งนี้ผลประโยชน์ที่ประเทศและสังคมโดยรวมจะได้รับ อาจคุ้มค่ากับการนำมาพิจารณาใช้ในอนาคตก็เป็นได้

ดังนั้นทิศทางของการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มน้ำอัดลมและเครื่องดื่มที่เต็มไปด้วยน้ำตาลในประเทศที่พัฒนาแล้ว มีแนวโน้มที่จะจัดเก็บภาษีสินค้ากลุ่มนี้ในอัตราที่สูงขึ้น ตามลักษณะของสินค้าที่มีผลเสียต่อสุขภาพของผู้บริโภคและต่อสังคมโดยรวม แต่ในขณะเดียวกัน กลับมีเหตุการณ์ที่สวนทางเกิดขึ้นในประเทศไทย โดยมีบริษัทเครื่องดื่มยักษ์ใหญ่ ได้เข้ามาขอให้รัฐบาลไทยช่วยเหลือโดยการปรับลดภาษีสรรพาสามิตที่จัดเก็บเดิมในอัตราร้อยละ 20 ลงมา เพื่อแลกเปลี่ยนกับการลงทุนในประเทศไทยที่เพิ่มขึ้นปีละ 1,000 ล้านบาท รัฐบาลไทยควรพิจารณาอย่างรอบคอบ และที่สำคัญควรพิจารณาสินค้าเครื่องดื่มน้ำอัดลมในลักษณะของสินค้าที่มีผลเสียต่อสุขภาพของประชาชนเป็นหลัก ไม่ใช่ในลักษณะของสินค้าฟุ่มเฟือย หรือแหล่งรายได้ภาษีที่สำคัญของรัฐ ดังเช่นที่เคยพิจารณากันมาในอดีต

อ้างอิง
Whaples, Robert (2009) “The Policy Views of American Economic Association Members: The Results of a New Survey,” Econ Journal Watch, Vol. 6, pp. 337-348.

*"ภาษีน้ำอัดลม" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 7 ต.ค. 2552

โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร*

เมื่อวันที่ 27 ส.ค. ที่ผ่านมา คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ได้เห็นชอบในหลักเกณฑ์วิธีประกันราคาข้าวเปลือกนาปี 52/53 เช่น ข้าวเปลือกหอมมะลิ และข้าวเปลือก กข .15 ณ ความชื้น 15% ราคาประกันอยู่ที่ตันละ15,300 บาท ซึ่งเป็นราคาที่รวมต้นทุนในการผลิต ต้นทุนขนส่ง และบวกกำไร 30 ถึง 40 เปอร์เซ็นต์ นาย กอร์ปศักดิ์ สภาวสุ รองนายกรัฐมนตรี ได้กล่าวในการประชุมชี้แจงการดําเนินโครงการประกันราคาสินค้าเกษตรว่า โครงการประกันราคาสินค้าเกษตรอาจใช้งบประมาณไม่ต่างจากการรับจำนำที่ผ่านมา แต่โครงการนี้น่าจะส่งผลดีต่อเกษตรกรส่วนใหญ่ของประเทศ มากกว่าโครงการรับจำนำข้าว ที่ผลประโยชน์ส่วนใหญ่กลับตกสู่พ่อค้า อีกทั้งยังมีปัญหาการทุจริตเกิดขึ้นอย่างมากมาย โดยโครงการประกันราคา จะเป็นระบบที่ทำให้เกษตรกรไม่ขาดทุน และเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำแก่เกษตรกร

แต่หากพิจารณาตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร (Agreement on Agriculture) ที่บัญญัติขึ้นจากการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย ภายใต้การจัดตั้งขององค์กรการค้าโลก (WTO) ที่ประเทศไทยเป็นสมาชิก และมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2538 การประกันราคาข้าว และการประกันรายได้ถือว่ามีความแตกต่างกัน ซึ่งผมขออธิบายพอสังเขปได้ดังนี้

ข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร มีวัตถุประสงค์สำคัญในการสร้างระบบการค้าผลิตภัณฑ์การเกษตรที่เป็นธรรมและไม่บิดเบือนกลไกตลาด โดยได้แบ่งแยกมาตรการอุดหนุนภายใน (Domestic support) ออกเป็น 2 กลุ่ม คือ

1. กล่องเขียว (Green Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าและการผลิต โดยมาตรการในกล่องเขียวได้รับการอนุญาตให้มีได้อย่างไม่จำกัด ตัวอย่างของมาตรการในกลุ่มนี้ ได้แก่ การศึกษาวิจัยและการพัฒนาการเกษตร การอุดหนุนรายได้เกษตรกรโดยตรง (Decoupled income support) ที่ไม่มีความสัมพันธต่อการตัดสินใจผลิตของเกษตรกร

2. กล่องอำพัน (Amber Box) เป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งมาตรการจำนำ หรือ มาตรการประกันราคาสินค้าเกษตร ที่มีการกำหนดราคารับจำนำหรือราคาประกันสูงกว่าราคาตลาดโดยปกติ ล้วนสร้างความบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้นด้วยกันทั้งสิ้น เช่น การประกันราคาข้าวในราคาที่สูงเกินราคาตลาด เป็นการเพิ่มผลตอบแทนและช่วยลดความเสี่ยงของเกษตรกรจากการปลูกข้าว ดังนั้นจึงมิใช่เรื่องแปลก หากเกษตรกรส่วนหนึ่งอาจหันมาปลูกข้าว ทดแทนการปลูกสินค้าเกษตรอื่นๆ ที่มีความเสี่ยงสูงกว่า เป็นต้น

มาตรการอุดหนุนในกล่องอำพัน ยังสามารถแบ่งออกได้เป็นสองประเภท คือ หนึ่ง มาตรวัดการอุดหนุนรวม (Total Aggregate Measurement of Support) ซึ่งเป็นมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าอย่างมาก โดยมาตรการในกลุ่มนี้ มีข้อผูกพันที่ตกลงไว้ในข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่แต่ละประเทศจะต้องลดจำนวนของการอุดหนุนลงตามที่ได้กำหนดไว้ และ สอง มาตรการอุดหนุนที่ได้รับข้อยกเว้นไม่ต้องมีข้อผูกพันในการลดจำนวนลง ซึ่งรวมถึง มาตรการอุดหนุนที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนตลาดเล็กน้อย (De minimis) และมาตรการอุดหนุนภายในที่จ่ายเงินอุดหนุนโดยตรงแก่เกษตรกร ตามพื้นที่เพาะปลูกและผลผลิตที่ได้กำหนดไว้ล่วงหน้า และไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้นจริง แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินร้อยละ 85 ของมูลค่าการผลิตที่ใช้เป็นปีฐาน

แม้ว่าโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร อาจดูแล้วมีข้อดีกว่าโครงการรับจำนำสินค้าเกษตรในหลายเรื่องก็ตาม แต่ในความเป็นจริงแล้ว ทั้งสองโครงการต่างมีลักษณะของการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร ที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้น ทั้งในเรื่องราคาและการตัดสินใจผลิตสินค้าเกษตรของเกษตรกร อีกทั้งไม่เป็นไปตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตร ซึ่งพยายามผลักดันให้ทุกประเทศลดมาตรการอุดหนุนภายในที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าลง

หากวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของโครงการประกันราคาสินค้าเกษตร คือ การสร้างหลักประกันทางด้านรายได้แก่เกษตรกร และหากภาครัฐต้องการดำเนินนโยบายที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางตลาด การอุดหนุนภายในลักษณะอื่นๆ เช่น การอุดหนุนรายได้แก่เกษตรกรโดยตรง ที่ไม่เกี่ยวข้องกับปริมาณการผลิตที่เกิดขึ้น อาจเป็นแนวทางที่เหมาะสมกว่า อีกทั้งยังสอดคล้องตามหลักการของข้อตกลงว่าด้วยการเกษตรที่ประเทศไทยได้มีข้อผูกพันไว้

*"โครงการประกันราคาสินค้าเกษตร" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.ย. 2552