ระบบสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ: เรื่องสำคัญที่ไม่ควรละเลย*

การดูแลระยะยาว (Long-term care) โดยทั่วไปคือ การจัดบริการสุขภาพและบริการสังคมเพื่อตอบสนองความต้องการความช่วยเหลือของผู้ที่มีภาวะพึ่งพิงจากภาวะการณ์เจ็บป่วยเรื้อรัง การประสบอุบัติเหตุ ความพิการต่าง ๆ ตลอดจนผู้สูงอายุที่ไม่อาจช่วยเหลือตัวเองได้ในการดำเนินชีวิตประจำวัน โดยมีทั้งรูปแบบการดูแลระยะยาวที่เป็นทางการ ที่เป็นการให้บริการดูแลโดยบุคลากรด้านสาธารณสุข สังคมและอื่น ๆ และรูปแบบการดูแลระยะยาวที่ไม่เป็นทางการ ที่เป็นการให้บริการดูแลโดยสมาชิกในครอบครัว อาสาสมัคร เพื่อน เพื่อนบ้าน เป็นต้น ทั้งนี้ การก้าวเข้าสู่สภาวะสังคมผู้สูงอายุของประเทศไทยที่จะมีสัดส่วนและจำนวนประชากรผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ย่อมส่งผลให้ความต้องการบริการดูแลระยะยาวสำหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ที่ผ่านมา รัฐบาลมีนโยบายในการดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง ทั้งกลุ่มติดบ้านและกลุ่มติดเตียง เพื่อให้ได้รับการดูแลที่เหมาะสมและไม่เป็นภาระแก่ครอบครัวจนมากเกินไป โดยระบบการดูแลดังกล่าวอยู่ภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติของประเทศ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ถือเป็นเจ้าภาพหลักในการบริหารจัดการระบบการดูแลระยะยาวนี้ ภายใต้การสนับสนุนของเครือข่ายหน่วยบริการปฐมภูมิในพื้นที่ ในลักษณะการดูแลระยะยาวนอกสถานที่ โดยมีแนวคิดหลักในการสนับสนุนครอบครัวและชุมชนให้มีศักยภาพเพิ่มขึ้นในการดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง และเอื้อให้ผู้สูงอายุได้อาศัยในบ้านตนเองภายในชุมชน

ทั้งนี้ ระบบการดูแลระยะยาวผู้สูงอายุของประเทศอาจยังมีไม่เพียงพอต่อความต้องการในปัจจุบัน งานศึกษาที่ผ่านมาของผู้เขียน* พบว่า งบประมาณที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับระบบการดูแลระยะยาวมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 0.29 ของงบประมาณดูแลผู้สูงอายุทั้งหมดเท่านั้น หากคิดเป็นงบประมาณต่อคน งบประมาณรวมที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาวเฉลี่ยต่อจำนวนผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงอยู่ที่ราว 5,796 บาทต่อคนต่อปี ในขณะที่งบประมาณดูแลผู้สูงอายุอื่นๆ (ไม่รวมงบประมาณในส่วนที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาว) เฉลี่ยต่อจำนวนผู้สูงอายุทั้งหมด อยู่ที่ราว 28,183 บาทต่อคนต่อปี การจัดสรรงบประมาณของรัฐที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาวจึงถือว่าอยู่ในระดับที่ต่ำและอาจไม่สอดคล้องกับต้นทุนค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นในการดูแลระยะยาวสำหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง (ผลจากการสำรวจค่าใช้จ่ายในการดูแลระยะยาวของคนไทยในงานศึกษาที่ผ่านมาพบว่า โดยเฉลี่ยอยู่ที่คนละประมาณ 240,000 บาทต่อปี)

ผลจากการสำรวจสถานการณ์ของผู้สูงอายุในปี พ.ศ. 2560 ประเทศไทยมีผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงราว 4 แสนคน โดยโครงสร้างอายุของผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงส่วนใหญ่จะเป็นผู้สูงอายุวัยปลาย และมากกว่าครึ่งไม่มีคู่สมรสช่วยดูแล โดยผู้สูงอายุวัยปลายจะอยู่ตามลำพังหรืออยู่กับบุตร ผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงส่วนใหญ่ไม่มีความมั่งคงทางการเงิน โดยมีรายได้จากการพึ่งพิงคู่สมรสและบุตร และมีส่วนน้อยเท่านั้นที่มีรายได้หลักจากเงินออม ดอกเบี้ย และครึ่งหนึ่งของผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงพบว่า มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน

เมื่อพิจารณาถึงผู้เป็นหลักในการดูแลปรนนิบัติในการทำกิจวัตรประจำวันของผู้สูงอายุพบว่า ผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงส่วนใหญ่ ทั้งผู้สูงอายุในกลุ่มติดบ้านและติดเตียง มีบุตรเป็นผู้ดูแลมีสัดส่วนสูงเป็นอันดับหนึ่ง และมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ในขณะที่ผู้สูงอายุในกลุ่มที่ติดบ้านที่ไม่มีผู้ดูแลมีสัดส่วนสูงเป็นอันดับสอง แต่เริ่มมีแนวโน้มลดลง นอกจากนี้ กว่าครึ่งหนึ่งของผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการในประเทศไทยมีอายุอยู่ในช่วงวัยแรงงาน ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ผู้ดูแลเหล่านี้อาจต้องออกจากการทำงาน รวมทั้งอาจสูญเสียรายได้ หรือมีรายได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น เนื่องจากต้องใช้เวลาในการทำหน้าที่ดูแลผู้สูงอายุมากขึ้น สำหรับช่วงวัยของผู้ดูแลผู้สูงอายุที่พบรองลงมา ได้แก่ ผู้สูงอายุด้วยกันเอง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นคู่สมรส นอกจากนี้ ยังพบว่า มีผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการเป็นเยาวชนที่มีอายุต่ำกว่า 18 ปี และ 22 ปี ตามลำดับ อีกด้วย โดยผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการส่วนใหญ่เป็นเพศหญิง

งานศึกษาของผู้เขียนยังได้ศึกษาวิเคราะห์เชิงประจักษ์เพื่อหาปัจจัยทั้งด้านลักษณะของครัวเรือนและลักษณะของผู้สูงอายุที่ส่งผลต่อโอกาสของผู้อายุที่มีความต้องการได้รับการดูแลในการดำเนินกิจวัตรประจำวันจะได้รับการดูแลปรนนิบัติ ผลการศึกษาที่พบในส่วนนี้ยิ่งตอกย้ำถึงความสำคัญของการทำหน้าที่ของผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ ซึ่งคือ สมาชิกผู้อาศัยอยู่ในครัวเรือน ในการตอบสนองต่อความต้องการของผู้สูงอายุ นอกจากนั้น หากผู้สูงอายุได้เข้ารับบริการสุขภาพ/ความช่วยเหลือจากหน่วยงานภาครัฐ จะช่วยเพิ่มโอกาสในการได้รับการดูแลปรนนิบัติมากขึ้น ดังนั้น การส่งเสริมและสนับสนุนให้ผู้สูงอายุได้เข้ารับบริการสุขภาพจากหน่วยงานภาครัฐอย่างสม่ำเสมอ จึงเป็นอีกหนทางหนึ่งที่ช่วยให้ผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงได้รับการดูแลปรนนิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

เนื่องจากระบบการดูแลระยะยาวของประเทศไทยในปัจจุบัน ยังพึ่งพิงสมาชิกในครัวเรือนและชุมชนเป็นหลักในการทำหน้าที่ให้บริการดูแล ผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ (Informal carers) จึงมักเป็นผู้รับภาระและเผชิญกับต้นทุน ซึ่งรวมถึงค่าเสียโอกาสจากการทำหน้าที่ดูแลปรนนิบัติ โดยอาจต้องลาออกจากการทำงานหรือลาออกจากการเรียนเพื่อมาทำหน้าที่ดูแลแบบเต็มเวลา ซึ่งอาจทำให้ผู้ดูแลเหล่านี้เกิดความยากลำบากทางการเงินและมีความเสี่ยงที่จะมีภาวะยากจน นอกจากนั้น ผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการมักมีความเสี่ยงที่จะมีปัญหาทางสุขภาพ ทั้งสุขภาพกายและสุขภาพใจ รู้สึกโดดเดี่ยว และรู้สึกถูกกีดกันออกจากสังคม เนื่องจากไม่มีเวลาเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางสังคมได้อย่างเต็มที่ ความสูญเสียที่เกิดขึ้นกับผู้ดูแลเหล่านี้ ไม่เพียงจะส่งผลลบต่อผู้ให้การดูแลโดยตรง แต่ยังส่งผลลบต่อปัจจัยแรงงานและทุนมนุษย์ของประเทศอีกด้วย โดยทำให้จำนวนแรงงานในภาคการผลิตและผลิตภาพแรงงานลดลง ซึ่งส่งผลเสียต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศได้ นอกจากนั้น การที่ผู้ดูแลมีสุขภาพที่ไม่ดีก่อให้เกิดต้นทุนภาระค่าใช้จ่ายจากการเจ็บป่วยที่เพิ่มขึ้น ซึ่งสุดท้าย ก็กลายเป็นต้นทุนทางสังคมและภาระทางงบประมาณทางด้านสาธารณสุขของประเทศที่ต้องแบกรับในระยะยาว

ดังนั้น เพื่อช่วยลดต้นทุนและการสูญเสียที่อาจเกิดขึ้นจากการดูแลให้น้อยที่สุด ระบบสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ จึงเป็นเรื่องที่สำคัญที่ไม่ควรละเลยเป็นอย่างยิ่ง โดยจะช่วยให้การทำหน้าที่ดูแลเป็นไปได้อย่างมีคุณภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น รวมทั้งช่วยลดต้นทุนทางสังคมและภาระทางเศรษฐกิจที่อาจเกิดขึ้นในระยะยาว อีกทั้งยังส่งเสริมให้ระบบการดูแลระยะยาวของประเทศมีความยั่งยืนยิ่งขึ้น ทั้งนี้ในโอกาสถัดไป ผู้เขียนจะมาเล่าถึงแนวทางและรูปแบบในการสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางที่มีความน่าสนใจและถูกนำมาใช้แล้วในประเทศต่าง ๆ

* อ้างอิง

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ภาวิน ศิริประภานุกูล สยาม สระแก้ว และสุทธิพร ทองสุข, 2564, ระบบการดูแลระยะยาวด้านสาธารณสุขสำหรับผู้สูงอายุในประเทศไทย, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์เสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (พฤศจิกายน).

"ระบบสนับสนุนผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการ: เรื่องสำคัญที่ไม่ควรละเลย" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ธ.ค. 2564

วิกฤตเศรษฐกิจ การช่วยเหลือเด็ก กับโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม*

สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ระลอกใหม่ที่เกิดขึ้นในช่วงเวลานี้ ย่อมซ้ำเติมบาดแผลทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการแพร่ระบาดรอบก่อนหน้า และส่งผลต่อความเป็นอยู่ของผู้คนเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต่อครัวเรือนที่มีรายได้น้อย ทั้งนี้ งานศึกษาที่ได้ศึกษาถึงผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจที่ผ่านมา อาทิ วิกฤตเศรษฐกิจการเงินสหรัฐฯ ในช่วงปี 2007-2009 พบว่า เด็กเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ ซึ่งในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกา เด็กกว่า 8.1 ล้านคน ต้องอยู่ในครอบครัวที่พ่อหรือแม่ต้องกลายเป็นคนว่างงาน

ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่มีต่อพ่อ แม่ หรือบุคคลในครอบครัวย่อมส่งผลต่อความเป็นอยู่ของเด็กอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ โดยก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ มากมาย (ไม่นับปัญหาที่เกิดขึ้นจากการจัดการเรียนการสอนแบบออนไลน์) อาทิ

1) ปัญหาเด็กยากจน โดยมีเด็กจำนวนมากที่ต้องกลายเป็นเด็กยากจน ซึ่งส่งผลต่อการลงทุนในเด็กที่จะมีขึ้น เป็นที่ทราบกันดีว่า การลงทุนในเด็กเป็นการลงทุนที่มีความสำคัญมาก โดยเป็นหนทางหนึ่งที่ดีที่สุดที่ช่วยประเทศให้เจริญก้าวหน้าได้ในระยะยาว เติบโตได้อย่างทั่วถึง สร้างความเท่าเทียมในด้านโอกาส และยุติความยากจนได้ 

2) ปัญหาเด็กไร้บ้าน การสูญเสียงานและรายได้ของพ่อแม่อาจทำให้เด็กหลาย ๆ คนต้องกลายเป็นเด็กไร้บ้าน ซึ่งย่อมส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความเป็นอยู่ของเด็ก 

3) ปัญหาต่อโอกาสในการศึกษาของเด็ก เมื่อเด็กประสบภาวะยากจน ย่อมส่งผลทั้งต่อโอกาสในการศึกษาและการเรียนรู้ของเด็ก โดยเฉพาะในระดับที่สูงกว่าการศึกษาขั้นบังคับ 

4) ปัญหาการทารุณกรรมเด็ก สืบเนื่องจากปัญหาจากความยากจนที่เกิดขึ้น ส่งผลให้สภาพแวดล้อมของเด็กแย่ลงและเอื้อให้โอกาสในการทารุณกรรมเด็กเพิ่มขึ้นได้ โดยงานศึกษาที่ผ่านมาก็พบหลักฐานที่ชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ดังกล่าว 

เด็ก โดยเฉพาะในครอบครัวที่มีฐานะยากจน จึงเป็นกลุ่มที่มีความเปราะบางและมีความเสี่ยงสูงที่จะได้รับผลกระทบรุนแรงในช่วงที่การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ยังไม่จบสิ้น 

เมื่อลองมองไปที่โครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม (Social safety nets) ต่าง ๆ ที่ออกแบบมาเพื่อทำหน้าที่ช่วยเหลือประชาชนผู้ยากจน หรือกลุ่มที่มีความเปราะบาง ให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้อย่างมั่นคง โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจดังเช่นเวลานี้ ตัวอย่างของโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ออกแบบมาเพื่อช่วยเหลือเด็ก (หรือครอบครัวที่มีเด็ก) ที่เรามี ได้แก่ 

1) โครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด - 6 ปี ที่อยู่ในครัวเรือนที่มีรายได้น้อย (รายได้เฉลี่ยไม่เกิน 100,000 บาทต่อคนต่อปี) ซึ่งเป็นลักษณะของโครงการแจกเงินแบบมีเงื่อนไข (Conditional cash transfer) แต่สำหรับเด็กที่มีอายุมากกว่า 6 ปี และกำลังอยู่ในช่วงวัยเรียนที่ยังต้องการการเลี้ยงดู โดยเฉพาะที่อยู่ในครอบครัวที่ยากจน เรามีมาตรการที่ออกแบบมาเพื่อสนับสนุนและช่วยเหลือการเลี้ยงดูเด็กในกลุ่มนี้หรือไม่? 

2) โครงการอาหารกลางวันโรงเรียน โดยรัฐบาลมีการสนับสนุนโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน (และโครงการอาหารเสริม (นม) โรงเรียน) โดยเด็กในศูนย์พัฒนาเด็กเล็กของ อปท ได้รับการสนับสนุนงบประมาณอาหารกลางวันจำนวน 245 วัน/ปี และเด็กอนุบาล ไปจนถึง เด็ก ป.6 ได้รับการสนับสนุนงบประมาณอาหารกลางวัน จำนวน 200 วัน/ ปี ทั้งนี้ ในช่วงเวลาที่มีการแพร่ระบาดและมีการจัดการเรียนการสอนแบบออนไลน์ ที่โรงเรียนไม่สามารถจัดอาหารกลางวันให้แก่นักเรียนที่โรงเรียนได้ ก็จะจ่ายค่าอาหารกลางวันให้แก่ผู้ปกครองนักเรียน เพื่อนำไปจัดหาอาหารกลางวันให้นักเรียนรับประทานที่บ้าน 

ไม่ว่าอย่างไรก็ดี โครงการอาหารกลางวันโรงเรียนถูกออกแบบมาเพื่อสนับสนุนค่าอาหารกลางวันเฉพาะในช่วงเวลาที่เด็กไปโรงเรียน แต่หากเป็นช่วงเวลาที่เด็กไม่มีเรียน เด็กก็จะไม่ได้รับการสนับสนุนทางด้านอาหาร การได้รับสารอาหารที่เพียงพอสำหรับเด็ก ไม่ว่าจะเป็นช่วงเวลาเปิดเทอมหรือปิดเทอม เป็นเรื่องสำคัญมาก เพราะนำไปสู่การมีสุขภาพและโภชนาการที่ดี ลดการเจ็บป่วย เพิ่มความสามารถในการเรียนรู้ และช่วยในด้านการเจริญเติบโตของเด็ก ดังนั้น จึงน่าคิดต่อว่า โครงการอาหารกลางวันจะสามารถนำมาต่อยอดหรือพัฒนาให้ครอบคลุมช่วงเวลาอื่น ๆ (เช่น ช่วงเวลาปิดเทอม) ได้หรือไม่? การสนับสนุนอาจทำได้ในหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นการแจกเงิน/คูปองเพื่อซื้ออาหาร เช่น โครงการแสตมป์อาหาร (Food stamps) ในประเทศสหรัฐอเมริกา รวมทั้งผูกกับเงื่อนไขต่าง ๆ เพื่อให้ความช่วยเหลือตกแก่ผู้ยากจนอย่างแท้จริง ซึ่งโครงการช่วยเหลือทางด้านอาหารแก่เด็กจะเป็นโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมอย่างดีแก่ครอบครัวที่มีรายได้น้อย 

งานศึกษาของ World Bank ในปี 2009 ก็ชี้ไปในทางเดียวกัน โดยโครงการอาหารโรงเรียนสามารถช่วยลดค่าใช้จ่ายทางด้านอาหาร คิดเป็นร้อยละ 10 ของค่าใช้จ่ายในครัวเรือนที่ยากจน ซึ่งค่าใช้จ่ายที่ประหยัดได้สามารถนำมาใช้เพื่อตอบสนองต่อความต้องการด้านอื่น ๆ ที่จำเป็น รวมทั้งช่วยลดปัญหาความยากจนของครัวเรือน โดยโครงการอาหารโรงเรียนจึงได้ถูกพิจารณาว่า มีศักยภาพเพียงพอที่จะเป็นส่วนหนึ่งในระบบสวัสดิการสังคมที่ช่วยทำหน้าที่สร้างโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่มีวิกฤติเศรษฐกิจ รวมถึงช่วยสร้างความมั่นคงทางการศึกษาและสนับสนุนการลงทุนระยะยาวในทุนมนุษย์ได้ 

3) สิทธิทางภาษีในการค่าลดหย่อนบุตรที่ได้ 30,000 บาทต่อบุตร 1 คน แต่สำหรับเด็กที่อยู่ในครอบครัวที่มีรายได้น้อยหรือไม่อยู่ในระบบภาษี ก็อาจไม่ได้รับประโยชน์ในส่วนนี้เลย 

ดังนั้น แม้ประเทศไทยจะพอมีโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ออกแบบมาเพื่อช่วยเหลือเด็กหรือครอบครัวที่มีเด็กอยู่บ้าง แต่ก็อาจมีค่อนข้างน้อย ไม่เพียงพอ และไม่ครอบคลุมเด็กที่เป็นกลุ่มเปราะบางได้ทุกช่วงเวลาและทุกช่วงวัย 

สำหรับมาตรการภาครัฐอื่น ๆ ที่ผ่านมา รัฐบาลได้ทุ่มงบประมาณเป็นจำนวนมากเพื่อบรรเทาผลกระทบจากวิกฤติโควิด โดยเมื่อพิจารณามาตรการดูแลและเยียวยาผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ระยะที่ 1 ถึง 3 ที่ออกมา ส่วนใหญ่เป็นมาตรการที่ออกมาเพื่อช่วยเหลือ ดูแล และเยียวยาประชาชนและผู้ประกอบการโดยทั่วไป และอีกส่วนหนึ่งเป็นมาตรการที่ออกมาเพื่อรักษาหรือกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น เช่น การบริโภค แต่ดูเหมือนมาตรการที่ออกแบบมาเพื่อช่วยเหลือเด็กหรือครอบครัวที่มีเด็กเป็นการเฉพาะ และมาตรการที่ช่วยประคับประคองให้การลงทุนในเด็กเป็นไปได้อย่างต่อเนื่อง จะยังขาดหายไปในปัจจุบัน

การลงทุนในเด็ก ซึ่งเริ่มต้นจากช่วงปฐมวัย เป็นการลงทุนระยะยาวประเภทหนึ่งที่ส่งผลต่อปัจจัยทุนมนุษย์ของประเทศต่อไปในอนาคต หากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ที่ดูจะยังไม่จบสิ้นในช่วงเวลาอันใกล้ มีผลให้การลงทุนในเด็กชะลอหรือลดลงไป ย่อมก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ติตตามขึ้นมากมาย ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความยากจน ความเหลื่อมล้ำ สุขภาพ นอกจากนี้ ยังส่งผลลบต่อศักยภาพการเติบโตของประเทศในระยะยาวได้

ดังนั้น คงจะดีไม่น้อย ถ้าในปี 2564 รัฐบาลและหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องจะหันมาพิจารณาและให้ความสำคัญมากขึ้นกับมาตรการหรือโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่มีเป้าหมายเพื่อช่วยเหลือ ดูแลเด็กหรือครอบครัวที่มีเด็ก โดยเฉพาะในกลุ่มที่รายได้น้อย ซึ่งจะเป็นการลงทุนที่สร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูงในระยะยาว เพราะเด็กที่เติบโตขึ้นในวันนี้จะเป็นอนาคตของชาติในวันข้างหน้า เด็กจึงควรได้รับการสนับสนุนอย่างเต็มที่เพื่อให้เขาได้รับโอกาสในการเติบโตได้อย่างเต็มศักยภาพ

อ้างอิง

Bundy, Donald, Burbano, Carmen, Grosh, Margaret, Gelli, Aulo, Jukes, Matthew, Drake, Lesley, 2009, Rethinking School Feeding Social Safety Nets, Child Development, and the Education Sector, World Bank.

*"วิกฤตเศรษฐกิจ การช่วยเหลือเด็ก กับโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 30 ธ.ค. 2563

มาตรการภาครัฐ กับการรองรับผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคโควิค-19*

โรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิค-19 หรือ COVID-19) ถือเป็นโรคระบาดใหญ่ (Pandamic) ซึ่งตามนิยามขององค์การอนามัยโลก (WHO) หมายถึง เชื้อโรคใหม่ที่ระบาดไปทั่วโลกที่ทำให้อัตราการป่วยและเสียชีวิตเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก โดยปัจจุบัน ตัวเลขผู้ติดเชื้อและผู้เสียชีวิตมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จนอาจเกินกว่าที่ระบบบริการสาธารณสุขในหลาย ๆ ประเทศจะรองรับไหว (รวมถึงประเทศไทย) หากแนวโน้มจำนวนผู้ติดเชื้อรายใหม่ยังเพิ่มมากขึ้น

สำหรับผลกระทบทางเศรษฐกิจมหภาคที่เกิดขึ้นจากโรคโควิด-19 ครั้งนี้ หากเป็นไปตามการพยากรณ์ในด้านเศรษฐกิจมหภาคของหลาย ๆ สำนัก ประเทศไทยคงจะเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย (Recession) เป็นที่แน่นอน ทั้งนี้ นิยามภาวะเศรษฐกิจถดถอยในเชิงเทคนิค หมายถึง ภาวการณ์ที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ณ ราคาที่แท้จริง หลังปรับผลของฤดูกาลออกแล้ว เมื่อเทียบกับไตรมาสก่อนหน้า ติดลบติดต่อกันอย่างน้อย 2 ไตรมาส ซึ่งแน่นอนว่า ผลกระทบของโรคโควิค-19 ต่อผู้คนในสังคมในครั้งนี้ดูจะรุนแรงและแผ่ขยายเป็นวงกว้างยิ่งกว่าที่เกิดขึ้นในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง ปี พ.ศ. 2540-2541

ผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคโควิค-19 สามารถแบ่งออกเป็นสองด้าน ได้แก่

หนึ่ง ผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมที่เกิดขึ้นจากการเจ็บป่วยและเสียชีวิตของประชาชน ซึ่งส่วนหนึ่งคือต้นทุนการใช้ทรัพยากรทางสาธารณสุข และการสูญเสียแรงงานทั้งชั่วคราวและอย่างถาวรที่เกิดขึ้นอันเนื่องจากการเจ็บป่วย และ

สอง ผลกระทบจากพฤติกรรมที่หลีกเลี่ยง (Aversion behavior effects) เช่น ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการปิดเมือง หรือการยกเลิกกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ซึ่งแน่นอน ย่อมส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็น อุตสาหกรรมการผลิต การค้าปลีก การค้าระหว่างประเทศและการขนส่ง นอกจากนี้ ยังส่งผลต่อการจ้างงาน โดยมีแรงงานจำนวนมากที่ต้องว่างงานอย่างฉับพลัน

ทั้งนี้ งานศึกษาที่ผ่านมาอย่างเช่น Lee and McKibbin (2004) พบว่า ผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคระบาดใหญ่ อาทิ โรค SARS ในช่วงปี 2002-2004 ส่วนใหญ่เป็นผลกระทบที่เกิดขึ้นจากพฤติกรรมที่หลีกเลี่ยงเป็นหลัก

ผลกระทบทั้งสองด้านข้างต้น ล้วนส่งผลต่อเศรษฐกิจของประเทศทั้งในระยะสั้นไปจนถึงในระยะยาว โดยผลกระทบในระยะสั้น ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในการให้บริการทางสาธารณสุขอันเนื่องจากการเจ็บป่วย และผลจากการที่รายได้ของประชาชนลดลง ซึ่งอาจมาจากทั้งการว่างงาน และรายได้จากการทำงานที่ลดลง โดยประชาชนส่วนหนึ่งอาจประสบภาวะยากจนฉับพลัน (Abrupt poverty) เนื่องจากรายได้ที่มีไม่เพียงพอต่อการยังชีพขั้นพื้นฐานในสังคม นอกจากนั้น ผลจากการยกเลิกกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น อาจทำให้เกิดภาวะขาดแคลนของสินค้าอุปโภคและบริโภค ซึ่งทำให้ประชาชนอยู่ในภาวะยากลำบากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ รัฐบาลก็พยายามออกมาตรการช่วยเหลือเร่งด่วนแก่คนกลุ่มนี้ อาทิ มาตรการชดเชยรายได้แก่แรงงานลูกจ้าง ลูกจ้างชั่วคราว อาชีพอิสระที่ไม่อยู่ในระบบประกันสังคม เพื่อลดความเดือดร้อนและให้เขาสามารถยังชีพได้ในช่วงเวลานี้ 

สำหรับผลในระยะยาว ซึ่งคือผลกระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว ปกติแล้ว การเติบโตทางเศรษฐกิจขึ้นกับปัจจัยทุนและปัจจัยแรงงานเป็นหลัก การระบาดของโรคโควิด-19 ย่อมทำให้ปัจจัยทุนและปัจจัยแรงงานในประเทศเปลี่ยนแปลงไป โดยผลต่อปัจจัยแรงงาน ได้แก่ ผลของการเจ็บป่วยและเสียชีวิตของประชาชน จะทำให้ปัจจัยแรงงานในประเทศลดลงในทันที ผลของการว่างงานฉับพลัน หากปล่อยให้เกิดขึ้นเนิ่นนานเท่าใด ย่อมทำให้ศักยภาพการทำงานของแรงงานที่เคยมีอยู่เดิมสูญเสียไปหรือลดลง ซึ่งแรงงานที่ว่างงานส่วนหนึ่งก็อาจไม่สามารถกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานได้ นอกจากนี้ ผลของการขัดจังหวะการศึกษา (Interrupted schooling) ที่อาจเกิดขึ้นก็เช่นเดียวกัน ย่อมส่งผลระยะยาวต่อปัจจัยทุนมนุษย์ในประเทศ

ในส่วนของผลต่อปัจจัยทุน จากการที่รัฐบาลทุ่มสรรพกำลังไปด้านสาธารณสุข เพื่อช่วยเหลือบุคลากรทางการแพทย์ในการต่อสู้กับโรคโควิค-19 งบประมาณที่เพิ่มขึ้นในส่วนนี้อาจมาจากการปรับเปลี่ยนแผนการใช้เงินงบประมาณประจำปี หรืออาจมาจากการออก พรบ. งบประมาณรายจ่ายกลางปี ซึ่งสามารถใช้การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลเพิ่มเติมที่เกิดขึ้นได้ ทั้งนี้เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า การเพิ่มเงินงบประมาณด้านสาธารณสุขนับเป็นเรื่องที่สำคัญยิ่งในช่วงเวลานี้ แต่เนื่องจากงบประมาณของประเทศที่มีอยู่จำกัด การเพิ่มงบประมาณในด้านหนึ่ง ก็อาจทำให้งบประมาณในด้านอื่น ๆ ลดลง ซึ่งอาจรวมถึงงบลงทุนที่เดิมเคยวางแผนไว้ หรือรัฐบาลอาจจำเป็นต้องกู้ยืมเงินในอนาคตมาใช้มากขึ้น ซึ่งก็อาจส่งผลต่อการสะสมปัจจัยทุน และส่งผลกระทบอีกทอดหนึ่งต่อผลผลิตตามศักยภาพของประเทศได้เช่นเดียวกัน

ที่ผ่านมา รัฐบาลได้มุ่งแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในระยะสั้นเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะความพยายามในการสกัดกั้นการแพร่ระบาดของโรคโควิค-19 (แม้ประชาชนส่วนหนึ่งอาจมองว่า การแก้ไขปัญหายังเป็นไปอย่างไม่เด็ดขาดและล่าช้า) และการออกมาตรการเยียวยาเพื่อลดผลกระทบให้แก่ประชาชนและผู้ประกอบการ คงเป็นเรื่องที่ไม่น่าแปลกใจ หากรัฐบาลจะมีการออกแพคเกจเพื่อเยียวผลกระทบในระยะสั้นให้เห็นอย่างต่อเนื่อง แต่สิ่งที่ยังอาจขาดหายไปคือ มาตรการในการแก้ไขปัญหาระยะยาว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรการที่จะนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพปัจจัยทุนและแรงงานของประเทศได้ (เช่น การส่งเสริมให้เกิดการฝึกอบรมหรือการศึกษาต่อด้วยระบบการเรียนออนไลน์ เพื่อยกระดับความรู้ความสามารถ และเพิ่มทักษะของแรงงานและประชาชน ในช่วงเวลาที่คนส่วนหนึ่งสูญเสียโอกาสในการทำงานและต้องหยุดอยู่แต่ในบ้าน) ซึ่งน่าจะมีความสำคัญไม่น้อยต่อประเทศไทยในช่วงเวลาถัดไป

ดังนั้น ในช่วงเวลาที่ปัญหาการระบาดของโรคโควิน-19 ยังไม่สิ้นสุด คงจะดีไม่น้อย หากรัฐบาล (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หน่วยงานที่ไม่ได้มีหน้าที่โดยตรงกับการสกัดกั้นการแพร่ระบาดของโรคโควิน-19) จะสามารถแปลงวิกฤตครั้งนี้ส่วนหนึ่งให้เป็นโอกาสในการเตรียมความพร้อมที่จะทำให้ประเทศไทยสามารถเดินกลับไปสู่ระดับศักยภาพทางเศรษฐกิจที่ควรเป็น (หรือแม้กระทั่งยกระดับศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ) โดยใช้เวลาไม่นานนัก ภายหลังจากวิกฤตโรคโควิด-19 จบสิ้นลง 

อ้างอิง

Lee, Jong-Wha, and McKibbin, Warwick J., 2004, “Globalization and Disease: The Case of SARS,” Asian Economic Papers, Vol. 3, pp.113-131.

*"มาตรการภาครัฐ กับการรองรับผลกระทบทางเศรษฐกิจของโรคโควิค-19" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 31 มี.ค. 2563

นโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยว*

ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกนโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นมาตรการภาษีเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวในเมืองรอง 55 จังหวัด ที่สามารถนำค่าใช้จากการท่องเที่ยวในเมืองรองมาคิดเป็นค่าใช้จ่ายเพื่อลดหย่อนภาษีได้ตามจริง หรือมาตรการ “ชิมช้อปใช้” เฟสที่ 1 ที่ได้แจกเงินไปแล้วคนละ1,000 บาท จำนวน 10 ล้านคน เพื่อกระตุ้นให้เกิดการบริโภคและส่งเสริมการท่องเที่ยวไปในเวลาเดียวกัน ซึ่งแน่นอนว่า ผลจากการสำรวจมาตรการที่ออกมานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการ “ชิมช้อปใช้” ที่ประชาชนมีความพอใจที่ได้รับเงินมาจับจ่ายใช้สอย ไม่ว่าจะเป็นการซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นในห้างสรรพสินค้าหรือร้านสะดวกซื้อ หรือการใช้จ่ายในร้านอาหารต่าง ๆ ที่เข้าร่วมโครงการ ดังนั้น จึงคงเป็นเรื่องที่ไม่น่าแปลกใจ หากเราจะได้เห็นรัฐบาลออกนโยบายหรือมาตรการใหม่ ๆ เพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นมาตรการ “ชิมช้อปใช้” เฟสที่ 2 หรือในรูปแบบอื่น ๆ ทั้งนี้ เป็นที่น่าสนใจว่า ผลของนโยบายหรือมาตรการเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวรูปแบบต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้น นอกเหนือจากการกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นจะเป็นอย่างไร?

เพื่อตอบคำถามดังกล่าว ผมได้ทำงานศึกษาชิ้นหนึ่ง* ร่วมกับอาจารย์ ทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (สถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา) และณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล (นักวิชาการอิสระ) เพื่อศึกษาถึงผลกระทบของนโยบายหรือมาตรการเพื่อการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวในรูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศและชาวไทย โดยพิจารณาทั้งกรณีของการกระตุ้นการท่องเที่ยวเกิดขึ้นในทุกจังหวัดทั่วประเทศ หรือเกิดขึ้นเฉพาะในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองหลักหรือในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองรอง โดยส่วนหนึ่งเป็นการศึกษาถึงผลกระทบที่มีต่อสถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ในระดับครัวเรือนของคนไทย สำหรับวิธีการศึกษา งานศึกษาชิ้นนี้ได้ใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ประเภทดุลยภาพทั่วไป (Computable General Equilibrium Model) ซึ่งผลลัพธ์ที่ได้ในแต่ละสถานการณ์จำลอง ผ่านการเปลี่ยนแปลงของตัวแปรรายได้ปัจจัยการผลิตและตัวแปรระดับราคาสินค้าและบริการชนิดต่าง ๆ ถูกนำไปเชื่อมโยงกับข้อมูล Micro data จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมครัวเรือนของประเทศไทย 

ผลการศึกษาที่พบมีความน่าสนใจ เพราะสะท้อนให้เห็นถึงภาพผลกระทบของนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวทั้งในระดับเศรษฐกิจมหภาคและในระดับจุลภาค นอกจากนี้ ยังสามารถเชื่อมโยงกับนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวที่ออกมา ทั้งมาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยวในเมืองรองและมาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยวในทุกจังหวัด (เช่น ผ่านมาตรการ “ชิมช้อบใช้”) ได้ในระดับหนึ่ง ซึ่งน่าจะเป็นข้อมูลที่เป็นประโยชน์ต่อผู้กำหนดนโยบายที่จะได้ทราบถึงประมาณการผลกระทบจากการดำเนินนโยบายในแง่มุมต่าง ๆ เพื่อประกอบการออกแบบนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ ผลการศึกษาส่วนหนึ่งที่พบสามารถสรุปได้ดังนี้

หนึ่ง ผลการศึกษาที่ได้ชี้ว่า การกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมมากกว่าการกระตุ้นอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวไทย เนื่องจากการเพิ่มอุปสงค์หรือความต้องการท่องเที่ยวของคนไทยส่งผลให้เกิดการทดแทนอุปสงค์ของการบริโภคสินค้าอื่น ๆ ขึ้น (หมายความว่า หากความต้องการท่องเที่ยวของคนไทยเพิ่มขึ้น จะมีผลทำให้ความต้องการบริโภคสินค้าชนิดอื่นลดลง) 

ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายมีเป้าหมายของนโยบายการท่องเที่ยวเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นหลัก การกำหนดนโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศจะมีประสิทธิภาพมากกว่าการเพิ่มอุปสงค์การท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวชาวไทย

สอง การกระตุ้นการท่องเที่ยวในประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นที่มาจากนักท่องเที่ยวชาวต่างประเทศและนักท่องเที่ยวชาวไทย เมื่อพิจารณาผลกระทบในภาพรวมของทั้งประเทศแล้ว จะมีผลทำให้จำนวนคนจนโดยรวมของประเทศลดลง แต่ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยจะปรับเพิ่มขึ้น ยกเว้นเฉพาะในกรณีของการกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดเมืองรองที่พบว่า สามารถทำให้ความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยลดลงจากเดิมได้เล็กน้อย

นอกจากนี้ ผลการศึกษายังชี้ต่อไปว่า รายได้ภาษีที่จัดเก็บได้จากการท่องเที่ยว หากนำไปใช้เพื่อการช่วยเหลือกลุ่มประชากรที่มีรายได้น้อยในรูปแบบต่าง ๆ จะมีผลทำให้สถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ของคนไทยโดยรวมดีขึ้นจากเดิมได้มาก 

ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายต้องการออกแบบนโยบายการท่องเที่ยวเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของคนไทยเป็นหลัก การกำหนดนโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดเมืองรองจะมีประสิทธิภาพมากกว่านโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวในจังหวัดท่องเที่ยวเมืองหลัก แต่การใช้นโยบายกระตุ้นการท่องเที่ยวแต่เพียงอย่างเดียวก็อาจจะยังไม่เพียงพอ ผู้กำหนดนโยบายจึงควรต้องพิจารณาถึงนโยบายอื่น ๆ ประกอบ ไม่ว่าจะเป็น นโยบายภาษี นโยบายรายจ่าย เพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในสังคมไทยอย่างยาวนาน

สาม การกระตุ้นการท่องเที่ยวในประเทศไทย เมื่อพิจารณาผลกระทบในระดับจังหวัด อาจส่งผลกระทบได้ทั้งในทางบวกและทางลบต่อสถานการณ์ความยากจนและการกระจายรายได้ในแต่ละจังหวัดได้ โดยจะมีบางจังหวัดที่การกระตุ้นการท่องเที่ยวทำให้ทั้งจำนวนคนจนและปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ในจังหวัดเพิ่มขึ้น ทั้งนี้สาเหตุส่วนหนึ่งเนื่องจากการเพิ่มอุปสงค์การท่องเที่ยวในจังหวัดได้ส่งผลทำให้ระดับราคาสินค้าหลายประเภทปรับขึ้น ซึ่งทำให้เส้นความยากจนขยับขึ้นเช่นเดียวกัน ในขณะที่โครงสร้างการผลิตของแต่ละจังหวัดมีความแตกต่างกันไป การเพิ่มขึ้นของอุปสงค์การท่องเที่ยวส่วนหนึ่งได้ส่งผลให้ผลตอบแทนของปัจจัยการผลิตเปลี่ยนแปลงไป รายได้ของคนจนในบางจังหวัดถูกพบว่าจะลดลงหรือเพิ่มขึ้นน้อยกว่าเส้นความยากจนที่ปรับขึ้น ซึ่งทำให้จำนวนคนจนรายใหม่มีมากกว่าจำนวนคนจนที่ลดลง และทำให้จำนวนคนจนรวมในจังหวัดปรับเพิ่มขึ้นได้ 

นโยบายการท่องเที่ยวจึงควรออกแบบให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ละจังหวัดที่อาจมีความแตกต่างกันตามลักษณะโครงสร้างการผลิต การใช้นโยบายส่งเสริมหรือกระตุ้นการท่องเที่ยวแบบเหมารวมกับทุกจังหวัด (One size fits all) อาจสร้างปัญหาได้เช่นกัน ดังนั้น ผู้กำหนดนโยบายจึงควรต้องพิจารณาถึงเครื่องมือหรือนโยบายที่เหมาะสมในระดับจังหวัด เพื่อช่วยให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบในทางลบสามารถปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นได้

เอกสารอ้างอิง:

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล และทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์, 2562, วิเคราะห์สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำและการท่องเที่ยวในประเทศไทย, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ ภายใต้แผนงานวิจัยยุทธศาสตร์การท่องเที่ยวเพื่อการกระจายได้ที่ดีและยกระดับประเทศออกจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง, กรกฎาคม, สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตรกรรม (สกสว.)

*"นโยบายเพื่อการกระตุ้นการท่องเที่ยว" เผยแพร่ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ เว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ29 ต.ค. 2562 

ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา*

ภายใต้ พ.ร.บ. สรรพสามิต พ.ศ. 2560 ฉบับใหม่ ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้วเมื่อวันที่ 16 กันยายน ที่ผ่านมา หนึ่งในเรื่องที่สังคมให้ความสนใจเป็นอย่างมาก คือ การปรับเปลี่ยนวิธีการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตสำหรับเครื่องดื่มที่จากเดิมคิดเฉพาะตามมูลค่าของราคาหน้าโรงงาน มาเป็นคิดทั้งตามมูลค่าและตามปริมาณน้ำตาล ทั้งนี้อัตราภาษีจะเพิ่มขึ้นตามความหวานหรือปริมาณน้ำตาลที่เพิ่มขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน รวมถึงมีสุขภาพที่ดีขึ้น 

การจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มที่ผสมน้ำตาล หรือที่เราเรียกกันง่ายๆ ว่า ภาษีความหวานนั้น ไม่ใช่เรื่องใหม่ หลายๆ ประเทศได้มีการจัดเก็บภาษีประเภทนี้มาเป็นเวลานาน รวมถึงได้มีการยกเลิกแล้วในบางประเทศบ้าง อาทิเช่น ประเทศเดนมาร์ก ที่มีการจัดเก็บภาษีเครื่องดื่ม Soft drink มาตั้งแต่ในช่วงปี ค.ศ. 1930 และได้ยกเลิกในช่วงปี ค.ศ. 2014 เนื่องจากพบว่า ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคได้อย่างที่ควรจะเป็น นอกเหนือจากประเด็นเรื่องประสิทธิผลของการดำเนินมาตรการในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคแล้ว ยังมีประเด็นอื่นๆ ที่น่าสนใจ ได้แก่

ประเด็นที่หนึ่ง ใครเป็นผู้รับภาระที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดเก็บภาษี โดยปกติแล้ว ทั้งผู้ซื้อและผู้ขายสินค้าต่างก็เป็นผู้รับภาระภาษีที่เกิดขึ้น แต่ใครเป็นผู้รับภาษีมากกว่ากันนั้น ขึ้นกับพฤติกรรมของผู้ซื้อและผู้ขายว่ามีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคามากน้อยเพียงใด ในภาษาเศรษฐศาสตร์ เราเรียกว่า ความยืดหยุ่น (Elasticity) ของอุปสงค์ (หรือปริมาณความต้องการซื้อ) หรืออุปทาน (หรือปริมาณความต้องการขายสินค้า) ที่มีต่อราคา โดยผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาน้อยกว่า จะรับภาระภาษีมากกว่าผู้ที่พฤติกรรมมีความอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาสูงกว่า 

สำหรับภาษีความหวานที่จัดเก็บจากเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสม คงต้องยอมรับกันว่า ลักษณะของการบริโภคเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมนั้น ไม่ว่าจะน้ำอัดลม หรือเครื่องดื่มหวานประเภทอื่นๆ หากผู้บริโภคได้บริโภคอย่างยาวนาน ก็อาจมีพฤติกรรมติดหวานขึ้น ในลักษณะนี้ ผู้บริโภคจะมีพฤติกรรมที่อ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาค่อนข้างน้อย กล่าวคือ แม้การจัดเก็บภาษีแบบใหม่จะทำให้เครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเป็นส่วนผสมแพงมากขึ้น แต่ผู้ซื้อเองก็ไม่สามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของตนไปจากเดิมได้มากนัก เนื่องจากเกิดการติดหวานไปแล้ว กรณีนี้ เราจึงคาดการณ์ได้ว่า ผู้บริโภคกลุ่มนี้จะเป็นผู้รับภาระภาษีส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้น โดยผู้ผลิตสามารถผลักภาระภาษีไปยังผู้บริโภคได้อย่างเต็มที่

ประเด็นที่สอง ผู้บริโภคกลุ่มที่ติดหวานส่วนใหญ่แล้วเป็นใคร? งานศึกษาในต่างประเทศเป็นจำนวนมากที่ได้ศึกษาถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน (Fat taxes) ซึ่งคือ ภาษีที่จัดเก็บกับอาหารหรือเครื่องดื่มที่ทำให้อ้วน (ภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลของไทยก็ถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของภาษีความอ้วนด้วยเช่นเดียวกัน) งานศึกษาส่วนหนึ่งได้ศึกษาถึงการกระจายตัวของภาระภาษีว่า คนจนหรือคนรวย ใครเป็นผู้รับภาระภาษีมากกว่ากัน ผลการศึกษาส่วนใหญ่ (เช่น งานศึกษาของ Laurent Muller และคณะ (2017) ซึ่งได้ศึกษาผลกระทบของการจัดเก็บภาษีความอ้วนของผู้หญิงฝรั่งเศส) ชี้ว่า ผู้รับภาระภาษีความอ้วนส่วนใหญ่แล้วจะเป็นกลุ่มคนจนหรือกลุ่มคนที่มีรายได้น้อย เนื่องจากคนจนมีการใช้จ่ายทางด้านอาหาร เมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้แล้ว สูงกว่าคนรวย อีกทั้งอาหารหรือเครื่องดื่มที่ดีหรือมีประโยชน์ต่อสุขภาพนั้น มักมีราคาที่แพงกว่า จึงทำให้โอกาสที่คนจนจะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพแทนได้นั้นค่อนข้างน้อย คนจนจึงได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความอ้วน ที่ทำให้ค่าใช้จ่ายทางด้านอาหารเพิ่มขึ้น มากกว่าที่คนรวยได้รับ ภาษีความอ้วนจึงมีลักษณะที่เป็น อัตราภาษีแบบถดถอย (Regressive tax rate) กล่าวคือ ผู้มีรายได้น้อยเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้มาก

ประเด็นที่สาม ในการออกมาตรการภาษีความหวาน ผู้ออกนโยบายมักคาดหวังว่าจะใช้กลไกราคาในการทำให้ผู้บริโภคเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปจากเดิม ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้น คนจนมีแนวโน้มที่จะได้รับผลกระทบจากการจัดเก็บภาษีความหวานมากกว่าคนรวย แต่โอกาสที่เขาจะสามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรม โดยหันมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้นั้น กลับมีค่อนข้างน้อย เนื่องจากอาหารที่ดีต่อสุขภาพมักมีราคาที่แพงกว่า ในหลายๆ ประเทศ (อาทิเช่น ประเทศฝรั่งเศส) ผู้กำหนดนโยบายจึงใช้การออกมาตรการอุดหนุนความผอม (Thin subsidies) ควบคู่กับการออกมาตรการภาษีความอ้วน เพื่อให้ราคาของอาหารที่ดีต่อสุขภาพถูกลง คนจนจะได้มีโอกาสในการปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้มากขึ้น 

หากมองย้อนมายังประเทศไทยในปัจจุบัน นอกเหนือไปจากการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลที่พึ่งออกมานั้น เรายังไม่ค่อยเห็นถึง นโยบายหรือมาตรการอื่นๆ ที่จะออกมาควบคู่เพื่อสนับสนุนให้คนไทยหันมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากขึ้น

ประเด็นสุดท้าย การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเครื่องดื่มผสมน้ำตาลใหม่ครั้งนี้ หากมุ่งหวังให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคขึ้น จะต้องทำงานผ่านกลไกราคาได้ โดยราคาของเครื่องดื่มผสมน้ำตาลกับสินค้าทดแทน (เช่น เครื่องดื่มที่ไม่ผสมน้ำตาล) จะต้องแตกต่างกันไปตามอัตราภาษี ทั้งนี้จากการคำนวณภาษีภายใต้วิธีการจัดเก็บแบบใหม่ เครื่องดื่มน้ำอัดลมที่ใส่น้ำตาล 34 กรัมต่อ 1 กระป๋องนั้น จะเสียภาษีในส่วนที่คิดตามปริมาณน้ำตาล ประมาณ 16 สตางค์ ต่อ 1 กระป๋อง ซึ่งภาษีส่วนนี้คือ ต้นทุนที่แตกต่างระหว่างเครื่องดื่มที่ผสมกับไม่ผสมน้ำตาล ความแตกต่างของภาษีในระดับนี้ คงไม่เพียงพอที่จะทำให้ผู้ขายตั้งราคาของเครื่องดื่มที่ผสมและไม่ผสมน้ำตาลแตกต่างกัน เราคงอาจเห็นสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทปรับราคาขายเพิ่มขึ้น แต่ยังคงขายในราคาเดียวกัน หากเป็นเช่นนี้แล้ว กลไกราคาก็คงไม่สามารถทำงานเพื่อเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคได้ 

หากภาครัฐมุ่งหวังที่จะให้ประชาชนลดการบริโภคหวาน ด้วยความห่วงใยในสุขภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ก็อาจมีความจำเป็นต้องเข้าไปกำกับดูแลให้ราคาสินค้าเครื่องดื่มทั้งสองประเภทมีความแตกต่างตามอัตราภาษีที่จัดเก็บ เพื่อให้กลไกราคาสามารถทำงานในทางที่จะช่วยปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคหวานได้ นอกจากนั้น ภาครัฐเองอาจต้องคิดถึงมาตรการสนับสนุนอื่นๆ ที่ช่วยให้คนไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มคนที่มีรายได้น้อย สามารถปรับเปลี่ยนมาบริโภคอาหาร รวมถึงเครื่องดื่ม ที่ดีต่อสุขภาพกันได้มากยิ่งขึ้น 

เอกสารอ้างอิง

Muller, Laurent, Lacroix,Anne, Lusk ,Jayson L., and Ruffieux, Bernard, 2017, "
Distributional Impacts of Fat Taxes and Thin Subsidies," Economic Journal, Volume 127, pp.2066–2092.

*"ภาษีความหวาน ภาระภาษี และกลไกราคา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ6 พ.ย. 2560

การออกแบบนโยบาย กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”*

ในบทความ “การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”” ที่ลงในคอลัมน์นี้ ฉบับวันที่ 6 มีนาคม 2560 ที่ผ่านมา ผมได้เล่าถึง ความเชื่องโยงของการค้าระหว่างประเทศที่มีต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals, SDGs) ในหลายช่องทาง ไม่ว่าจะเป็น หนึ่ง ผ่านช่องทางการบริโภค ทั้งการเปลี่ยนแปลงของราคา รายได้ และการเข้าสู่ตลาดของสินค้าและบริการ ซึ่งมีผลต่อการบริโภคและความกินดีอยู่ดีของประชาชน สอง ผ่านช่องทางรายได้ ที่การค้าระหว่างประเทศสามารถส่งผลต่ออุตสาหกรรมการผลิต การจ้างงาน และรายได้ของประชาชน และ สาม ผ่านช่องทางรายได้และรายจ่ายรัฐบาล โดยการค้าระหว่างประเทศนับเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาล ที่สามารถนำมาใช้จ่ายเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้ 

ผมกับอาจารย์ ทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (สถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา) ได้ทำการศึกษาในเรื่องนี้ให้กับสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา โดยเราได้จำลองผลของการเปิดเสรีการค้าภายใต้โครงการร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (GMS) 4 สถานการณ์ ได้แก่ การปรับลดอุปสรรคทางการค้าที่เป็นภาษี การปรับลดอุปสรรคทางการค้าที่มิใช่ภาษี การยกระดับผลิตภาพการผลิต และการเพิ่มระดับการลงทุนในประเทศไทย ที่มีต่อการเข้าสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศไทย ทั้งหมด 4 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายที่ 1 ยุติความยากจนทุกรูปแบบในทุกที่ เป้าหมายที่ 2 ยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการ และส่งเสริมเกษตรกรรมที่ยั่งยืน เป้าหมายที่ 8 ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ และมีผลิตภาพ และการมีงานที่สมควรสำหรับทุกคน และ เป้าหมายที่ 10 ลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ

ผลการศึกษาที่ได้ เราพบว่า การเปิดเสรีการค้าโดยรวมจะมีส่วนสนับสนุนการเข้าสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นจำนวน 3 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายการยุติความยากจนทุกรูปแบบในทุกที่ (เป้าหมายที่ 1) เป้าหมายการยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการ และส่งเสริมเกษตรกรรมที่ยั่งยืน (เป้าหมายที่ 2) และเป้าหมายการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ และมีผลิตภาพ และการมีงานที่สมควรสำหรับทุกคน (เป้าหมายที่ 8) โดยประเทศไทยจะได้รับประโยชน์สูงสุดในสถานการณ์ที่การเปิดเสรีการค้าได้ก่อให้เกิดการแข่งขันทางการค้า และนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพการผลิตของประเทศไทยขึ้น 

ผลการศึกษาที่พบในส่วนนี้ จึงนำมาสู่คำถามหรือโจทย์ชวนคิดต่อไปว่า จะมีนโยบายหรือเครื่องมือใด? ที่ช่วยเอื้อหรือสนับสนุนให้เกิดการแข่งขันขึ้นในอุตสาหกรรมการผลิตสินค้าและบริการ และนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพของประเทศไทยได้

สำหรับเป้าหมายการลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ (เป้าหมายที่ 10) เราพบว่า การเปิดเสรีการค้าทำให้ความไม่เสมอภาคภายในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านรายได้ เพิ่มขึ้น โดยค่าจ้างแรงงานไร้ฝีมือจะปรับเพิ่มขึ้นในอัตราที่น้อยกว่าค่าจ้างแรงงานฝีมือที่ปรับเพิ่มขึ้น และอัตราการเพิ่มขึ้นของรายได้เฉลี่ยประชากรทั้งหมดจะสูงกว่าอัตราการเพิ่มของรายได้เฉลี่ยประชากร 40% ล่างในเกือบทุกกรณี (ยกเว้นเฉพาะในกรณีที่การเปิดเสรีการค้าได้นำมาซึ่งการเพิ่มระดับการลงทุนในประเทศไทย) ซึ่งแสดงว่า การเปิดเสรีการค้าจะทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของประชากรไทยเพิ่มขึ้น (เมื่อพิจารณาจากค่าสัมประสิทธิ์จีนี่ และสัดส่วนรายได้ประชากร 20% บนต่อ 20% ล่าง ก็พบผลที่สอดคล้องด้วยเช่นเดียวกัน) 

ในกรณีนี้ เพื่อบรรลุเป้าหมายการลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ ภาครัฐจึงต้องใช้นโยบายหรือเครื่องมืออื่นๆ มาประกอบ (อาทิเช่น เครื่องมือที่ใช้ในการจัดเก็บรายได้ นโยบายรายจ่าย) เพื่อช่วยให้การกระจายรายได้ของประชากรไทย เป็นไปอย่างเท่าเทียมกันและเกิดความเสมอภาคภายในสังคมไทยมากขึ้น

ผลการศึกษาที่พบ สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาหรือผลกระทบอันขัดแย้งเกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบาย (หรือเครื่องมือ) เช่น นโยบายการค้าระหว่างประเทศ ที่สามารถช่วยในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติหลายๆ เป้าหมาย แต่ก็อาจสร้างปัญหาหรือเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายบางอย่างได้ในเวลาเดียวกัน ดังนั้น การออกแบบนโยบาย เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ พร้อมกันทั้ง 17 เป้าหมาย 169 เป้าประสงค์ ไม่ใช่เรื่องง่าย งานศึกษาต่อไปในเรื่องนี้จึงเป็นเรื่องสำคัญ และควรถูกใช้เพื่อให้การออกแบบนโยบายต่อไปของประเทศไทยเป็นไปได้อย่างถูกต้อง

"การออกแบบนโยบาย กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ7 ส.ค. 2560

การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ”*

เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ศ.ดร.พิริยะ ผลพิรุฬห์ ได้นำเสนอบทความ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) แห่งสหประชาชาติ” ลงในคอลัมน์นี้ อาจารย์พิริยะได้เกล่าถึงที่มาของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งเริ่มต้นขึ้นในวันที่ 25 กันยายน 2558 จากการที่ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติได้ให้การรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ปี ค.ศ. 2030 (2030 Agenda for Sustainable Development) ซึ่งมีเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นองค์ประกอบสำคัญ และจะถูกนำมาใช้เป็นแผนที่นำทางการพัฒนาในอีก 15 ปีข้างหน้า

ทั้งนี้ ก่อนที่ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติจะได้ให้การรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ปี ค.ศ. 2030 ไม่นาน ในเดือน กรกฎาคม 2558 ได้มีการจัดการประชุมระดับนานาชาติอย่างเป็นทางการของสหประชาชาติที่ Addis Ababa ประเทศเอธิโอเปีย ผลลัพธ์สำคัญที่ออกมาจากการประชุมในครั้งนั้น คือ แผนการปฏิบัติการ Addis Ababa Action Agenda หนึ่งในเนื้อหาสำคัญของแผนการปฏิบัติการนี้คือ ได้มีการยอมรับอย่างเป็นทางการว่า การค้าระหว่างประเทศเป็นเครื่องจักรสำคัญที่จะนำไปสู่การเติบโตอย่างมีส่วนร่วม (Inclusive economic growth) การลดความยากจน (Poverty reduction) และการสนับสนุนการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศได้ แต่ก็ขึ้นกับนโยบายการค้าที่ออกมาว่า จะสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือไม่ (เป้าหมายของแผนการปฏิบัติการ Addis Ababa Action Agenda ส่วนหนึ่งได้ถูกรวมเข้าใน “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” ในเวลาต่อมา)

ในบทความนี้ ผมจะมาเล่าให้ฟังถึง ความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายการค้าที่มีต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในหลายช่องทาง ได้แก่

หนึ่ง การค้าระหว่างประเทศ ทำหน้าที่ในการสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับการดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้ โดยภาคการส่งออกของประเทศไทยมีมูลค่าการส่งออกที่มีขนาดใหญ่เกินครึ่งของ GDP ในปัจจุบัน (ร้อยละ 69.1 ในปี 2015) หากรวมมูลค่าการนำเข้าแล้ว (สัดส่วนร้อยละ 57.7 ในปี 2015) สัดส่วนของการค้าระหว่างประเทศจะมีขนาดใหญ่กว่า GDP ของประเทศไทยเลยทีเดียว ภาคการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะภาคการส่งออก จึงเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีขนาดใหญ่และเป็นแหล่งจ้างงานที่สำคัญของคนในประเทศ ซึ่งแน่นอน ย่อมมีผลต่อความกินดีอยู่ดีของประชาชน สหประชาชาติจึงได้กำหนดเป้าหมายหรือเป้าประสงค์ที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ อาทิเช่น เป้าประสงค์ 17.11 เพิ่มส่วนแบ่งการส่งออกของประเทศกำลังพัฒนาในการส่งออกทั่วโลกให้สูงขั้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเพิ่มส่วนแบ่งของประเทศพัฒนาน้อยที่สุดให้สูงขึ้น 2 เท่าในปี 2563 หรือเป้าหมายที่ 8 ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ และมีผลิตภาพ และการมีงานที่เหมาะสมสำหรับทุกคน เป็นต้น

การค้าระหว่างประเทศถือได้ว่าเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของรัฐบาล โดยรัฐบาลไทยมีรายได้จากกรมศุลกากรปีล่ะกว่า 100,000 ล้านบาท แต่เป็นที่สังเกตว่า รายได้จากกรมศุลกากรที่จัดเก็บได้มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นไม่มากนัก ตามทิศทางของการปรับลดมาตรการกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งอาจกลายเป็นข้อจำกัดของรัฐบาลในการหารายได้เพื่อนำไปใช้จ่ายเพื่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้

สอง นโยบายการค้าสามารถส่งผลต่อการเข้าสู่ตลาดและระดับราคาของสินค้าและบริการ ซึ่งมีผลต่อการบริโภคของประชาชนได้ ตัวอย่างเช่น การเปิดเสรีการค้าที่ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงวัคซีนและยารักษาโรคได้มากขึ้นและในราคาที่ถูกลง ก็จะมีผลช่วยลดอัตราการตายหรืออัตราการเกิดโรคของประชากรลงได้ ซึ่งสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยังยืนที่ตั้งไว้ (เป้าหมายที่ 3 สร้างหลักประกันว่าคนมีชีวิตที่มีสุขภาพดีและส่งเสริมสวัสดิภาพสำหรับทุกคนในทุกวัย)

นโยบายการค้ายังสามารถส่งผลต่ออุตสาหกรรมการผลิต การจ้างงาน และรายได้ของเจ้าของปัจจัยการผลิตด้วยเช่นเดียวกัน งานศึกษาที่ผ่านมา* พบว่า หากนโยบายการเปิดเสรีการค้านำไปสู่การยกระดับผลิตภาพการผลิตในสาขาเกษตรของประเทศไทย จะส่งผลบวกต่อรายได้และการบริโภคของประชากรไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มประชากรที่ยากจน (วัดจากระดับการบริโภค) จะได้รับประโยชน์มากกว่ากลุ่มประชากรที่ร่ำรวย ซึ่งจะช่วยลดความไม่เสมอภาคของคนในสังคม ในขณะที่ นโยบายการเปิดเสรีการค้า หากนำไปสู่การยกระดับผลิตภาพในสาขาการผลิตสินค้าและสาขาบริการของประเทศไทย กลุ่มประชากรไทยที่ร่ำรวยจะได้รับประโยชน์มากกว่ากลุ่มประชากรไทยที่ยากจนกว่า ซึ่งในกรณีนี้ปัญหาความไม่เสมอภาคในสังคมไทยก็จะรุนแรงขึ้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า นโยบายการค้าสามารถส่งผลกระทบ (ผ่านช่องทางราคาและรายได้) ต่อแต่ละกลุ่มคนแตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มคนจนหรือกลุ่มคนรวย กลุ่มผู้ชายหรือกลุ่มผู้หญิง ซึ่งสหประชาชาติได้ตั้งเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้หลายเป้าหมาย อาทิเช่น เป้าหมายที่ 1 ยุติความยากจนทุกรูปแบบในทุกที่ เป้าหมายที่ 2 ยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการ และส่งเสริมเกษตรกรรมที่ยั่งยืน เป้าหมายที่ 10 ลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ เป็นต้น

นโยบายการค้าจึงเป็นได้ทั้งโอกาสและอุปสรรคของการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) แห่งสหประชาชาติ หากนำไปใช้อย่างถูกต้อง ก็จะเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลที่สำคัญที่จะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมาย แต่หากนำไปใช้อย่างไม่ถูกต้อง ก็จะกลายเป็นความเสี่ยงสำคัญที่สร้างการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งส่งผลลบต่อสวัสดิการหรือการกินดีอยู่ดีของประชาชน และอาจกลายเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ตั้งไว้

เอกสารอ้างอิง

ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และทวีชัย เจริญเศรษฐศิลป์ (2558). “การเปิดเสรีการค้ากับความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ในประเทศไทย: การวิเคราะห์ระดับครัวเรือน,” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์, ปีที่ 33 ฉบับที่ 1, หน้า 24-75.

*"การค้าระหว่างประเทศ กับการบรรลุ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ"" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ ุ6 มี.ค. 2560

งบกลาง งบกลาง งบกลาง… *

เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2559 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ใช่เกษตรกร ที่ได้มาลงทะเบียนในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ โดยผู้ที่มีรายได้ต่อปีไม่เกิน 30,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐคนละ 3,000 บาท และผู้ที่มีรายได้ต่อปี ตั้งแต่ 30,000 บาท แต่ไม่เกิน 100,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลือคนละ 1,500 บาท ซึ่ง ครม. ได้อนุมัติกรอบวงเงินงบประมาณเฉพาะในส่วนนี้ 12,750 ล้านบาท (ไม่นับรวมมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่เป็นเกษตรกร วงเงินงบประมาณ 6,540 ล้านบาท ที่ ครม. ได้มีมติอนุมัติก่อนหน้านี้เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2559) โดยให้ธนาคารออมสิน ธ.ก.ส. และกรุงไทย สำรองจ่ายไปก่อน แล้วค่อยเบิกจ่ายคืนจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2560 ในส่วนของงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น หรือรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2561 ตามที่สำนักงบประมาณจะเห็นสมควร

เกี่ยวข้องกับการออกมาตรการนี้ ประเด็นหนึ่งที่นักวิชาการทางการคลังส่วนหนึ่งรู้สึกกังวลมาโดยตลอด มิใช่ปัญหาของตัวมาตรการที่รัฐทำหน้าที่ในการโอน (Transfer) รายได้จากผู้เสียภาษีไปยังผู้มีรายน้อยในสังคม ที่ว่ากันตามจริงแล้ว มาตรการนี้ก็มีข้อดีอยู่ไม่น้อย แต่ประเด็นที่กังวลคือ วิธีการและช่องทางของการออกมาตรการที่ดูแล้วยังไม่เหมาะสมเท่าไหร่นัก กล่าวคือ 

การใช้จ่ายเงินของรัฐบาล โดยปกติแล้วจะผ่านการออก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งต้องมีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการรายจ่าย และต้องผ่านการกลั่นกรอง ตรวจสอบ รวมถึงได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ทั้งนี้ก็อาจเกิดเหตุการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่ไม่ได้ถูกคาดการณ์ไว้ล่วงหน้า (เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ) และรัฐบาลอาจมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายงบประมาณเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาสถานการณ์ที่เกิดขึ้น พ.ร.บ. งบประมาณฯ จึงได้ถูกออกแบบมาโดยเปิดทางให้รัฐบาลสามารถกันวงเงินส่วนหนึ่งสำรองจ่ายในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้ โดยใช้งบประมาณในส่วนของงบกลาง รายการสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีความยืดหยุ่นในการบริหารประเทศในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้

แต่การจัดทำงบประมาณรายจ่ายในส่วนของงบกลางก็มีปัญหาสำคัญ เพราะในขั้นตอนการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี การตั้งวงเงินงบกลางเป็นเพียงการนำเสนอตัวเลขวงเงินงบประมาณโดยรวมเท่านั้น โดยมิได้มีการนำเสนอรายละเอียดของโครงการและรายละเอียดของแผนการใช้จ่ายเงินไว้ในเอกสารงบประมาณให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติได้พิจารณา หรือกล่าวได้ว่า การใช้จ่ายงบประมาณจากงบกลางขาดการมีส่วนร่วมหรือตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ ที่ทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนของประชาชน และย่อมไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของความโปร่งใสทางการคลังที่ดี 

เนื่องจากการใช้จ่ายงบประมาณจากในส่วนของงบกลางนี้มีความยืดหยุ่นสูงมาก บ้างก็บอกเปรียบเสมือนกับ การตีเช็คเปล่าให้แก่รัฐบาล ที่ผ่านมาในระยะหลัง สัดส่วนการจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินและจำเป็นต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีพบว่า มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว การใช้จ่ายจากงบประมาณส่วนนี้เป็นการอนุมัติโดยใช้มติคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ โดยอยู่ในอำนาจของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณในการจัดสรรให้ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเบิกจ่ายได้โดยตรงตามความจำเป็น 

การจัดสรรงบประมาณให้กับงบกลางเพิ่มขึ้นก็อาจหมายถึง เงินงบประมาณที่จะเหลือนำไปจัดสรรให้กับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ลดน้อยลง และอาจทำให้โครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือสังคมมากกว่า ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ ดังนั้นเมื่อเปรียบเทียบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายในโครงการอื่นๆ โดยปกติ ปัญหาหนึ่งของการใช้จ่ายงบกลางในส่วนนี้คือ ขาดการประเมินผลความคุ้มค่าของโครงการหรือมาตรการรายจ่ายที่จะเกิดขึ้น และขาดการเปรียบเทียบกับโครงการรายจ่ายอื่นๆ ซึ่งอาจทำให้โครงการหรือมาตรการที่ออกมานั้นไม่คุ้มค่า และอาจทำให้โครงการรายจ่ายอื่นๆ ที่ดีกว่าไม่เกิดขึ้น

เมื่อลองพิจารณาตัวอย่างของโครงการที่พึ่งได้รับการอนุมัติให้ใช้งบกลางในส่วนนี้ที่มีวงเงินงบประมาณเป็นจำนวนมาก ได้แก่ โครงการเพิ่มความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานรากตามแนวทางประชารัฐ ซึ่งได้รับการอนุมัติงบประมาณในการดำเนินการ 35,000 ล้าน โดยแหล่งเงินใช้งบกลางของปีงบประมาณ 2559 เพื่อสนับสนุนเงินให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ จำนวน 79,556 กองทุน ในวงเงินกองทุนละไม่เกิน 500,000 บาท หรือมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยในโครงการเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งใช้งบประมาณในการดำเนินการทั้งสิ้น 19,290 ล้านบาท คำถามที่เกิดขึ้นคือ โครงการที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเป็นหลักหมื่นล้านเหล่านี้ แม้จะเป็นโครงการที่ดี แต่เพราะเหตุใดจึงไม่ใช้วิธีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายโดยปกติ? มีความฉุกเฉินหรือจำเป็นเพียงใดที่จะต้องใช้แหล่งงบประมาณจากงบกลาง ซึ่งขาดการประเมินความคุ้มค่าของโครงการหรือผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ 

บางทีคำถามที่เกิดขึ้นเหล่านี้อาจเป็นเพราะเราไม่มีนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ผมเองได้ลองเปิดพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ซึ่งได้ให้คำนิยามของฉุกเฉินไว้ว่า “ที่เป็นไปโดยปัจจุบันทันด่วนและจะต้องรีบแก้ไขโดยฉับพลัน เช่น เหตุฉุกเฉิน, ที่อาจเป็นภัยต่อความมั่นคงหรือความปลอดภัยแห่งราชอาณาจักร เช่น ภาวะฉุกเฉิน สถานการณ์ฉุกเฉิน” หากอ้างอิงตามนิยามที่ว่านี้ ผมเองก็ยังไม่เห็นว่า โครงการที่ได้รับอนุมัติเหล่านี้จะถือเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นที่อาจส่งผลหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศ จนทำให้ไม่สามารถรอเข้ากระบวนของบประมาณประจำปีแบบปกติได้

การที่รัฐบาลสามารถอนุมัติงบประมาณรายจ่ายโดยใช้งบกลางในส่วนนี้ ทั้งที่ปรากฏอย่างชัดแจ้งว่า ไม่ได้เป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นอย่างแท้จริง ย่อมแสดงให้เห็นถึงช่องโหว่ของกฎหมายการคลังที่มีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งสมควรได้รับการแก้ไข สำหรับแนวทางการแก้ไขนั้น หนึ่ง อาจเริ่มต้นจากการให้คำนิยามที่ชัดเจนว่า กรณีแบบไหนที่ถือว่าเป็นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น การใช้งบกลางในส่วนนี้จะต้องใช้สำหรับในกรณีที่ฉุกเฉินหรือจำเป็นจริงๆ เท่านั้น สอง การใช้จ่ายจากงบกลางในส่วนนี้ นอกจากจะต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารแล้ว ก็ควรต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติด้วยเช่นเดียวกัน กลไกการมีส่วนร่วมเหล่านี้ที่ขาดหายไป ควรถูกออกแบบและนำมาใช้ในการจัดทำงบประมาณส่วนนี้ และ สาม กฎหมายอาจต้องพิจารณากำหนดระดับเพดานของสัดส่วนงบกลางต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อป้องกันมิให้งบประมาณถูกจัดสรรให้แก่งบกลางในส่วนนี้มีมากจนเกินไป

*"งบกลาง งบกลาง งบกลาง…" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ธ.ค. 2559

ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย*

http://thaipublica.org/2016/11/thailand-trasparency-reseach-group7/

*"ความโปร่งใสทางการคลังในระบบงบประมาณของไทย" ตีพิมพ์ในเวปไซต์ Thai Publica วันที่ 3 พ.ย. 2559

ความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสในงบประมาณของไทยตามหลักสากล*

http://thaipublica.org/2016/07/thailand-trasparency-reseach-group2/

*"ความโปร่งใสทางการคลังและความโปร่งใสในงบประมาณของไทยตามหลักสากล" ตีพิมพ์ในเวปไซต์ Thai Publica วันที่ 21 ก.ค. 2559

ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)*

เดือนมิถุนายนเป็นช่วงเวลาสำคัญของกระบวนการจัดทำงบประมาณ โดยเป็นช่วงเวลาที่ฝ่ายนิติบัญญัติ (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ) เริ่มต้นในการทำหน้าที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายงบประมาณประจำปีงบประมาณ ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) โดยหลังจากร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณได้ผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติทั้ง 3 วาระแล้ว (วาระที่ 1 เป็นการพิจารณารับหลักการ วาระที่ 2 เป็นการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการ และวาระที่ 3 เป็นการพิจารณาอนุมัติ) สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีขึ้นทูลเกล้าถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย ประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายต่อไป 

ทั้งนี้เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปว่า กระบวนการงบประมาณที่โปร่งใสและมีความรับผิดชอบ ถือเป็นหัวใจสำคัญต่อการดำเนินการทางด้านการเงินการคลังภาครัฐที่มีประสิทธิภาพ ที่ผ่านมา ประเทศต่างๆ (รวมถึงประเทศไทย) ได้ให้ความสำคัญกับการสร้างความโปร่งใสทางการคลังมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งความโปร่งใสทางงบประมาณ ในฐานะที่การจัดทำงบประมาณเป็นเสมือนแกนกลางเชื่อมโยงหน่วยงานภาครัฐระดับต่างๆ สู่ภาพรวมการคลังภาคสาธารณะ ในขณะเดียวกัน การสร้างจิตสำนึกและความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability) ก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน การตัดสินใจใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารควรมีความรับผิดชอบต่อประชาชน ซึ่งเป็นผู้ที่ออกไปใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้ง (ในสภาวะปกติ) จนสุดท้ายได้รัฐบาลชุดนั้นเข้ามาบริหารประเทศ 

องค์การความร่วมมือทางด้านงบประมาณระหว่างประเทศ (International Budget Partnership, IBP) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นในปี 1997 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณในระดับสากล ได้ระบุว่า ความรับผิดชอบทางงบประมาณจะเกิดขึ้นได้หรือไม่นั้น ขึ้นกับสามเสาหลัก (Three Pillars of Budget Accountability) ดังต่อไปนี้

เสาหลักที่ 1 ความโปร่งใสทางงบประมาณ (Budget transparency) เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณ 

เสาหลักที่ 2 การมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน (Public participation in the budget process) และ 

เสาหลักที่ 3 การมีสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูแลที่เข้มแข็ง (Strong formal oversight institutions) จากทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและสถาบันการตรวจสอบ

ทั้งสามเสาหลักนี้ต้องทำงานร่วมกันในการสร้างกลไกที่เอื้อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณ การขาดเสาหลักใดเสาหลักหนึ่งจะบั่นทอนให้การทำงานของเสาหลักอื่นๆ เป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบทางงบประมาณไม่เกิดขึ้น 

หากงบประมาณและกระบวนการจัดทำงบประมาณมีความโปร่งใส ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณ และสถาบันที่ทำหน้าที่สอดส่องดูและการทำงานฝ่ายบริหารทำหน้าที่ของตนได้อย่างเข้มแข็ง การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลที่ออกมานั้นก็จะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงต่อความต้องการของประชาชน นอกจากนี้ ยังก่อให้เกิดความรับผิดชอบทางงบประมาณที่รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารเป็นผู้จัดทำขึ้น โดยหากการจัดทำงบประมาณไม่สอดคล้องหรือตรงกับความต้องการของประชาชน รัฐบาลจะต้องตอบได้ว่า เพราะเหตุใดจึงตัดสินใจใช้งบประมาณเช่นนั้น

ล่าสุดในปี 2015 IBP ได้ทำการสำรวจข้อมูล 102 ประเทศ โดยผลการสำรวจของประเทศไทยที่จำแนกตามสามเสาหลักความรับผิดชอบทางงบประมาณ สามารถสรุปได้ดังนี้

เสาหลักที่หนึ่ง เรื่องความโปร่งใสทางงบประมาณ ประเทศไทยได้รับคะแนนดัชนีการเปิดเผยงบประมาณ (Open Budget Index) ที่ 42 คะแนน (คะแนนเต็ม 100) โดยเป็นระดับคะแนนที่ชี้ว่า การเปิดเผยข้อมูลทางด้านงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด (Limited)

เสาหลักที่สอง เรื่องการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน ประเทศไทยได้รับคะแนน 42 คะแนน ซึ่งตามเกณฑ์การประเมินของ IBP ถือว่า โอกาสในการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยยังมีไม่เพียงพอ โดยอยู่ในระดับที่จำกัด

เสาหลักที่สาม เรื่องของการมีสถาบันสอดส่องดูแลในระบบงบประมาณ ซึ่งถูกแบ่งออกเป็นสองด้าน คือ หนึ่ง การสอดส่องดูแลจากฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislature) และสอง การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (Supreme Audit Institution) ผลการสำรวจพบว่า ในส่วนการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ประเทศไทยได้คะแนน 30 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลกระบวนการงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติยังมีไม่เพียงพอ ในขณะที่ผลการประเมินในส่วนของการทำหน้าที่ของสถาบันการตรวจสอบสูงสุด ประเทศไทยได้คะแนน 75 ซึ่งเป็นคะแนนที่ชี้ว่า การสอดส่องดูแลจากสถาบันการตรวจสอบสูงสุดในระบบงบประมาณของประเทศไทยอยู่ในระดับที่เพียงพอ (Substantial)

ผลจากรายงานการสำรวจการเปิดเผยงบประมาณที่ออกมานั้นแสดงให้เห็นว่า ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังมีปัญหาอยู่ในทั้งสามเสาหลักของความรับผิดชอบทางงบประมาณ ทั้งด้านความโปร่งใสทางงบประมาณ ด้านการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน และด้านการสอดส่องดูแลระบบงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติที่ยังมีไม่เพียงพอ ในบทความครั้งต่อไป ผมจะนำเสนอถึงผลการประเมินลึกลงในรายละเอียดว่า ปัญหาในเรื่องใดบ้างที่ควรต้องรีบดำเนินการแก้ไขหรือปรับปรุง เพื่อทำให้กลไกการสร้างความรับผิดชอบในผลของการตัดสินใจทางงบประมาณเกิดขึ้นได้

*"ความรับผิดชอบทางงบประมาณ (Budget Accountability)" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 มิ.ย. 2559

มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา*

ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมากมาย อาทิเช่น ในช่วงปลายปี ได้ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 310 (พ.ศ. 2558) เพื่อสนับสนุนให้ประชาชนใช้จ่ายซื้อสินค้าและบริการในระหว่างวันที่ 25-31 ธันวาคม 2558 โดยให้นำใบกำกับภาษีตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งก่อนหน้านี้ รัฐบาลก็เคยออกนโยบายกระตุ้นการใช้จ่ายในลักษณะเดียวกัน โดยการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 305 (พ.ศ. 2557) เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการท่องเที่ยวภายในประเทศให้เพิ่มมากขึ้น ประชาชนสามารถนำใบเสร็จรับเงินที่ได้จ่ายเป็นค่าบริการให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยว หรือที่ได้จ่ายเป็นค่าที่พักในโรงแรมให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมในระหว่างวันที่ 16 ธันวาคม 2557 - 31 ธันวาคม 2558 ตามจำนวนเงินที่จ่ายจริง แต่ไม่เกิน 15,000 บาท มาใช้หักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นอกจากนี้ ในวันที่ 31 ธันวาคม 2558 รัฐบาลก็ออก พรก. ว่าด้วยการลดอัตราและยกเว้นรัษฎากร (ฉบับที่ 595) พ.ศ. 2558 เพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการซึ่งเป็นวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) ด้วยการยกเว้นและลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลสำหรับรอบระยะเวลาบัญชีปี 2559 และ 2560 เป็นต้น

นโยบายที่ออกมาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงหลังเหล่านี้มีลักษณะที่เหมือนกันคือ เป็นมาตรการทางด้านภาษี ที่ใช้การลดหย่อนหรือการยกเว้นภาระทางภาษีบางประเภทให้แก่ผู้เสียภาษีบางกลุ่มเป็นพิเศษ โดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่างของภาครัฐ (เช่น การกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่าย หรือการสนับสนุนผู้ประกอบการ SME เป็นต้น) ในทางเศรษฐศาสตร์ เราเรียกมาตรการในลักษณะนี้ว่า เป็นมาตรการที่ก่อให้เกิด “รายจ่ายภาษี” (Tax expenditure) ทั้งนี้ รายจ่ายภาษี หมายถึง รายรับของรัฐที่สูญเสียไปจากข้อกำหนดของกฎหมายที่ลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีให้แก่ผู้เสียภาษีเป็นพิเศษจากภาษีพื้นฐานตามปกติ สำหรับเหตุผลที่เรียกว่า รายจ่ายภาษี เนื่องจากเป็นมาตรการที่ออกมาโดยมีเป้าหมายในการดำเนินนโยบายบางอย่าง เฉกเช่นเดียวกับการใช้จ่ายภาครัฐ แต่ต้นทุนของการใช้มาตรการเหล่านี้ คือ การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่รัฐควรจัดเก็บได้ ดังนั้นเราจึงเรียกผลของมาตรการเหล่านี้ว่า “รายจ่ายภาษี” 

การขาดหรือการสูญเสียรายได้ภาษีที่เกิดขึ้นจากการออกมาตรการเหล่านี้เป็นเรื่องสำคัญ และควรได้รับการพิจารณาในระดับเดียวกันกับการออกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เนื่องจากรายได้ภาษีที่สูญเสียไป หากจัดเก็บได้ ก็จะเป็นงบประมาณที่รัฐบาลสามารถนำมาจัดสรรในโครงการรายจ่ายต่างๆ ได้ แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า กระบวนการผ่านเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นยังมีความแตกต่างกันอยู่ในปัจจุบัน โดยกระบวนการพิจารณากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เป็นการออกพระราชบัญญัติ จึงต้องผ่านการกลั่นกรองและตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาก่อน ในขณะที่ การออกมาตรการลดหย่อนหรือยกเว้นภาระภาษีเป็นพิเศษที่นิยมถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในช่วงหลัง เป็นการออกกฎหมายในลักษณะที่เป็นกฎกระทรวงหรือพระราชกฤษฎีกา โดยมีฐานะการบังคับใช้ที่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ จึงไม่ต้องผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา ซึ่งอาจทำให้มาตรการที่ออกมาขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบ ขาดการเปรียบเทียบต้นทุนของการดำเนินนโยบาย และอาจทำให้รัฐบาลขาดงบประมาณที่จะใช้ในโครงการรายจ่ายที่มีความสำคัญกว่าได้ 

ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ให้ความสำคัญเป็นอย่างมากกับการเปิดเผยข้อมูลการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ทั้งในด้านประโยชน์และการสูญเสียรายได้ของรัฐบาลที่จะเกิดขึ้น โดยบัญญัติใน หมวด 8 การเงิน การคลัง และงบประมาณ มาตรา 167 ไว้ว่า…“ในการนำเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ต้องมีเอกสารประกอบซึ่งรวมถึงประมาณการรายรับ และวัตถุประสงค์ กิจกรรม แผนงาน โครงการ ในแต่ละรายการของการใช้จ่ายงบประมาณให้ชัดเจน รวมทั้งต้องแสดงฐานะการเงินการคลังของประเทศ เกี่ยวกับภาพรวมของภาวะเศรษฐกิจที่เกิดจากการใช้จ่ายและการจัดหารายได้ ประโยชน์และการขาดรายได้จากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ความจำเป็นในการตั้งงบประมาณผูกพันข้ามปี ภาระหนี้ และการก่อหนี้ของรัฐและฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจ ในปีที่ขออนุมัติงบประมาณนั้นและปีงบประมาณ ที่ผ่านมาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาด้วย…” ซึ่งแสดงให้เห็นถึงเจตจำนงของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาได้มีส่วนร่วมในการพิจารณามาตรการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ที่ออกมาในแต่ละปี

แต่เป็นที่น่าเสียดายว่า ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ กลับมีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีอยู่เพียงสองประเภทเท่านั้น คือ 1) การยกเว้นและลดหย่อนภาษีภายใต้การส่งเสริมการลงทุนของ BOI และ 2) ยกเว้นภาษีตาม พ.ร.บ. ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยมิได้มีการรายงานข้อมูลรายจ่ายภาษีประเภทอื่นๆ ที่เกิดจากข้อยกเว้นและข้อลดหย่อนทางภาษีที่มีอีกเป็นจำนวนมาก รวมถึงขาดการประเมินผลกระทบของรายจ่ายภาษีในเชิงเศรษฐศาสตร์จุลภาค (อาทิเช่น การวิเคราะห์ถึงผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการภาษีดังกล่าว) ซึ่งทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงภาคประชาชนขาดข้อมูลสำคัญในการพิจารณา และอาจทำให้กลไกการตรวจสอบการทำงานหรือการติดตามนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

*"มาตรการลดหย่อนภาษี อีกเรื่องที่ควรกลับมาพิจารณา" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.พ. 2559

หลักผลประโยชน์กับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้*

ในร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกนำเสนอออกมาในเดือนสิงหาคม 2558 ที่แม้จะไม่ผ่านมติการรับร่างโดยสภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้มีการห้ามออกกฎหมายจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked tax) ซึ่งระบุไว้ในหมวด “วินัยทางการคลัง” มาตรา 190 วรรค 4 ที่ว่า “การตรากฎหมายให้หน่วยงานของรัฐจัดเก็บและจัดสรรเงินจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีหรืออากรตามกฎหมายให้แก่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ซึ่งมิใช่การจัดสรรภาษีหรืออากรให้องค์กรบริหารท้องถิ่นหรือมิใช่การจัดสรรให้พรรคการเมืองตามกฎหมาย จะกระทำมิได้” หากรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้ในอนาคตยังมีข้อกำหนดตามที่ระบุข้างต้น ก็ย่อมเป็นการห้ามมิให้มีการจัดตั้งหน่วยงานใหม่ที่มีการผูกพันรายได้จากภาษีหรืออากรโดยถาวร

ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่น่าสนใจ เพราะแสดงให้เห็นว่า สังคมไทยส่วนหนึ่ง (หรือในกลุ่มผู้นำเสนอร่างรัฐธรรมนูญ) มองว่า การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้เป็นเครื่องมือหนึ่งในการจัดสรรรายได้ของรัฐบาลเป็นเรื่องที่อันตรายและจำเป็นต้องมีกฎหมายห้ามไม่ให้มีการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ต่อไป ทั้งที่ปัจจุบัน ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะก็ยังถูกใช้อย่างแพร่หลายในหลายๆ ประเทศที่พัฒนาแล้ว (อาทิเช่น สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ และหลายๆ ประเทศในสหภาพยุโรป)

เหตุผลของฝ่ายที่คัดค้านกับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ในประเทศไทย ได้แก่ แนวโน้มของการจัดเก็บรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นทุกปี หน่วยงานหรือกองทุนที่มีการผูกพันแหล่งรายได้มาจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะจะมีรายได้และงบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดสรรงบประมาณประจำปีแบบปกติ ซึ่งจะทำให้การใช้งบประมาณขาดความคุ้มค่าได้ นอกจากนั้น ยังทำให้การจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาลขาดความยืดหยุ่น รัฐบาลไม่สามารถนำรายได้ในส่วนนี้ไปใช้จัดสรรในเรื่องอื่นที่แม้จะมีความสำคัญมากกว่าก็ตามได้ ยิ่งไปกว่านั้น การจัดตั้งหน่วยงานหรือกองทุนใหม่ที่ผูกพันรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ก็จะกลายเป็นปัจจัยเสี่ยงต่อการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐต่อไปในอนาคต เป็นต้น

ในขณะเดียวกัน ฝ่ายที่สนับสนุนก็มองว่า ยังมีเหตุผลที่สนับสนุนการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะอยู่ โดยเหตุผลสำคัญที่ถูกหยิบยกขึ้นมา ได้แก่ ความจำเป็นในการสร้างหลักประกันทางด้านรายได้ให้แก่หน่วยงานที่ต้องมีความเป็นอิสระ เพื่อป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองหรือกลุ่มผู้ที่เสียประโยชน์ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของ สสส. และ Thai PBS)

แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า หลักผลประโยชน์ (Benefit principle) ของภาษีอากร ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้กลับถูกพูดถึงค่อนข้างน้อยหรือถูกละเลยไปจากการพิจารณาในช่วงที่ผ่านมา โดยในวันนี้ ผมจะขอกล่าวถึงหลักที่ว่าดังกล่าว ซึ่งควรถูกใช้เป็นหลักยึดในการพิจารณาถึงความเหมาะสมของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณที่มีการผูกพันรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่ถูกจัดตั้งแล้วหรือที่จะถูกจัดตั้งต่อไปในประเทศไทย

หลักผลประโยชน์ คือหลักที่ว่าด้วยผู้รับประโยชน์จากสินค้าหรือบริการสาธารณะควรเป็นผู้จ่ายต้นทุนของการจัดหาสินค้าหรือบริการสาธารณะเหล่านั้น ตัวอย่างเช่น ผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้ถนนสาธารณะควรเป็นผู้จ่ายภาษีที่เก็บจากฐานการใช้ถนน (เช่น ภาษีสรรมสามิตน้ำมัน) ซึ่งเงินภาษีส่วนนี้จะถูกกลับนำมาใช้เป็นแหล่งเงินทุนสำหรับค่าจ่ายในการสร้างหรือซ่อมแซมถนนต่อไป ภาษีที่จัดเก็บได้จึงทำหน้าที่เหมือนกับค่าธรรมเนียมการใช้ถนน (User fees) นั่นเอง

หากการเชื่อมโยงระหว่างภาษีที่จัดเก็บได้กับหลักผลประโยชน์มีมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้เหตุผลสนับสนุนการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์มาใช้มีมากขึ้น แต่การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้อย่างถูกต้องและเป็นไปตามหลักผลประโยชน์กลับไม่ใช่เรื่องง่ายในทางปฏิบัติ เนื่องจาก

หนึ่ง รัฐจะต้องสามารถระบุถึงกลุ่มผู้รับประโยชน์และสามารถวัดผลประโยชน์จากการใช้สินค้าหรือบริการสาธารณะได้อย่างถูกต้อง

สอง ภาษีจะต้องจัดเก็บตรงกลุ่มผู้รับผลประโยชน์ ซึ่งในทางปฏิบัติอาจไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะหาภาษีที่จัดเก็บได้ตรงกับผู้รับประโยชน์ได้

สาม ผู้รับประโยชน์ต้องเป็นผู้จ่ายต้นทุนทั้งหมดของสินค้าหรือบริการสาธารณะด้วยภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ เพื่อทำให้ทราบถึงต้นทุนที่แท้จริงจากการใช้สินค้าหรือบริการสาธารณะเหล่านั้น และ

สี่ สินค้าหรือบริการสาธารณะจะต้องไม่มีวัตถุประสงค์ในด้านสวัสดิการสังคม (Welfare) หรือการกระจายรายได้ (Redistribution programs) หากผู้รับประโยชน์จากโครงการส่วนใหญ่เป็นคนยากจน การเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมตามหลักผลประโยชน์กับคนกลุ่มนี้ คงไม่ใช่ทางเลือกที่เหมาะสมและอาจขัดแย้งกับหลักความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay principle) ที่ผู้มีความสามารถในการจ่ายภาษีสูงควรเสียภาษีมากกว่าผู้มีความสามารถในการจ่ายภาษีต่ำกว่า

ดังนั้น หากต้องการพิจารณาถึงความเหมาะสมของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรรายได้จากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มาจากฐานภาษีสรรพาสามิตที่เก็บจากการบริโภคสุราและยาสูบ (อาทิ สสส. Thai PBS และ กองทุนกีฬา) ประเด็นของการพิจารณาควรอยู่บนพื้นฐานของหลักผลประโยชน์ อาทิ ใครเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการดำเนินงานของหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้? (ประชาชนโดยทั่วไป หรือประชาชนเฉพาะบางกลุ่ม) ภาษีที่เก็บจากการฐานการบริโภคสุราและยาสูบเป็นภาษีที่จัดเก็บได้ตรงกับผู้ที่ได้รับประโยชน์จากหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้หรือไม่?

หากผู้ได้รับประโยชน์จากการดำเนินงานของหน่วยงานหรือกองทุนเหล่านั้น คือ ประชาชนโดยทั่วไป ที่ไม่จำกัดแต่เฉพาะประชาชนที่บริโภคสุราและยาสูบ การจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่มาจากฐานการบริโภคสุราและยาสูบเพื่อเป็นแหล่งเงินทุนจัดสรรให้แก่หน่วยงานหรือกองทุนเหล่านั้น ก็คงไม่อยู่บนพื้นของหลักผลประโยชน์ และทำให้การนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้ขาดหลักการรองรับอย่างที่ควรจะเป็น

หมายเหตุ
เนื้อหาของบทความส่วนหนึ่งสรุปมาจาก รายงานวิจัย กองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรรายได้หลักจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ: หลักการและแนวทางปฏิบัติในต่างประเทศ โดย ศาสตรา สุดสวาสดิ์ (2558) ซึ่งได้รับทุนสนับสนุนการวิจัยจากสถาบันพระปกเกล้า

*"หลักผลประโยชน์กับการนำภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมาใช้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ต.ค. 2558

สมุดปกขาวกับการแก้ไขปัญหาด้านประชากร*

ในปี 2013 รัฐบาลสิงคโปร์ได้ออกสมุดปกขาวด้านประชากร (Population white paper) ซึ่งเป็นการนำเสนอนโยบายที่ใช้แก้ไขปัญหาด้านประชากรในระยะยาวของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการเข้าสู่สังคมสูงอายุ ปัญหาแนวโน้มการลดลงของจำนวนประชากรที่มีอัตราเจริญพันธ์เพียงร้อยละ 1.2 ซึ่งต่ำกว่าอัตราการทดแทน (Replacement rate) ที่ร้อยละ 2.1 ในการรักษาระดับจำนวนประชากรเดิมไว้ได้ โดยหากแนวโน้มของประชากรยังเป็นเช่นนี้ต่อไปก็จะทำให้ประชากรและแรงงานในประเทศลดลง และกลายเป็นปัญหาสำคัญทางเศรษฐกิจและสังคมต่อไปในอนาคต

แนวทางแก้ไขปัญหาด้านประชากรที่ถูกนำเสนอออกมาในสมุดปกขาว ประกอบไปด้วยสามเสาหลัก (Pillars) คือ

เสาที่หนึ่ง การสร้างสังคมที่แข็งแกร่งที่มีชาวสิงคโปร์เป็นศูนย์กลาง โดยมีนโยบายสำคัญ ได้แก่ การสนับสนุนให้เกิดสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการสร้างครอบครัวและการมีบุตรของชาวสิงคโปร์ ทั้งนี้รัฐบาลสิงคโปร์ได้ออกแพ็กเกจส่งเสริมให้เกิดการแต่งงานและการเป็นพ่อแม่ (Marriage & Parenthood package) โดยเริ่มต้นจากการสนับสนุนบริการที่ส่งเสริมให้คนโสดได้เจอคู่ครอง เช่น การรับรองบริษัทจัดหาคู่ที่เป็นมาตรฐาน และหลังจากที่ได้เจอคู่ครองที่เหมาะสมแล้ว รัฐบาลสิงคโปร์ก็สนับสนุนให้คู่แต่งงานสร้างครอบครัว โดยมีนโยบายส่งเสริมให้คู่แต่งงานสามารถมีบ้านได้ง่ายยิ่งขึ้น หลังจากนั้น ก็ยังมีการส่งเสริมให้คู่แต่งงานมีบุตร เช่น สำหรับผู้มีบุตรยาก รัฐบาลสิงคโปร์จะช่วยค่าใช้จ่ายถึง 75% ในการใช้เทคโนโลยีช่วยการเจริญพันธุ์ (Assisted Reproductive Technology, ART) เช่น การทำเด็กหลอดแก้ว การทำกิฟท์ เป็นต้น นอกจากนี้ รัฐบาลก็ยังมีเงินรางวัลให้แก่การมีบุตร และมีเงินสมทบเข้าบัญชีพัฒนาเด็ก (Child Development Account, CDA) ของบุตรอีกด้วย

แม้จะมีนโยบายส่งเสริมให้คนแต่งงาน สร้างครอบครัว ไปจนถึงการมีบุตร แล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ตระหนักดีว่า คงไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาการลดลงของจำนวนประชากรชาวสิงคโปร์ได้ ดังนั้นรัฐบาลจึงได้กำหนดนโยบายคนเข้าเมือง (Immigration policy) ไม่ว่าจะเป็นการเปิดรับผู้ที่ขออยู่อาศัยถาวร (Permanent residents) ปีล่ะ 30,000 คน และเปิดรับผู้ที่ขอเป็นพลเมืองใหม่ (New citizens) ปีล่ะ 15,000 ถึง 25,000 คน เพื่อที่จะทำให้จำนวนประชากรรวมของสิงคโปร์อยู่ในระดับเป้าหมายที่ประมาณ 6.5 ถึง 6.9 ล้านคน ได้ในปี 2030 (เพิ่มขึ้นจากในปี 2012 ที่มีจำนวนประชากรรวมจำนวน 5.31 ล้านคน)

เสาที่สอง คือ การสร้างเศรษฐกิจเชิงพลวัตที่สร้างงานและโอกาสที่ดีให้แก่ชาวสิงคโปร์ โดยนโยบายสำคัญในส่วนนี้ ได้แก่ การเพิ่มโอกาสในการศึกษาต่อและการยกระดับคุณภาพการศึกษาให้ดียิ่งขึ้น (ซึ่งจะเป็นปัจจัยที่ทำให้ชาวสิงคโปร์ได้งานที่ดีและอยู่ในระดับสูง) การสนับสนุนให้เกิดการปรับโครงสร้างของธุรกิจที่นำไปสู่การสร้างนวัตกรรมและการเพิ่มผลิตภาพ เป็นต้น

เสาที่สาม คือ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศให้ดีขึ้น เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน โครงสร้างประชากร และเศรษฐกิจที่จะเปลี่ยนแปลงไป โดยมีการกำหนดเป้าหมายให้สิงคโปร์เป็น “บ้าน” ที่มีสิ่งแวดล้อมดีและน่าอยู่อาศัย ตัวอย่างของนโยบายในส่วนนี้ได้แก่ การลงทุนทางด้านระบบขนส่งมวลชน (อาทิเช่น การขยายเส้นทางของรถไฟฟ้าที่รัฐบาลได้กำหนดเป้าหมายให้ ภายในปี 2030 จำนวน 8 ใน 10 ของประชากรสามารถเดินจากบ้านมายังสถานีรถไฟฟ้าได้ภายใน 10 นาที จากปัจจุบันที่อยู่ระดับ 6 ใน 10 ของประชากร) การเพิ่มพื้นที่สีเขียว (อาทิเช่น สวนสาธารณะ) การเพิ่มจำนวนโรงพยาบาลให้เพียงพอ หรือแม้แต่การเพิ่มจำนวนบ้านที่อยู่อาศัยในพื้นที่เป้าหมาย เป็นต้น

แม้ว่านโยบายหลายเรื่องที่ออกมาในสมุดปกขาวจะก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงในสังคมชาวสิงคโปร์ ที่นำไปสู่การชุมนุมเพื่อแสดงความไม่เห็นด้วยกว่า 5,000 คน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องนโยบายคนเข้าเมือง ซึ่งผู้ชุมนุมส่วนใหญ่เกรงว่า การเข้ามาเป็นจำนวนมากของคนต่างชาติจะสร้างความเดือดร้อนและทำลายวิถีการดำเนินชีวิตของชาวสิงคโปร์ แต่สุดท้ายรายงานหรือสมุดปกขาวฉบับนี้ก็ได้รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่ในสภาผู้แทนราษฎร และได้กลายเป็นนโยบายของประเทศที่จะดำเนินต่อไป

จริงๆ แล้ว ปัญหาด้านประชากรที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นเฉพาะแต่ในประเทศสิงคโปร์ ประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศพัฒนาแล้ว หรือแม้แต่ประเทศกำลังพัฒนา อย่างเช่น ประเทศไทย ก็กำลังประสบปัญหาเหล่านี้เช่นเดียวกัน ไม่ว่าจะปัญหาการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ หรือการมีอัตราเจริญพันธ์ที่ลดลงอย่างมากของประชากรไทย (จากอัตราร้อยละ 6.15 ในปี 1960 มาเป็นร้อยละ 1.41 ในปี 2012) ซึ่งสังคมไทย นักวิชาการไทย และรัฐบาลไทยเองก็ตระหนักและพูดถึงปัญหาที่เกิดขึ้นนี้เป็นเวลานาน แต่สิ่งที่น่าสนใจและน่าเรียนรู้ไม่น้อยสำหรับนักวิชาการด้านประชากรศาสตร์หรือผู้กำหนดนโยบายของไทย คือ วิธีการคิดและการวางแผนเพื่อแก้ไขปัญหาด้านประชากรในระยะยาวที่เป็นระบบและเป็นรูปธรรมของรัฐบาลสิงคโปร์ ซึ่งดูแล้วอาจเป็นสิ่งที่ยังขาดหายไปจากประเทศไทยในปัจจุบัน 

อัตราเจริญพันธ์ (Fertility rate) ในประเทศอาเซียน 5 ประเทศ

(วัดจากจำนวนเฉลี่ยของบุตรต่อสตรีหนึ่งคน)

 

  

ที่มา: World Bank, World Development Indicators.

*"สมุดปกขาวกับการแก้ไขปัญหาด้านประชากร" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 ส.ค. 2558

การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้*

วารสาร The Economist ฉบับเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2558 ได้พาดหัวข้อ Tax-free debt หรือ การปลอด (หรือการยกเว้น) ภาษีจากการก่อหนี้ เป็นหัวข้อใหญ่ของวารสารฉบับนั้น ซึ่งเนื้อหาจริงๆ แล้วเป็นเรื่องที่นักเศรษฐศาสตร์หรือผู้ศึกษาทางด้านการคลังที่เกี่ยวข้องกับภาษีรับรู้และได้พูดถึงกันมานาน โดยมีความพยายามชี้ให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้มาโดยตลอด ผมเองก็อยากถือโอกาสนี้มาเล่าให้ท่านผู้อ่านได้ลองพิจารณานะครับ

หากเราสังเกตให้ดี ภายใต้ระบบภาษีในปัจจุบัน การก่อหนี้ไม่ว่าจะเป็นหนี้ส่วนบุคคลหรือหนี้เอกชนที่อยู่ในระบบส่วนใหญ่แล้วจะได้รับการยกเว้นหรือช่วยลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายลงได้ ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา กฎหมายอนุญาตให้นำ ดอกเบี้ยเงินกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยโดยจำนองอาคารที่ซื้อหรือสร้างเป็นประกันการกู้ยืมนั้น สามารถนำมาหักลดหย่อนภาษีได้ ตามจำนวนเงินที่ได้จ่ายไปจริงแต่ไม่เกิน 100,000 บาท เพื่อเป็นการสนับสนุนหรืออุดหนุนให้ประชาชนสามารถมีบ้านที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองได้ ในขณะที่ ภาษีเงินได้นิติบุคคลก็เช่นเดียวกัน มีการยกเว้นภาษีเงินได้สำหรับดอกเบี้ย เงินกู้ยืมเพื่อซื้อ หรือให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล โดยสามารถนำดอกเบี้ยจ่ายเป็นรายจ่ายในการคำนวณกำไรสุทธิได้ เมื่อทรัพย์สินนั้นอยู่ในสภาพพร้อมที่จะใช้ได้ตามประสงค์

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า กฎหมายทางภาษีที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน (โดยยังไม่ต้องคำนึงถึงนโยบายรัฐที่ออกมาเป็นการเฉพาะ ที่มีวัตถุประสงค์ในการช่วยเหลือลูกหนี้ อาทิเช่น การให้กู้ดอกเบี้ยต่ำ การพักหนี้ หรือแม้แต่การยกหนี้) ได้เอื้อประโยชน์ในการช่วยลดภาระภาษีจ่ายให้แก่ผู้ก่อหนี้เป็นอย่างมาก ซึ่งเป็นเรื่องดีแก่ผู้ก่อหนี้ที่เป็นผู้เสียภาษีโดยปกติ แต่ในขณะเดียวกัน ข้อยกเว้นหรือข้อลดหย่อนทางภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ กลับมีต้นทุนหรือผลเสียเกิดขึ้นเช่นเดียวกัน (แต่เรามักจะไม่ได้นำมาพิจารณา) อาทิเช่น

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายโดยปกตินั้น ในทางเศรษฐศาสตร์ ถือว่าเป็นรายจ่ายภาษี (Tax expenditure) ประเภทหนึ่ง (รายจ่ายภาษี หมายถึง (McBride, 2013) การสูญเสียรายได้ของรัฐบาลจากข้อยกเว้น ข้อลดหย่อน ข้อผ่อนผัน การให้เครดิต หรือแนวทางปฏิบัติด้านภาษีที่แตกต่างจากมาตรฐานปกติทางภาษี) ที่ผ่านมา แม้จะไม่เคยมีการเปิดเผยว่า รายได้ภาษีที่รัฐบาลต้องสูญเสียไปจากการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่เกิดขึ้นจากการก่อหนี้จะเป็นจำนวนเท่าใด แต่จากประสบการณ์ของต่างประเทศ อย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีการรายงานรายจ่ายภาษีประเภทต่างๆ ที่เกิดขึ้นในแต่ละปี พบว่า รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นในส่วนนี้มีมูลค่าที่สูงมาก อยู่ในช่วงประมาณ 2 - 5% ของ GDP หากใช้ตัวเลขเดียวกันมาอ้างอิงเพื่อประมาณการรายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจากการอุดหนุนผู้ก่อหนี้ในประเทศไทย ก็อาจสูงถึง 250,000 – 630,000 ล้านบาท กันเลยทีเดียว ทั้งนี้รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้น หากไม่สูญเสียไป รัฐบาลก็จะสามารถนำมาใช้เป็นงบประมาณเพิ่มเติมในการลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศ ลดการขาดดุลงบประมาณ รวมถึงการก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาล และยังสามารถนำไปใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือคนจนได้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

คำถามต่อเนื่องที่สำคัญคือ แล้วใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการยกเว้นภาระภาษีที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ที่เกิดขึ้น (คนจนหรือคนรวย ใครได้รับประโยชน์จากข้อยกเว้นนี้มากกว่ากัน?) หากเราพิจารณาถึงมิตินี้ ก็จะเห็นได้ว่า คนรวยย่อมเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการนี้มากกว่าคนจน (หากพิจารณาในส่วนของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ผู้มีรายได้ที่เสียภาษีในอัตราที่สูง จะได้รับการยกเว้นหรือได้รับการลดหย่อนภาระภาษีมากกว่า ผู้ที่เสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า จากการจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ในระดับที่เท่าเทียมกัน) ดังนั้นมาตรการยกเว้นหรือลดภาระภาษีที่ผู้ก่อหนี้ต้องจ่ายจึงเป็นนโยบายหนึ่งที่เอื้อประโยชน์แก่คนรวยมากกว่าคนจน และก็อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันทางรายได้ของคนไทยยังอยู่ในระดับที่สูงและยังเป็นปัญหาต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน

การยกเว้นหรือการลดภาระภาษีจากการก่อหนี้ยังเป็นมาตรการที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม (Distortion) ของผู้ก่อหนี้ หากผู้ก่อหนี้เป็นบุคคลธรรมดา มาตรการนี้ส่งเสริมให้เกิดการก่อหนี้ โดยการกู้ยืมเงินเพื่อซื้อ เช่าซื้อ หรือสร้างอาคารที่อยู่อาศัยมากกว่าที่ควรเป็น หากไม่มีมาตรการส่งเสริมเหล่านี้อยู่ หรือหากผู้ก่อหนี้เป็นบริษัท (หรือผู้เสียภาษีเงินได้นิติบุคล) มาตรการที่อนุญาตให้นำดอกเบี้ยจ่ายมาหักเป็นค่าใช้จ่ายได้จะจูงใจให้การลงทุนของบริษัทเหล่านี้ใช้การกู้ยืมเงินเป็นแหล่งเงินทุนมากกว่าการเพิ่มทุน เนื่องจากมีต้นทุนทางการเงินที่ต่ำกว่า ซึ่งในบางครั้งก็ทำให้บริษัทหรือหน่วยธุรกิจเหล่านี้มีทุนต่ำเกินไป ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกปัญหานี้ว่า “Thin capitalization” หรือ “การตั้งทุนต่ำ”

เมื่อการก่อหนี้ ไม่ว่าจะเป็นภาคครัวเรือนหรือภาคเอกชน เกิดขึ้นมากจนเกินไป ย่อมเพิ่มความเสี่ยงในการชำระหนี้ ซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาหรือวิกฤตทางเศรษฐกิจได้ ดังที่จะเห็นได้จาก ระดับหนี้ภาคครัวเรือนของประเทศไทยที่ปัจจุบันอยู่ในระดับสูง ซึ่งหน่วยงานทางเศรษฐกิจต่างๆ กำลังเฝ้าติดตามหรือจับตามองอย่างใกล้ชิด ว่าจะกลายเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศหรือไม่ หรือวิกฤตสถาบันการเงินที่เคยเกิดขึ้นแล้วในหลายๆ ประเทศ

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า มาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้นั้น แม้จะช่วยลดต้นทุนในการก่อหนี้ลง แต่ก็นำมาซึ่งต้นทุนหรือผลเสียและปัญหาต่อสังคมและเศรษฐกิจไทยในหลายด้านที่รัฐบาลเองก็มีความตั้งใจในการแก้ไขปัญหา จึงเป็นเรื่องที่น่าคิด โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับผู้กำหนดนโยบาย ว่าจะใช้โอกาสทองในช่วงเวลาของการปฏิรูปที่เปิดขึ้นในช่วงเวลานี้หรือไม่ (ประกอบกับการที่อัตราดอกเบี้ยยังอยู่ในระดับต่ำ) ในการทบทวนถึงความเหมาะสมของมาตรการยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้ทั้งในส่วนของบุคคลธรรมดาและในส่วนของนิติบุคคล ซึ่งการยกเลิกหรือแก้ไขมาตรการเหล่านี้น่าจะทำได้ยากหากประเทศอยู่ในช่วงเวลาปกติ

 

อ้างอิง

McBride, William (2013). A Brief History of Tax Expenditures, Fiscal Fact no.391, Tax Foundation, available at www.TaxFoundation.org

 

"การยกเว้นภาระภาษีจากการก่อหนี้" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 8 มิ.ย. 2558

ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ…..*

หนึ่งในประเด็นการปฏิรูปที่สำคัญของ คสช. ในปัจจุบัน คือ การปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศไทยให้มีความทันสมัย รัดกุม และสร้างประสิทธิภาพให้กับการใช้เงินแผ่นดินของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประเด็นหนึ่งที่กำลังมีการผลักดันอย่างเป็นรูปธรรม คือ การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO) ให้เกิดขึ้นในประเทศไทย

สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภานี้เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและมีความเป็นกลางทางการเมืองไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (Non-partisanship) มีหน้าที่ในการจัดทำบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี บทวิเคราะห์งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว จัดทำการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณรายรับ รายจ่าย ดุลการคลัง และหนี้สาธารณะ ตลาดจนบทวิเคราะห์การใช้เงินแผ่นดินของรัฐบาลผ่านโครงการใช้จ่ายต่างๆ และนำเสนอบทวิเคราะห์ที่มีคุณภาพและเข้าใจง่ายต่อสมาชิกรัฐสภาและประชาชนทั่วไปในวงกว้าง ทั้งนี้ สถาบันลักษณะดังกล่าวในต่างประเทศถือเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ช่วยส่งเสริมศักยภาพของฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนในการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาล เพื่อให้การใช้จ่ายผ่านโครงการต่างๆ ของรัฐบาลตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงได้

การผลักดันการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวสำหรับประเทศไทยในปัจจุบันนับว่ามีความคืบหน้าไปมาก โดยที่ผ่านมาได้มีผู้เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าวร่วมกันจัดตั้งโครงการส่งเสริมการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาขึ้น และโครงการนี้ได้มีการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (หรือ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO) เสร็จสิ้น พร้อมที่จะนำเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (ผ่านคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง ที่มี ดร. สมชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน) เพื่อพิจารณาในลำดับถัดไป

ในกระบวนการจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO นี้ ทางโครงการได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการอำนวยการ (Steering committees) ของโครงการ ซึ่งมีคุณ สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คนที่ 1 เป็นประธาน และมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากหลากหลายภาคส่วน เพื่อช่วยให้ความเห็นต่อการจัดตั้งสถาบัน รวมทั้งวิพากษ์วิจารณ์รายละเอียดของร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวด้วย ซึ่งในวันที่ 17 มีนาคม 2558 ที่ผ่านมา คณะกรรมการอำนวยการได้มีมติเห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ที่คณะทำงานของโครงการนำเสนอ ซึ่งนับว่าเป็นความก้าวหน้าครั้งสำคัญต่อการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวในประเทศไทย

ในร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ มีหลายเรื่องที่น่าสนใจ และวันนี้ผู้เขียนจะขอนำเอาประเด็นเหล่านั้นมานำเสนอให้กับผู้อ่านเป็นบางส่วน โดยเริ่มจากประเด็นสำคัญที่จะส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันในระยะยาว นั่นคือ ความเป็นกลางทางการเมืองและความเป็นอิสระทางวิชาการของสถาบัน ทั้งนี้มิได้หมายความว่าหน่วยงานนี้จะเป็นอิสระโดยไม่มีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อผู้ใด สถาบัน Thai PBO ที่จะถูกจัดตั้งขึ้นมานั้น จะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการ เพื่อให้เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ในด้านกิจการทั่วไปของสถาบันนั้น จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการสถาบัน ซึ่งมีประธานรัฐสภาซึ่งเป็นหัวหน้าของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นประธานกรรมการสถาบัน

คณะกรรมการสถาบันจะมีบทบาทสำคัญต่อการทำงานของ Thai PBO โดยจะทำหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการทั่วไปของสถาบัน เช่น อนุมัติงบประมาณรายจ่ายของสถาบัน รวมถึงเป็นผู้ให้คุณให้โทษกับผู้อำนวยการสถาบันได้ แต่เพื่อรักษาความเป็นอิสระของหน่วยงาน Thai PBO ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จึงได้กำหนดหน้าที่ให้คณะกรรมการสถาบันมีหน้าที่ในการส่งเสริมความเป็นอิสระทางวิชาการ โดยหากคณะกรรมการสถาบันคนใดมีการกระทำที่เป็นการแทรกแซง กฎหมายก็เปิดช่องให้สามารถดำเนินการฟ้องร้องและสามารถมีมติให้กรรมการสถาบันคนดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งได้ มิเช่นนั้นแล้ว หากการทำงานของสถาบัน Thai PBO สูญเสียความเป็นกลาง (ทางการเมือง) และความเป็นอิสระทางวิชาการ ก็ย่อมมีผลเสียโดยตรงต่อประสิทธิภาพการตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติ และความน่าเชื่อถือของ Thai PBO จากภาคประชาสังคม

ในด้านวิชาการของสถาบัน Thai PBO จะอยู่ภายใต้การกำกับดูและของคณะกรรมการวิชาการ ซึ่งจะแยกส่วนออกจากคณะกรรมการสถาบันอย่างชัดเจน โดยคณะกรรมการวิชาการนี้จะประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นเลิศทางวิชาการ เพื่อคอยให้คำปรึกษาและสนับสนุนการทำหน้าที่ทางวิชาการอย่างไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน นอกจากนั้น คณะกรรมการวิชาการจะทำหน้าที่ในการกำหนดเป้าหมายการดำเนินงานทางวิชาการของสถาบันและให้ความเห็นเกี่ยวกับรูปแบบหรือแนวทางแนวทางการศึกษาวิเคราะห์หรือวิจัยของสถาบันด้วย

เพื่อให้การศึกษาวิเคราะห์ทางวิชาการของสถาบัน Thai PBO เป็นไปได้อย่างถูกต้องและแม่นยำ หนึ่งในอำนาจหน้าที่ของสถาบัน Thai PBO จำเป็นต้องมีและถูกระบุไว้ใน ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO คือ ความสามารถในการขอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องส่งข้อมูลหรือเอกสารที่จำเป็นให้แก่สถาบัน ซึ่งรวมถึงข้อมูลที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีรายบุคคล (แต่ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ ได้ระบุชัดเจนว่า ข้อมูลดังกล่าวจะต้องไม่ระบุรายละเอียดที่สามารถบ่งชี้ว่าเป็นข้อมุลการเสียภาษีของบุคคล รวมถึงการห้ามเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับมาต่อบุคคลใดๆ อีกด้วย)

โดยปกติแล้วการขอข้อมูลในลักษณะนี้มักจะไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานของฝ่ายบริหาร แต่หากปราศจากข้อมูลเหล่านี้ การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลังก็อาจทำได้อย่างไม่ถูกต้อง หรือไม่ทันต่อการใช้งานของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้การพิจารณากฎหมายทางการเงินการคลังต่างๆ เป็นไปอย่างไม่ถูกต้อง และก็อาจส่งผลเสียต่อประชาชนหรือก่อให้เกิดภาระทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้จากประสบการณ์ของหน่วยงานที่เป็นแม่แบบที่ดีของ Thai PBO อย่าง สำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (CBO) ของสหรัฐอเมริกา ก็สามารถร้องขอข้อมูลเหล่านี้ได้เช่นเดียวกัน โดยเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ผลการศึกษาที่ออกมานั้นมีความถูกต้อง แม่นยำ รวมถึงได้รับการยอมรับจากหน่วยงานต่างๆ และภาคประชาสังคมอย่างกว้างขวาง ดังนั้นความสามารถในการเข้าถึงข้อมูลได้จะเป็นหัวใจสำคัญต่อความสำเร็จของหน่วยงาน Thai PBO ซึ่งร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก

ความเป็นอิสระและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน ความเป็นเลิศในการจัดทำบทวิเคราะห์ทางการคลัง รวมถึงการเข้าถึงข้อมูลการคลังของฝ่ายบริหาร ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบันอันจะนำมาซึ่งประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม ยังมีประเด็นสำคัญอื่นๆ ที่ทางผู้เขียนยังมิได้นำเสนอในบทความนี้ โดยผู้เขียนจะขอนำเสนอประเด็นที่เหลืออีกครั้งในโอกาสต่อไป

*"ความคืบหน้า ร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ….." เป็นบทความที่เขียนร่วมกับ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 มี.ค. 2558

ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. … *

กระทรวงการคลังได้พยายามผลักดัน ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ ออกมาเป็นเวลานาน (ซึ่งร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ เคยถูกคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาจนเสร็จเรียบร้อยแล้ว และได้ถูกส่งคืนให้กระทรวงการคลังเพื่อยืนยันร่างฯ ต่อไป) จนถึงปัจจุบัน รัฐบาลภายใต้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ที่ตัวร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ น่าจะมีความคืบหน้าไปมากพอสมควร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้จัดงานสัมมนาโครงการเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับการประกาศใช้ ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ ในวันศุกร์ที่ 23 มกราคม 2558 ที่ผ่านมา และจะมีการเดินสายจัดงานสัมมนานี้ในอีกหลายจังหวัดทั่วประเทศ

แม้ในงานสัมมนาที่ผ่านมาจะยังไม่ได้มีการนำเสนอตัวร่างฯ ฉบับล่าสุด แบบเต็มทั้งฉบับให้แก่ผู้เข้าร่วมสัมมนาได้รับทราบ แต่จากการนำเสนอ โครงสร้าง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐก็ทำให้พอมองเห็นภาพกว้างๆ ของ ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่กำลังออกมานั้น จะมีการปรับปรุงในเรื่องการนิยามหน่วยงานของรัฐให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้กฎหมายครอบคลุมทุกหน่วยงานของรัฐ (จากเดิมที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคลังจะครอบคลุมส่วนราชการ และหน่วยงานรัฐ เฉพาะที่ได้รับงบประมาณเท่านั้น) โดยมีการกำหนดให้มีการจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง เพิ่มหลักเกณฑ์ในการจัดทำงบประมาณ การกู้เงิน การบริหารการจัดการการเงินและทรัพย์สินของรัฐ ไปจนถึงการจัดทำงบการเงินรวมภาครัฐและการจัดทำรายงานความเสี่ยงทางการคลัง นอกจากนี้ ในร่างฉบับนี้จะมีการกำหนดให้งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ต้องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย (รัฐบาลที่ผ่านมาเริ่มหันมาใช้ช่องทางนี้มากขึ้น เพราะสามารถนำเงินงบประมาณมาใช้จ่ายได้ง่าย โดยไม่ต้องมีการตั้งงบประมาณไว้ก่อน แต่ก็อาจทำให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ)

หลักการต่างๆ ของร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ตามที่กล่าวมาข้างต้น เป็นเรื่องดีที่สังคมควรให้การสนับสนุน โดยส่วนใหญ่เป็นการเพิ่มกฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติในกระบวนการจัดทำงบประมาณให้ครอบคลุมทุกหน่วยงานรัฐ และทำให้การดำเนินการทางการเงินการคลังของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสยิ่งขึ้น แต่หากเปรียบเทียบกับ กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลัง (Fiscal responsibility laws) ของประเทศอื่นๆ มีหลายเรื่องที่ดูแล้วอาจจะยังขาดหายไปจาก ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ฉบับนี้ อาทิเช่น

การขาดการระบุเป้าหมายที่ชัดเจนในการจัดทำงบประมาณที่จะนำไปสู่ความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้ประเทศส่วนใหญ่ที่ออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในช่วงหลัง (อาทิเช่น ประเทศมอลตา ที่พึ่งออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในปี 2014) จะเน้นและให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกำหนดเป้าหมายในการจัดทำงบประมาณสมดุล (ตามวัฏจักรเศรษฐกิจ) ในระยะยาว ในกรณีของประเทศไทยที่ผ่านมา กระทรวงการคลังก็ให้ความสำคัญกับเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลเช่นเดียวกัน แม้จะยังไม่ได้กำหนดไว้ในตัวบทกฎหมายแต่ก็ได้ประกาศเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 โดยกำหนดให้ระดับการขาดดุลงบประมาณประจำปีที่ลดลงเรื่อยๆ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ขาดดุลงบประมาณที่ 250,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 ขาดดุลงบประมาณตามเป้าหมายเดิมที่ 100,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะจัดทำงบประมาณสมดุล

แต่จากร่างการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 ที่พึ่งผ่านการอนุมัติจาก ค.ร.ม. ในวันที่ 20 ม.ค. 2558 ที่ผ่านมานั้น เริ่มปรากฏสัญญาณที่น่าเป็นห่วงว่า เป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะยังคงอยู่หรือไม่? โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 จะจัดทำงบประมาณขาดดุลสูงถึง 390,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของการขาดดุลเดิมที่ตั้งไว้ถึง 250,000 ล้านบาท และไม่ได้เป็นไปตามเป้าหมายที่จะลดระดับการขาดดุลงบประมาณลงในแต่ละปีตามที่ประกาศไว้ก่อนหน้านี้ เหตุการณ์นี้ย่อมเป็นเครื่องบ่งชี้ให้เห็นถึงความไม่แน่นอนของนโยบายที่เกิดขึ้นได้ ซึ่งรัฐบาลอาจจะไม่รักษาเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ตามที่เคยระบุไว้ โดยปัจจุบันเริ่มมีการพูดถึง การทบทวนเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลใหม่กันบ้างแล้ว

ในกรณีของประเทศไทย การกำหนดเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการคลังที่ยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำงบประมาณสมดุลในระยะยาวหรือเป้าหมายทางการคลังอื่นๆ ตามที่ระบุไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยที่ไม่มีกฎหมายรองรับให้เกิดการบังคับใช้ ดูแล้วจะไม่เพียงพอที่ทำให้รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศยึดถือและปฏิบัติตามได้ ที่ผ่านมาเป้าหมายทางการคลังต่างๆ เหล่านี้ถูกปรับเปลี่ยนบ่อยครั้งหรืออาจไม่ต้องปฏิบัติตามก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นเป้าหมายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่มีการปรับเปลี่ยนจาก 50% เป็น 60% หลายครั้ง เป้าหมายรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณ ที่ไม่เคยทำได้ถึงระดับเป้าหมายที่ร้อยละ 25 เลย หรือเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลที่ดูแล้วน่าจะมีการปรับเปลี่ยนออกไปจากปี พ.ศ. 2560

การกำหนดเป้าหมายทางการคลังโดยระบุชัดเจนในกฎหมายดูแล้วน่าจะเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นกับการสร้างวินัยทางการคลังของประเทศไทย แต่เป้าหมายทางการคลังที่ใช้อาจจำเป็นต้องมีการทบทวนให้เหมาะสม รวมถึงควรออกแบบให้มีความยืดหยุ่นต่อวัฎจักรเศรษฐกิจ และมีข้อยกเว้น (Escape Clause) ที่ระบุไว้ใช้ในกรณีฉุกเฉิน (เช่น กรณีที่เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ) ทั้งนี้ในหลายๆ ประเทศ ก็สามารถออกแบบให้กฎหมายทางการคลังหรือกฎการคลังที่ใช้มีความยืดหยุ่นและนำไปสู่การจัดทำงบประมาณแบบสมดุลตามวัฎจักรเศรษฐกิจได้ (Cyclical หรือ Structural budget balance rule) ในระยะยาว

สำหรับความวิตกกังวลที่ว่า การกำหนดเป้าหมายทางการคลังที่ชัดเจนหรือระบุเป็นตัวเลขไว้ในตัวบทกฎหมายแล้วจะทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำนั้น เป็นข้อกังวลที่ดูแล้วอาจไม่ถูกต้องนัก หากพิจารณากฎหมายทางการคลังสมัยใหม่ที่ออกมาในหลายๆ ประเทศ ซึ่งมีความยืดหยุ่นในการนำไปใช้พอสมควร ผู้กำหนดนโยบายเองก็น่าจะนำมาศึกษาและปรับใช้ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย ทั้งนี้คงเป็นที่น่าเสียดาย หากเราไม่ใช้โอกาสของช่วงเวลาปฏิรูปนี้ ในการพิจารณาปรับปรุง ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลัง ที่จะออกมาให้มีความเข้มแข็งและสามารถสร้างการมีวินัยทางการคลังได้อย่างเป็นรูปธรรม

 

*"ร่าง พ.ร.บ. การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. …" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 2 ก.พ. 2558

ภาษีการรับมรดก: สัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน?*

ในวันที่ 18 พฤศจิกายน ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก และร่าง พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรที่เกี่ยวกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพื่อจัดเก็บภาษีเงินได้จากการรับ การให้ทรัพย์สิน ซึ่งในร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก ได้กำหนดอัตราภาษีสูงสุดไว้ที่ร้อยละ 10 ในส่วนของมรดกที่มีมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท (อัตราภาษีที่จัดเก็บจริงอาจต่ำกว่านี้ได้โดยการออกตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อกำหนดอัตราการบังคับใช้จริง) และในส่วนของภาษีเงินได้จากการรับการให้นั้นจะเสียภาษีในอัตราร้อยละ 5 สำหรับทรัพย์ในส่วนที่เกิน 10 ล้านบาท โดยทาง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้ให้สัมภาษณ์ถึงการจัดเก็บภาษีการรับมรดกและภาษีที่เกี่ยวกับการรับการให้ในครั้งนี้ว่า “เป็นสัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน คนที่มีรายได้มากต้องเห็นใจคนที่มีรายได้น้อยกว่า เรื่องของจำนวนเงินคงได้มาไม่มาก” นายประสงค์ พูนธเนศ อธิบดีกรมสรรพากรก็ได้ให้สัมภาษณ์ไปในทิศทางเดียวกันว่า “วัตถุประสงค์ของสองร่างกฎหมายดังกล่าว เพื่อเป็นการกระจายรายได้และลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ ซึ่งกรมไม่ได้คาดหวังในแง่ของรายได้ที่จะจัดเก็บได้เพิ่มขึ้นมากนัก ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับการรับให้มรดกด้วย อย่างไรก็ดี กรมได้ประเมินกลุ่มผู้ที่มีทรัพย์สินเกินกว่า 50 ล้านบาท มีอยู่จำนวนประมาณ 1 หมื่นราย”

แต่เป็นที่น่าแปลกใจว่าเพราะเหตุใด การผลักดันร่าง พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก และการจัดเก็บภาษีเงินได้จากการรับให้ทรัพย์สินในครั้งนี้ จึงเป็นไปอย่างเงียบๆ จากกรมสรรพากรและฝ่ายบริหาร โดยแทบจะไม่มีการนำเสนอผลการศึกษาหรือการจัดเวทีสัมมนาทางวิชาการเพื่อนำเสนอข้อมูลต่างๆ ให้แก่สาธารณะชนได้รับทราบ ทั้งที่ภาษีการรับมรดกยังคงเป็นประเด็นร้อนทางวิชาการที่มีทั้งข้อสนับสนุนและข้อโต้แย้งให้ถกเถียงกัน โดยที่ไม่มีข้อสรุปว่าเป็นภาษีที่ดีและเหมาะสมหรือไม่ 

โดยทั่วไปแล้ว เหตุผลที่สนับสนุนการจัดเก็บภาษีการรับมรดก คือ หนึ่ง มีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ และสอง มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มรายได้รัฐบาล แต่ภาษีที่จะออกมาในครั้งนี้ดูเหมือนว่าจะไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์สำคัญทั้งสองข้อได้เลย กล่าวคือ

หนึ่ง ผลในการสร้างความเป็นธรรมทางด้านรายได้ ที่ดูแล้วคงไม่สามารถคาดหวังได้ว่าภาษีการรับมรดกจะทำให้ปัญหาการกระจายรายได้และความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ของคนไทยลดลงได้อย่างมีนัยสำคัญ เพราะมีกลุ่มผู้ที่อยู่ในเกณฑ์ที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท อยู่เพียงประมาณ 1 หมื่นรายเท่านั้น และในแต่ละปีจะมีจำนวนผู้เสียภาษีการรับมรดกจริงน้อยกว่านี้มาก ดังนั้นคงคาดหวังได้ยากว่า การจัดเก็บภาษีการรับมรดกจะสามารถทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของคนไทยลดลงได้อย่างจริงจัง

สอง ผลทางรายได้ ตามที่ผู้เกี่ยวข้องได้ให้สัมภาษณ์ว่า ไม่มีความคาดหวังว่า รัฐบาลจะสามารถจัดเก็บภาษีเหล่านี้ได้เพิ่มขึ้นมากมายนัก (โดยก่อนหน้านี้ได้มีการประเมินรายได้ภาษีที่จัดเก็บได้อยู่ที่ระดับต่ำกว่า 10,000 ล้านบาท) ทั้งนี้เนื่องจากรัฐบาลเองก็คงกลัวที่จะนำภาษีการรับมรดกมาใช้เป็นเครื่องมือในการเพิ่มรายได้หรือลดความเหลื่อมล้ำอย่างจริงจัง จึงไม่กล้าที่จะกำหนดอัตราภาษีที่จัดเก็บให้สูงดังเช่นอัตราที่จัดเก็บในประเทศอื่นๆ อาทิเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกาและอังกฤษที่จัดเก็บอัตราภาษีสูงสุดที่ร้อยละ 40 หรือประเทศญี่ปุ่นที่จัดเก็บอัตราภาษีสุดสุดที่ร้อยละ 50 เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม เหตุผลทั้งในทางทฤษฏีและในทางปฏิบัติมากมายที่คัดค้านการจัดเก็บภาษีการรับมรดก (จนนำไปสู่การยกเลิกการจัดเก็บภาษีการรับมรดกแล้วในหลายประเทศ) ได้แก่

หนึ่ง ต้นทุนทางภาษีที่สูง ทั้งนี้ต้นทุนทางภาษีนับเป็นหลักการสำคัญเรื่องหนึ่งในการประเมินระบบภาษีว่าดีหรือไม่ โดยภาษีที่ดีควรมีต้นทุนหรือรายจ่ายทางภาษีที่เกิดขึ้นกับผู้เสียภาษี (Compliance cost) และต้นทุนทางภาษีที่เกิดขึ้นกับผู้จัดเก็บ (Administrative cost) ที่ต่ำ แต่สำหรับภาษีการรับมรดกและการรับการให้นั้น เป็นที่น่าเชื่อได้เลยว่า จะก่อให้เกิดต้นทุนทางภาษีกับผู้เสียภาษีค่อนข้างสูงเลยทีเดียว ทั้งต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ (Economic cost) ซึ่งคือต้นทุนค่าเสียโอกาสต่างๆ เช่น เวลาที่สูญเสียไปจากการต้องเตรียมเอกสารต่างๆ เพื่อใช้เสียภาษี และต้นทุนทางบัญชี (Accounting cost) ตัวอย่างของต้นทุนทางบัญชี ได้แก่ ค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการที่ผู้รับมรดกจำเป็นต้องจ้างทนายความหรือบริษัทที่ให้คำปรึกษาทางด้านการเงิน (หรือทางด้านภาษี) มาช่วยดูแล ซึ่งผู้ที่ร่ำรวยมากๆ ก็คงจะมีที่ปรึกษาทางการเงินอยู่แล้ว แต่สำหรับสำหรับผู้ที่ร่ำรวยไม่มากนัก (แต่อยู่ในกลุ่มที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท) ก็คงจะมีต้นทุนในส่วนนี้ (คิดเป็นสัดส่วนต่อมูลค่าทรัพย์สิน) ที่สูงกว่าผู้ที่ร่ำรวยมากๆ ซึ่งอาจทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาท เพิ่มขึ้นได้

งานศึกษาในประเด็นนี้ที่ผ่านมาพบว่า ต้นทุนทางภาษีการรับมรดกที่เกิดขึ้นกับผู้เสียภาษีสูงถึงร้อยละ 7 ของภาษีที่จัดเก็บได้ในประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ต้องไม่ลืมว่า อัตราภาษีมรดกที่จัดเก็บในประเทศสหรัฐอเมริกานั้นสูงกว่าอัตราที่จะจัดเก็บในประเทศไทยมาก ดังนั้นรายได้จากภาษีการรับมรดกที่จัดเก็บได้ในประเทศไทยจะน้อยกว่ามาก ซึ่งทำให้ต้นทุนทางภาษีที่จะเกิดขึ้นกับผู้เสียภาษีเมื่อคิดเป็นสัดส่วนของภาษีการรับมรดกที่จัดเก็บได้ในประเทศไทยน่าจะสูงกว่าร้อยละ 7 เป็นอย่างมาก

สอง ส่งผลให้เกิดการบิดเบือน (Distortion) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การที่ทำให้ต้นทุนของการออมสูงขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับการบริโภคในวันนี้ ซึ่งจะทำให้คนรวยกลุ่มนี้เลือกที่จะออมในวันนี้น้อยลงและบริโภคเพิ่มขึ้น และทำให้ต้นทุนของการลงทุนเพิ่มขึ้น เมื่อการลงทุนรวมของประเทศลดลงก็อาจส่งผลลบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศได้

งานศึกษาบางชิ้นของประเทศสหรัฐอเมริกาถึงกับสรุปว่า การยกเลิกภาษีการรับมรดกจะช่วยทำให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจดีขึ้นและจะทำให้รายได้ภาษีของรัฐบาลสหรัฐเพิ่มขึ้นด้วย

สาม ส่งผลให้เกิดพฤติกรรมหลีกเลี่ยงภาษี (Tax avoidance) หรือแม้แต่พฤติกรรมหนีภาษี (Tax evasion) ที่มีอยู่มากมายหลายลักษณะ ไม่ว่าจะเป็นการโยกย้ายทรัพย์สินไปต่างประเทศ หรือการโยกย้ายทรัพย์สินในรูปแบบต่างๆ ซึ่งแน่นอนย่อมไม่เป็นไปตามหลักการของภาษีที่ดี

คำถามที่เกิดขึ้นคือ หากการนำภาษีการรับมรดกและภาษีการรับการให้มาใช้ก่อให้เกิดต้นทุนทั้งต่อผู้เสียภาษีและผู้จัดเก็บภาษีสูง และส่งผลให้เกิดการบิดเบือนประเภทต่างๆ โดยที่ไม่สามารถทำหน้าที่ตามวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีประเภทนี้ได้ ทั้งในเรื่องของการลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มรายได้ จะสมควรจริงๆ หรือไม่? ที่ผู้กำหนดนโยบายจะต้องเร่งผลักดันภาษีเหล่านี้ออกมาบังคับใช้เป็นกฎหมาย โดยยังขาดการพิจารณาตามหลักวิชาการอย่างรอบด้าน (รวมถึงการนำเสนอผลการศึกษาต่อสาธารณะชน) สุดท้ายหากคิดเพียงว่า ภาษีการรับมรดกเป็นเพียงสัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน ดูแล้วก็อาจไม่คุ้มกับความสูญเสียต่างๆ ที่กำลังจะเกิดขึ้นติดตามมา

 

*"ภาษีการรับมรดก: สัญลักษณ์ของการดูแลซึ่งกันและกัน?" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ธ.ค. 2557