วิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557*

*"วิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557" ตีพิมพ์ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 29 กรกฎาคม 2557

In News

หลักการพิจารณาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐ*

ในที่สุดการประชุมสภาผู้แทนราษฎรสมัยสามัญทั่วไปประจำปีก็ได้เปิดฉากเริ่มขึ้น โดยเป็นที่คาดการณ์ว่า ตลอดสมัยการประชุมสภาครั้งนี้จะมีกฎหมายสำคัญหลายฉบับเข้าสู่การพิจารณา ไม่ว่าจะเป็นร่าง พ.ร.บ. นิรโทษกรรม ร่าง พ.ร.บ. กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท หรือ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2557 ซึ่งคงทำให้อุณหภูมิทางการเมืองของประเทศร้อนแรงขึ้นจนทะลุจุดเดือดอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ในส่วนของ ร่าง พ.ร.บ. กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท หรือ พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งของประเทศ หากมองไปข้างหน้าแล้ว แม้ว่าจะสามารถผ่านการพิจารณาของสภาในวาระที่ 2 และ 3 ไปได้ แต่ก็คงต้องไปเจอกับปัญหาใหญ่ทางกฎหมาย ที่อาจทำให้โครงการนี้ต้องไปตัดสินกันที่ศาลรัฐธรรมนูญ และทำให้แผนการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ที่รัฐบาลพยายามผลักดันต้องชะลอออกไป (ดังเช่นที่เกิดขึ้นกับ พ.ร.ก. บริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท) หรือแม้แต่สะดุดลง หากถูกตัดสินว่า พ.ร.บ. กู้เงินฉบับนี้เข้าข่ายขัดต่อรัฐธรรมนูญ

การลงทุนทางด้านโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐเป็นเรื่องที่ไม่สามารถจะปฎิเสธได้ว่าเป็นเรื่องจำเป็นและสำคัญต่อการพัฒนาประเทศไทย (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โครงการลงทุนรถไฟรางคู่ ที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง) เพียงแต่ว่า ร่าง พ.ร.บ. กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทที่รัฐบาลผลักดันในครั้งนี้ออกมาอย่างเร่งรีบ (จนน่าสงสัยว่าเพราะเหตุใด?) หลายโครงการลงทุนที่นำเสนอก็ขาดการศึกษาอย่างรอบคอบถึงความคุ้มค่าของโครงการ (หรือการศึกษายังไม่แล้วเสร็จ เป็นเพียงแค่ Pre-feasibility study เท่านั้น) อาทิเช่น โครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง นอกจากนี้ แนวทางที่รัฐจะใช้ในการบริหารจัดการโครงการที่เป็นเรื่องสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการศึกษาความคุ้มค่าของโครงการ ก็ยังไม่ได้มีการกล่าวถึงนักว่าแต่ละโครงการจะเป็นอย่างไร นักวิชาการหลายท่าน (โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย (TDRI)) ก็พยายามออกมาพูดเตือนรัฐบาลในเรื่องเหล่านี้หลายครั้ง เพราะหากโครงการลงทุนที่ออกมานั้น สุดท้ายก่อสร้างแล้วเสร็จและกลายเป็นโครงการที่ล้มเหลว ไม่คุ้มค่า ขาดการบริหารจัดการที่ดี ก็จะกลายเป็นภาระทางการคลังของประเทศได้ในระยะยาว ที่รัฐต้องคอยจัดสรรงบประมาณประจำปีเป็นจำนวนมากเพื่อชดเชยการขาดทุนที่เกิดขึ้น

ถ้าหาก พ.ร.บ. กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ฉบับนี้จำเป็นต้องสะดุดลง ในช่วงระยะสั้นจากนี้ไป ก็คงต้องยอมรับว่า ประเทศจะสูญเสียโอกาสจากการขาดเม็ดเงินลงทุนภาครัฐใหม่ 7 ปีข้างหน้า โดยเฉลี่ยปีละประมาณ 200,000 ถึง 300,000 ล้านบาท ที่จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ (แต่ก็อาจกลายเป็นความสูญเสียที่มากกว่า หากโครงการล้มเหลว ไม่คุ้มค่า ไม่ก่อให้เกิดการลดต้นทุนทางด้านการขนส่ง หรือช่วยเพิ่มผลิตภาพการผลิต) แต่ในระยะยาว ก็อาจเป็นสิ่งที่ดีกับประเทศมากกว่า เพราะอย่าลืมว่าโครงการลงทุนเหล่านี้จะสร้างภาระผูกพันทางหนี้สินกับประเทศไทยยาวนานถึง 50 ปี (ซึ่งเป็นระยะเวลาที่เกินกว่าอายุของรัฐบาลชุดนี้อย่างแน่นอน) หากการสะดุดลงจะทำให้รัฐบาลยินดีเดินถอยหลังมาหนึ่งก้าวและกลับมาพิจารณารายละเอียดของแต่ละโครงการที่ยังมีประเด็นหรือข้อสงสัย ตามหลักการพิจารณาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐที่ดี ก่อนที่จะกลับมาดำเนินการผลักดันใหม่ อาทิเช่น^(*)

หนึ่ง มีการศึกษาความเป็นไปได้และผลกระทบของโครงการลงทุนทั้งในด้านวิศวกรรม สิ่งแวดล้อม สังคม และเศรษฐกิจที่ถูกต้อง (มิใช่ให้บริษัทที่มีผลประโยชน์จากโครงการลงทุนเป็นผู้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการเสียเอง) รวมถึงมีการพิจารณาถึงความเสี่ยงในการบริหารโครงการที่อาจทำให้ต้นทุนการก่อสร้างของโครงการสูงขึ้น หรือทำให้การประมาณรายได้และรายจ่ายของโครงการคาดเคลื่อนจากความเป็นจริงมาก นอกจากนี้ ควรมีการชี้แจงถึงวิธีการบริหารโครงการภายหลังที่ก่อสร้างแล้วเสร็จ โดยงานศึกษาที่ออกมานั้นจะต้องมีความโปร่งใสและสามารถเปิดเผยรายงานต่อสาธารณะชน โดยเฉพาะกับประชาชนในพื้นที่ให้ได้รับทราบอย่างทั่วถึง ตั้งแต่ช่วงเริ่มต้นของกระบวนการพิจารณาโครงการ

ทั้งนี้เนื่องจากโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่ผู้ผลักดันโครงการมีผลประโยชน์แอบแฝง มักมีลักษณะที่ขาดความโปร่งใส ขาดการศึกษาถึงความเป็นไปได้ของโครงการที่ถูกต้อง ขาดการพิจารณาถึงทางเลือกอื่นๆในการจัดทำโครงการ ขาดการประเมินถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม และขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ในการพิจารณาถึงความเหมาะสมของโครงการ นอกจากนี้ ประเทศไทยก็ยังขาดบทลงโทษต่อผู้ผลักดันโครงการที่เกิดขึ้นแล้วล้มเหลวภายหลัง ซึ่งทำให้ผู้ผลักดันโครงการไม่เกรงกลัวที่จะผลักดันโครงการที่มีความเสี่ยงสูงหรือไม่คุ้มค่าออกมา

สอง จำเป็นหรือไม่ที่โครงการลงทุนเหล่านี้ รัฐจะต้องเป็นผู้ลงทุนเองทั้งหมด ตรงนี้ก็เป็นประเด็นสำคัญเนื่องจาก โครงการลงทุนที่ใช้เงินลงทุนของรัฐทั้งหมดจะเป็นการผลักภาระความเสี่ยงทั้งหมดจากโครงการไปสู่ประชาชนผู้เสียภาษี โดยประชาชนมักไม่มีโอกาสเข้ามาตรวจสอบถึงการดำเนินงานและความเหมาะสมของโครงการ ยิ่งไปกว่านั้นโครงการที่ภาครัฐเป็นผู้กู้ยืมเงินมักมีระดับของการตรวจสอบโครงการของผู้ให้กู้ เช่น สถาบันการเงินต่างๆ ที่ต่ำกว่าปกติ (หรือไม่มีเลย) ดังนั้นความเสี่ยงของโครงการที่เกิดขึ้นจึงมีระดับที่สูงกว่าโครงการลงทุนที่กู้ยืมเงินโดยภาคเอกชน

หากโครงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งของประเทศได้ผ่านการพิจารณาตามหลักเกณฑ์ที่ได้กล่าวมาข้างต้นอย่างถูกต้อง การลงทุนของรัฐก็น่าจะมีขนาดวงเงินที่ต้องใช้ลดลง และหากรัฐบาลสามารถบริหารจัดการงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยอาจใช้การเพิ่มรายได้หรือลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นลงได้บ้าง เช่นรายจ่ายในโครงการประชานิยมที่ไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์ใดๆ ต่อการพัฒนาประเทศ รัฐก็น่าจะสามารถผลัดดันโครงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางด้านขนส่งที่เป็นประโยชน์และมีความคุ้มค่ากับประเทศออกมาได้ภายใต้งบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยไม่จำเป็นต้องใช้วิธีการออก พ.ร.ก หรือ พ.ร.บ กู้เงินพิเศษนอกงบประมาณแต่อย่างใด

อ้างอิง
(*) ณดา จันทร์สม ศาสตรา สุดสวาสดิ์ วิศิษฎ์ ชัยศรีสวัสดิ์สุข และสรศาสตร์ สุขเจริญสิน, 2549, การศึกษาผลกระทบของการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ (Mega Projects) ต่อเศรษฐกิจและฐานะการคลังของไทย, สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

*"หลักการพิจารณาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ส.ค. 2556

ชั่วโมงทำกิน : รัฐกู้...คุ้มเป็นหนี้?

ThaiPBS 2/7/13 (at 10 am-10.30am)

ชั่วโมงทำกิน : รัฐกู้...คุ้มเป็นหนี้ ?

การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่ไม่ฝืนกลไกการทำงานของตลาด*

ในช่วงเดือนที่ผ่านมา เราได้เห็นถึงความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศต่างๆ ที่นับวันจะทวีความสัมพันธจนทำให้ ความผันผวนที่เกิดขึ้นทางเศรษฐกิจในต่างประเทศหรือแม้แต่การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของประเทศอื่น สามารถส่งผลลบต่อเศรษฐกิจไทยได้อย่างรุนแรง อาทิเช่น การไหลเข้าออกอย่างรวดเร็วและรุนแรงของเงินทุนจากต่างประเทศ ภายหลังจากที่ธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด) ได้ออกมาส่งสัญญาณว่าจะลดขนาดโครงการซื้อพันธบัตร หรือมาตรการผ่อนคลายเชิงปริมาณ (QE) ได้ส่งผลทำให้เงินทุนต่างชาติไหลออกจากประเทศไทยอย่างรุนแรง ทั้งจากตลาดหุ้นและตลาดพันธบัตร ความเปราะบางทางเศรษฐกิจของประเทศยักษ์ใหญ่ที่เป็นคู่ค้าที่สำคัญของประเทศไทยทั้งประเทสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น และจีน ล้วนแล้วแต่เป็นปัจจัยเสี่ยงที่สำคัญต่อเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันและในอนาคต ซึ่งนับเป็นโจทย์ยากของผู้กำหนดนโยบายของประเทศไทย ที่จะทำอย่างไรให้ประเทศสามารถผ่านพ้นจากความเสี่ยงทางเศรษฐกิจเหล่านี้ไปได้ และจะทำอย่างไรให้ประเทศไทยมีภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจต่อความเสี่ยงจากความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ

ความสามารถในการแข่งขัน (Competitiveness) ของผู้ประกอบการไทย นับเป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศที่ผ่านมา และก็เป็นภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจของประเทศที่เคยมี แต่ที่ผ่านมากลับถูกบั่นทอนและลดลงมาโดยตลอด ทั้งนี้เป็นที่น่าสนใจว่า สาเหตุส่วนหนึ่งที่ทำให้ความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการไทยลดลงในช่วงหลังนั้น เป็นผลมาจากการดำเนินนโยบายภาครัฐเสียเอง นโยบายประชานิยมต่างๆ ที่ถูกผลักดันออกมาในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา กลับบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการไทย อาทิเช่น โครงการรับจำนำข้าว (ที่ถูกต้องเรียกว่าโครงการรับซื้อข้าวของรัฐบาล) ไม่เพียงแต่สร้างภาระทางงบประมาณอย่างมหาศาล (จะใช่สองแสนหกหมื่นล้านบาทหรือไม่ คงไม่ใช่ประเด็นสำคัญ) และยังได้สร้างความเสียหายถึงระดับโครงสร้างของภาคเกษตรกรรมไทย ซึ่งรวมถึงภาคการส่งออกข้าวไทย ที่ตลาดส่งออกที่เคยมีอยู่เดิมได้ถูกแย่งชิงไปโดยผู้ส่งออกข้าวจากประเทศอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นเวียดนามหรืออินเดีย

นโยบาย “ค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท” ก็เช่นเดียวกัน ได้ถูกผลักดันออกมาโดยไม่ได้มีเงื่อนไขของการยกระดับผลิตภาพแรงงานควบคู่ไปด้วย ซึ่งได้ทำให้ต้นทุนรายจ่ายของผู้ประกอบการส่วนใหญ่เพิ่มสูงขึ้น (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น) ในขณะที่ผลิตภาพการผลิตที่ได้จากแรงงานกลับไม่ปรับเพิ่มตามมา ผลของนโยบายนี้ก็ได้บั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมส่งออกไทย นโยบายประชานิยมเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นตัวอย่างที่ดีที่แสดงให้เห็นถึงภัยอันร้ายแรงหรือความล้มเหลวที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายภาครัฐ ที่พยายามฝืนกลไกการทำงานของตลาดการแข่งขันเสรี ซึ่งน่าจะเป็นบทเรียนที่ดีกับผู้กำหนดนโยบายของประเทศ โดยเฉพาะฝ่ายการเมือง ที่สมควรจะเรียนรู้ถึงผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นกับประเทศจากการนำเสนอนโยบายที่มุ่งหวังเพียงแต่ประชานิยม โดยไม่สนใจถึงผลกระทบในเชิงลบที่อาจเกิดขึ้นติดตามมา

แน่นอนจากบทเรียนที่ผ่านมาเหล่านี้ นโยบายภาครัฐที่ดีที่ควรออกมานั้น อย่างน้อยที่สุดจะต้องไม่มีลักษณะของการฝืนกลไกการทำงานของตลาดการค้าเสรี และควรสนับสนุน (หรือไม่บั่นทอน) การพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการในประเทศ ดังนั้น ประเทศไทยอาจจำเป็นต้องคิดถึงกลไก เครื่องมือ หรือกฎหมายบางอย่างที่น่าจะขาดหายไปในปัจจุบัน เพื่อทำหน้าที่ควบคุม ป้องกัน หรือสามารถยับยั้งมิให้นโยบายภาครัฐที่แข่งขันกันนำเสนอออกมานั้นเป็นเพียงแต่นโยบายประชานิยมที่มุ่งผลทางการเมือง แต่กลับทำลายกลไกการแข่งขันของระบบตลาดออกมาได้ เพราะที่ผ่านมา แม้ว่านักวิชาการจะพยายามสักเพียงใดในการออกมาคัดค้านหรือยับยั้งนโยบายที่ทำลายระบบการแข่งขันตลาดซึ่งจะสร้างความเสียหายแก่ประเทศอย่างชัดเจน อย่างเช่นโครงการรับซื้อข้าว แต่ก็ไม่ประสบผลสำเร็จ เนื่องจากไม่มีช่องทางตามกฎหมายใดในปัจจุบันที่เปิดให้ยื่นเรื่องเพื่อยับยั้งได้


*"การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่ไม่ฝืนกลไกการทำงานของตลาด" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 1 ก.ค. 2556

Me in Komchadluek (Youtube)
and in news.