“ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำ*

ในสัปดาห์ที่แล้ว เราได้เห็นข่าวชาวนาในจังหวัดชัยนาทประท้วงไม่ให้เจ้าหน้าที่ชลประทานเข้ามาปิดประตูระบายน้ำ เพื่อผันน้ำไปช่วยชาวนาในฝั่งจังหวัดสุพรรณบุรีที่กำลังประสบปัญหาเดือดร้อนอย่างหนักเนื่องจากขาดน้ำในการทำนา ในขณะเดียวกัน เรายังพบเห็นชาวบ้านอีกเป็นจำนวนมาก ที่ยังประสบเคราะห์กรรมจากปัญหาน้ำท่วม จนไม่สามารถกลับเข้าบ้านไปใช้ชีวิตตามปกติ ซึ่งเป็นเรื่องที่ประหลาดใจว่า ทำไมพื้นที่ที่อยู่ไม่ห่างไกลกันภายในประเทศเล็กๆ อย่างประเทศไทย กลับพบปัญหาที่เกี่ยวกับ “น้ำ” ที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ซึ่งนั่นอาจแสดงให้เห็นถึงปัญหาของการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในปัจจุบัน

ที่ผ่านมา การบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยเป็นเรื่อง “ดุลยพินิจ” ของผู้มีอำนาจ ซึ่งนายธีระ วงศ์สมุทร รมว.เกษตรและสหกรณ์ เองได้กล่าวยอมรับว่า ตนเป็นผู้สั่งชะลอน้ำออกจากเขื่อน เพื่อมีเวลาให้พี่น้องชาวนาได้เกี่ยวข้าว ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า รัฐบาลมีเจตนาที่ชัดเจนในการบริหารเก็บน้ำไว้เพื่อตอบสนองต่อนโยบายด้านการเกษตรกรรม ซึ่งสอดคล้องกับความพยายามชี้แจงเป็นอย่างมากของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ที่ว่า การบริหารจัดการน้ำในเขื่อนไม่ได้มีวัตถุประสงค์หลักในการผลิตกระแสไฟฟ้า แต่เป็นไปตามความจำเป็นทางด้านเกษตรกรรม การบรรเทาอุทกภัย และสาธารณูปโภค แต่ทั้งนี้ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลอะไรก็แล้วแต่ สุดท้ายการบริหารจัดการน้ำที่ผิดพลาดได้กลายเป็นสาเหตุสำคัญของการเกิดเหตุการณ์น้ำท่วมในปีนี้ และได้สร้างความสูญเสียต่อทั้งชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนอย่างที่ไม่อาจจะประมาณค่าได้

คำถามที่เกิดขึ้นต่อมาคือ แล้วประเทศไทยจะดำเนินการต่อไปอย่างไร เพื่อไม่ให้เหตุการณ์น้ำท่วมเกิดขึ้นซ้ำอีกในปีหน้าหรือในปีต่อๆ ไป หากเกิดเหตุการณ์น้ำท่วมซ้ำเช่นนี้อีก คงไม่สำคัญว่ารัฐบาลชุดนี้จะอยู่ต่อไปได้หรือไม่ แต่ประเทศไทย คนไทย ทั้งประเทศจะใช้ชีวิตอยู่กันต่อไปได้อย่างไร? อีกไม่นานเกินรอ เราคงได้เห็นรัฐบาลออกมาประกาศถึงแผนป้องกันน้ำท่วมของประเทศไทยทั้งในระยะสั้นและในระยะยาว ควบคู่ไปกับแผนการใช้เงินเป็นจำนวนมากที่สุดในประวัติศาสตร์ (ซึ่งหมายถึงการก่อหนี้สาธารณะครั้งใหญ่) เพื่อใช้ในการลงทุนทางด้านการบริหารจัดการน้ำที่ถูกละเลยมานาน แต่ทั้งนี้ ผมอดสงสัยไม่ได้ว่า โครงการต่างๆ ที่จะถูกนำเสนอออกมานั้น จะมีมั้ยสักโครงการที่เข้าไปแก้ไขต้นเหตุของปัญหาน้ำท่วมในครั้งนี้ ที่ส่วนหนึ่งเกิดจากการใช้ “ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำที่ผิดพลาด ผมเองค่อนข้างประหลาดใจที่ไม่ค่อยเห็นใครพูดถึงการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้สักเท่าไหร่นัก ในขณะที่โครงการส่วนใหญ่ที่มักถูกกล่าวถึง จะเป็นการแก้ไขปลายเหตุของปัญหาซะมากกว่า อาทิเช่น การก่อสร้างทางระบายน้ำ การสร้างเขื่อน เป็นต้น

ตัวอย่างของนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการใช้ “ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำ หนึ่งในนั้นคงหนีไม่พ้นนโยบายเกษตรกรรม รัฐบาลชุดนี้ได้เปลี่ยน (ยกเลิก) มาตรการประกันรายได้เกษตรกรที่ถูกผลักดันออกมาในรัฐบาลชุดที่แล้ว กลับมาใช้มาตรการรับจำนำข้าว ซึ่งผมขออนุญาตไม่เปรียบเทียบถึงข้อดีหรือข้อเสียของทั้งสองมาตรการดังกล่าว และที่ผ่านมาก็มีนักวิชาการที่มีชื่อเสียงอย่างเช่น ท่านอาจารย์อัมมาร สยามวาลา ก็ได้แสดงข้อคิดที่เป็นประโยชน์และแสดงความเป็นห่วงในเรื่องนโยบายเกษตรกรรมของรัฐบาลชุดนี้ไปแล้ว แต่ผมอดคิดไม่ได้ว่า สมมติถ้าหากรัฐบาลชุดนี้ไม่ได้เปลี่ยนกลับมาใช้มาตรการรับจำนำข้าว แต่ยังใช้มาตรการประกันรายได้เกษตรกรอยู่เหมือนเดิม ประเทศไทยจะมีโอกาสในการรอดพ้นจากเหตุการณ์น้ำท่วมในปีนี้หรือไม่?

บางที ประเทศไทยอาจมีโอกาสรอดพ้นจากเหตุการณ์น้ำท่วมในปีนี้มากขึ้น หากการใช้ “ดุลยพินิจ” ของผู้มีอำนาจในการบริหารจัดการน้ำเปลี่ยนไปจากเดิม จากที่ต้องคอยกังวลว่า การปล่อยน้ำจากเขื่อนในช่วงต้นฤดูจะทำให้ชาวนาเก็บเกี่ยวผลผลิตไม่ทัน หรือไม่ทันการเปิดตัวโครงการรับจำนำข้าวในปีนี้ โดยหากดุลยพินิจของผู้มีอำนาจเปลี่ยนไปเป็นการพิจารณาถึงการบริหารจัดการน้ำที่เหมาะต่อประเทศไทยอย่างแท้จริงๆ ถ้าจำเป็นต้องปล่อยน้ำเขื่อนในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวก็สามารถทำได้ โดยชาวนา ชาวเกษตรกร ที่อยู่ในพื้นที่รับน้ำ รัฐบาลสามารถเข้าไปชดเชยได้อย่างเต็มที่จากโครงการประกันรายได้ แต่ทั้งนี้อาจต้องมีการแก้ไขกฎระเบียบเล็กน้อยในเรื่องของเงินชดเชยให้เต็มจำนวนในกรณีที่อยู่ในพื้นที่รับน้ำ ซึ่งโดยรวมแล้ว จะใช้งบประมาณที่น้อยกว่ามูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ หรือแม้แต่งบประมาณลงทุนที่จะถูกนำเสนอออกมา อย่างไม่อาจเปรียบเทียบกันได้เลย

คงจะดีไม่น้อย หากรัฐบาลชุดนี้จะใจกว้างอีกสักนิด ลดทิฐิลงสักหน่อย แล้วหันกลับมาพิจารณานโยบายต่างๆ ที่ออกมาอีกสักที โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายเกษตรกรรม นโยบายอันไหนที่ดีอยู่แล้วก็ดำเนินต่อไป ไม่ต้องสนใจว่าเป็นนโยบายที่ถูกผลักดันมาจากรัฐบาลชุดไหน และไม่ห่วงประชานิยมจนเกินไป ไม่แน่ครับ บางทีประเทศไทยอาจไม่ต้องกลับมาประสบภัยน้ำท่วมซ้ำแบบนี้อีกก็เป็นได้

* "“ดุลยพินิจ” ในการบริหารจัดการน้ำ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ธ.ค. 2554

เรียนรู้เพื่อก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลาง*

ในบทความที่แล้ว ผมได้กล่าวถึงความเชื่อมโยงระหว่างกับดักรายได้ปานกลางที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่กับระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ซึ่งปัจจุบันประเทศไทยยังติดหล่มของการพัฒนาจนไม่สามารถก้าวขึ้นมาอยู่ในระดับที่อุตสาหกรรมการผลิตสามารถพึ่งพิงทักษะ องค์ความรู้ รวมถึงเทคโนโลยีจากภายในประเทศ (ลดการพึ่งพิงทักษะ องค์ความรู้ เทคโนโลยีที่มาจากต่างประเทศ) คำถามที่เกิดขึ้นคือ แล้วประเทศไทยจะทำอย่างไร เพื่อให้สามารถก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลางและการติดหล่มของการพัฒนาอุตสาหกรรมไปได้ การหาคำตอบของคำถามนี้ไม่ใช่เรื่องที่จะสามารถทำได้โดยง่าย เราอาจใช้การเรียนรู้จากประสบการณ์ของประเทศอื่นๆ ที่ประสบผลสำเร็จในการก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลางและเลื่อนขั้นของการพัฒนาทางอุตสาหกรรมขึ้นมาได้ นอกจากนี้ เราอาจใช้การเรียนรู้จากนโยบายการพัฒนาของประเทศอื่นๆ ที่ยังติดหล่มของการพัฒนาทางอุตสาหกรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายของประเทศมาเลเซียซึ่งได้ประกาศไว้ว่า ประเทศมาเลเซียจะเลื่อนขึ้นมาเป็นประเทศที่มีรายได้สูง (High income countries) ภายในปี ค.ศ. 2020 โดยมีนโยบายการพัฒนาทางอุตสาหกรรมที่น่าสนใจและแตกต่างจากนโยบายของประเทศไทยเป็นอย่างมาก

ในวันนี้ เราจะเริ่มต้นจากการเรียนรู้แนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศที่ประสบผลสำเร็จ อย่างเช่น ประเทศเกาหลีใต้ หรือประเทศไต้หวัน ที่เริ่มต้นยุคการพัฒนาทางอุตสาหกรรมมาพร้อมๆ กับประเทศไทยและมาเลเซียในช่วงต้นทศวรรษที่ 1960 แต่ในปัจจุบันกลับมีระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรมอยู่ในขั้นที่สูงกว่าประเทศไทยและมาเลเซีย โดยทั้งสองประเทศต่างมีผลิตภัณฑ์สินค้าที่เป็นที่รู้จักกันเป็นอย่างดีในตลาดโลก ไม่ว่าจะเป็นแบรนด์ HTC ACER และ ASUS จากประเทศไต้หวัน หรือแบรนด์ HYUNDAI SAMSUNG และ LG จากประเทศเกาหลีใต้ เป็นที่สังเกตว่า ประเทศไต้หวันจะเน้นการพัฒนาในกลุ่มอุตสาหกรรมไอทีและอิเล็กทรอนิกส์ ในขณะที่ประเทศเกาหลีใต้กลับมีสินค้าหลากหลายในหลายกลุ่มอุตสาหกรรม แต่ต่างก็เป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่ใช้เทคโนโลยีในระดับสูงและสินค้าที่ผลิตก็มีมูลค่าที่สูง หากลองเปรียบเทียบกับประเทศไทยจะพบความแตกต่างที่สำคัญคือ ประเทศไทยยังไม่มีแบรนด์สินค้าไทยที่ใช้เทคโนโลยีการผลิตในระดับสูงและเป็นที่รู้จักกันดีในตลาดโลก ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคหรือเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถเลื่อนขั้นของการพัฒนาทางอุตสาหกรรมขึ้นมาได้

ระดับการเรียนรู้ทางเทคโนโลยีของทั้งประเทศเกาหลีใต้และประเทศไต้หวันต่างเริ่มต้นมาจาก หนึ่ง การเป็นอุตสาหกรรมที่เน้นการรับจ้างผลิตที่ต้องพึ่งพิงเงินลงทุนและเทคโนโลยีการผลิตจากต่างประเทศ ระดับการเรียนรู้ทางเทคโนโลยีที่ได้ยังมีไม่มากนัก สอง อุตสาหกรรมในประเทศเหล่านี้มีระดับการเรียนรู้จากการถ่ายทอดทางเทคโนโลยีที่ได้รับโดยตรงในกระบวนการผลิตมากขึ้นกว่าเดิม จนสามารถปรับเปลี่ยนการผลิตจากเดิมได้บ้าง สาม อุตสาหกรรมพัฒนาระดับการเรียนรู้โดยการเลียนแบบเทคโนโลยีของต่างประเทศ และ สี่ เมื่อสามารถผลิตสินค้าของตนเองขึ้นได้แล้ว อุตสาหกรรมเหล่านั้นก็พัฒนาการเรียนรู้ทางเทคโนโลยีจากการปรับปรุงผลิตภัณฑ์สินค้าให้ดีขึ้นจากเดิม จนก้าวไปสู่การมีเทคโนโลยีและนวัตกรรมของตนเอง

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในปัจจุบันประเทศจีนกำลังอยู่ในช่วงก้าวข้ามจากขั้นที่สามไปสู่ขั้นที่สี่ นั่นคือ เริ่มต้นจากการรับจ้างผลิตสินค้า ไปสู่การผลิตสินค้าภายใต้แบรนด์ของตนเองโดยใช้การเลียนแบบผลิตภัณฑ์และเทคโนโลยีของต่างประเทศ จนไปถึงการผลิตสินค้าโดยมีเทคโนโลยีและนวัตกรรมของตนเอง ซึ่งความรู้ส่วนหนึ่งได้รับมาจากการเข้าซื้อกิจการจากต่างประเทศโดยตรง (เช่น การเข้าซื้อบริษัท IBM) ในขณะที่ประเทศไทยยังวนเวียนอยู่ในขั้นที่สอง ที่การเรียนรู้ส่วนใหญ่มาจากการถ่ายทอดทางเทคโนโลยีที่ได้รับโดยตรงในกระบวนการผลิต ทั้งนี้เนื่องจากอุตสาหกรรมการผลิตส่วนใหญ่ในประเทศไทยมีลักษณะของการรับจ้างผลิต และยังต้องพึ่งพิงเงินทุน รวมถึงเทคโนโลยีระดับสูงจากต่างประเทศค่อนข้างมาก จนทำให้การเรียนรู้ทางเทคโนโลยี รวมถึงการสร้างนวัตกรรมของตนเองจึงมีค่อนข้างจำกัดมาก

สำหรับการเรียนรู้จากนโยบายการพัฒนาของประเทศอื่นๆ ที่ยังติดหล่มของการพัฒนาทางอุตสาหกรรม รวมถึงนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศไทยที่ผ่านมาและที่ควรจะดำเนินต่อไป ผมจะขออนุญาตกล่าวถึงเรื่องนี้ต่อในโอกาสถัดไปครับ


*"เรียนรู้เพื่อก้าวผ่านกับดักรายได้ปานกลาง" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 3 ต.ค. 2554

กับดักรายได้ปานกลางกับระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม*

ในปีนี้ธนาคารโลกได้ปรับฐานะของประเทศไทยให้อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับสูง (Upper-middle income economies) ซึ่งกำหนดให้รายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรในประเทศอยู่ที่ระดับ 3,976-12,275 เหรียญสหรัฐ จากเดิมที่อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับล่าง (Lower-middle income economies) ซึ่งกำหนดให้รายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรอยู่ที่ระดับ 1,006-3,975 เหรียญสหรัฐ เพราะเนื่องจากรายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรของประเทศไทยสูงขึ้นมาเป็น 4,210 เหรียญสหรัฐ จึงเป็นเรื่องที่น่าดีใจไม่น้อยที่ประเทศไทยสามารถเลื่อนขึ้นมาอยู่ในกลุ่มเดียวกับประเทศมาเลเซียและจีนได้ (ประเทศจีนได้เลื่อนขึ้นมาอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับสูงในปีนี้เช่นเดียวกับประเทศไทย ส่วนประเทศมาเลเซียได้เลื่อนขึ้นมาก่อนหน้านี้)

เมื่อลองพิจารณาต่อถึงโอกาสที่ประเทศไทยจะสามารถเลื่อนฐานะขึ้นไปอยู่ในระดับถัดไป ซึ่งคือกลุ่มประเทศที่มีรายได้สูง (High income economies) ที่กำหนดให้รายได้ประชาชาติต่อหัวประชากรสูงกว่า 12,275 เหรียญสหรัฐ (ประเทศสิงค์โปร์ถูกจัดอยู่ในกลุ่มนี้) ประเทศไทยคงมีโอกาสไม่มากนักภายในอนาคตอันใกล้ เนื่องจากรายได้ต่อหัวประชากรในประเทศไทยต้องเพิ่มขึ้นสูงถึง 3 เท่าจากระดับปัจจุบัน โดยประเทศไทยคงถูกจัดให้อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้ปานกลางอีกนาน ซึ่งคงสอดคล้องกับแนวคิดที่ว่า ประเทศไทยติดอยู่ใน “กับดักรายได้ปานกลาง” (Middle income trap) ที่ประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ไม่สามารถก้าวข้ามไปเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วได้

เพื่อให้เข้าใจถึง “กับดักรายได้ปานกลาง” ได้ดีขึ้น ผมขอกล่าวถึงการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ซึ่งมีอยู่ด้วยกัน 4 ระดับขั้น คือ

ระดับที่ 1 ประเทศที่มีลักษณะอุตสาหกรรมที่พึ่งพิงเงินลงทุนทางตรงจากต่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ โดยกระบวนการผลิตถูกกำกับและควบคุมจากนักลงทุนต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนเป็นส่วนใหญ่ แม้แต่วัตถุดิบที่ใช้ในการผลิตยังจำเป็นต้องพึ่งพิงจากการนำเข้าจากประเทศ ประเทศในกลุ่มนี้ทำหน้าที่แต่เพียงป้อนปัจจัยแรงงานที่ใช้ในการผลิต ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงานไร้ฝีมือและปัจจัยที่ดินแต่เพียงเท่านั้น มูลค่าเพิ่มของการผลิตที่ได้จากอุตสาหกรรมหรือผู้ผลิตภายในประเทศมีค่อนข้างน้อย สำหรับตัวอย่างของประเทศที่ยังอยู่ในระดับนี้ได้แก่ ประเทศเวียดนาม เป็นต้น

ระดับที่ 2 ประเทศที่มีลักษณะอุตสาหกรรมที่ยังพึ่งพิงเงินลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ แต่วัตถุดิบและชิ้นส่วนที่ใช้ในการผลิตเริ่มมาจากผู้ผลิตภายในประเทศมากขึ้น โดยมูลค่าเพิ่มของการผลิตที่ได้จากอุตสาหกรรมหรือผู้ผลิตภายในประเทศมีมากขึ้น แต่กระบวนการผลิตส่วนใหญ่ยังมีลักษณะถูกกำกับและควบคุมจากนักลงทุนต่างประเทศที่เข้ามาลงทุน ซึ่งประเทศไทยและมาเลเซียถูกจัดอยู่ในกลุ่มนี้

ระดับที่ 3 ประเทศที่มีอุตสาหกรรมการผลิตที่นักลงทุนภายในประเทศได้เข้ามาแทนที่นักลงทุนจากต่างประเทศในทุกขั้นตอนการผลิต มูลค่าเพิ่มของการผลิตที่ถูกสร้างจากอุตสาหกรรมภายในประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก และประเทศในกลุ่มนี้เริ่มเป็นผู้ส่งออกสินค้าของตนเองที่มีคุณภาพสูงและเป็นที่ยอมรับจากตลาดโลก ตัวอย่างเช่น สินค้าภายใต้แบรด์ซัมซุงและฮุนไดของเกาหลีใต้ หรือ แบรด์ HTC ของไต้หวัน เป็นต้น

ระดับที่ 4 ประเทศที่มีอุตสาหกรรมการผลิตที่เป็นผู้นำในการผลิตสินค้าหรือเทคโนโลยีใหม่ๆ ป้อนสู่ตลาดโลก ประเทศที่อยู่ในกลุ่มนี้ได้แก่ ประเทศญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา เยอรมัน เป็นต้น

โดยทั้งนี้ “กับดักรายได้ปานกลาง” มักเกิดขึ้นในช่วงของการเปลี่ยนผ่านระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรมจากระดับที่ 2 มาเป็นระดับที่ 3 ซึ่งเป็นการเลื่อนขึ้นที่ยากที่สุด และไม่เพียงประเทศไทยและมาเลเซียแต่เพียงเท่านั้น ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ส่วนใหญ่ในโลกนี้ ก็ล้วนติดหล่มของการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ณ จุดนี้ด้วยกันทั้งสิ้น จึงทำให้เราเรียกการไม่สามารถเลื่อนขึ้นของระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรมที่มักเกิดขึ้นกับประเทศกำลังพัฒนาที่มีรายได้ปานกลางว่า “กับดับรายได้ปานกลาง”

แน่นอนว่า คงไม่ใช่เรื่องง่ายที่ประเทศไทยจะสามารถผ่านพ้นจากกับดับรายได้ปานกลางนี้ไปได้ แต่ถ้าจะผ่านไปได้ ประเทศไทยจำเป็นต้องมีสภาพแวดล้อมในการดำเนินธุรกิจ (รวมถึงปัจจัยการผลิตและนโยบายภาครัฐ) ที่เหมาะสมและเอื้อต่อการยกระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม ผมจะขอกล่าวถึงเรื่องนี้ต่อในบทความถัดไปครับ

*"กับดักรายได้ปานกลางกับระดับการพัฒนาทางอุตสาหกรรม" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 5 ก.ย. 2554

รัฐบาลใหม่กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ*

ตามที่ผมได้กล่าวในบทความที่แล้ว หากรัฐบาลใหม่ที่เข้ามาผลักดันนโยบายหาเสียงที่ได้ประกาศออกมา ทั้งนโยบายลดรายได้ (ภาษี) ภาครัฐ นโยบายเพิ่มรายจ่ายภาครัฐในโครงการอภิมหาโปรเจคและโครงการอภิมหาประชานิยมต่างๆ และเมื่อไหร่ก็ตามที่รายได้ภาครัฐจัดเก็บมีน้อยกว่ารายจ่ายที่จัดขึ้น สุดท้ายรัฐบาลก็หนีไม่พ้นการจัดทำงบประมาณขาดดุล ซึ่งเป็นการกู้ยืมเงินในอนาคตมาใช้ และเป็นการเพิ่มระดับหนี้สาธารณะของประเทศ และแน่นอนว่า ระดับหนี้สาธารณะของประเทศที่เพิ่มสูงขึ้นนั้น ย่อมมีผลเสียบางอย่างเกิดขึ้นติดตามมา และเพิ่มความเสี่ยงของประเทศในการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิกฤตหนี้)

นักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงในเรื่องนี้อย่างเช่น ศาสตราจารย์ Guillermo A. Calvo แห่งมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้นำเสนอแบบจำลองที่แสดงให้เห็นว่า ระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศอาจพังลงได้ (Growth collapse) จากการหยุดชะงักทันทีของเงินทุนไหลเข้า (Sudden stop of capital inflows) ที่อาจเกิดขึ้นจากระดับหนี้สาธารณะของประเทศเข้าสู่ระดับวิกฤต (Critical level) หรือระดับที่นักลงทุนเริ่มขาดความมั่นใจว่า ประเทศจะสามารถชำระหนี้ที่ก่อขึ้นมาได้และอาจหยุดการชำระหนี้ การหยุดชะงักของเงินทุนไหลเข้าจะสร้างปัญหาการขาดสภาพคล่องและปัญหาในการหาแหล่งเงินทุนของประเทศ ซึ่งอาจเป็นสาเหตุสำคัญให้เศรษฐกิจชะลอตัวหรือพังลงได้

ในกรณีของประเทศไทย ระดับหนี้สาธารณะในปัจจุบันอยู่ที่ระดับประมาณร้อยละ 43 ต่อ GDP ซึ่งรัฐบาลมักกล่าวอ้างว่า เป็นระดับที่อยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ ที่กำหนดให้สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 60 ซึ่งแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศนั้นได้รักษากรอบวินัยทางด้านการคลังของประเทศเป็นอย่างดีแล้ว แต่ทั้งนี้การอ้างอิงระดับหนี้สาธารณะของประเทศกับระดับหนี้สาธารณะที่กำหนดไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังเช่นนี้ ผมกลับรู้สึกว่าเป็นเรื่องอันตรายต่อประเทศเป็นอย่างมาก เพราะในอีกมุมหนึ่งอาจหมายความว่า รัฐบาลยังสามารถจัดทำงบประมาณขาดดุลได้อีกมาก (หากต้องการ) โดยที่ถือว่ายังรักษาวินัยทางการคลังของประเทศ ตราบเท่าที่ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศ ยังอยู่ในระดับที่ไม่เกินร้อยละ 60

คำถามที่เกิดขึ้นคือ แล้วเราแน่ใจหรือว่า ระดับสัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่กำหนดไว้ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังในปัจจุบัน เป็นระดับที่เหมาะสมอย่างแท้จริง โดยเป็นระดับที่ปลอดภัยต่อการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ และไม่เป็นระดับวิกฤตที่ส่งผลให้เกิดการหยุดชะงักของเงินทุนไหลเข้า ดังเช่นที่ ศาสตราจารย์ Guillermo A. Calvo กล่าวถึง ที่ผ่านมาเราได้เห็น ประเทศสเปน ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะในช่วงเวลานี้ มีระดับหนี้สาธารณะเพียงร้อยละ 53 ต่อ GDP ในปี ค.ศ. 2009 และร้อยละ 60 ต่อ GDP ในปี ค.ศ. 2010 ก็ยังเกิดวิกฤติหนี้ขึ้นจนได้ ดังนั้นจากเหตุการณ์วิกฤตหนี้ยุโรปที่เกิดขึ้นได้แสดงให้เราเห็นแล้วว่า สัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่กำหนดไว้ที่ระดับไม่เกินร้อยละ 60 แต่เพียงอย่างเดียว ไม่สามารถเป็นหลักประกันได้เลยว่า จะเป็นระดับหนี้ที่เหมาะสมและปลอดภัยต่อการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจของประเทศ

จริงๆ แล้ว ผมเองก็มีงานศึกษาวิจัยในเรื่องนี้และพบว่าระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เหมาะสมและปลอดภัยของประเทศไทยนั้น อยู่ในระดับที่ต่ำกว่าระดับหนี้สาธารณะที่ถูกกำหนดไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังในปัจจุบันเป็นอย่างมาก ผลการศึกษาที่พบ ทำให้ผมรู้สึกเป็นห่วงและรู้สึกไม่ไว้วางใจกับข้อกำหนดที่ระบุไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ถูกใช้ในปัจจุบัน

ในวันนี้เราคงได้ทราบกันแล้วว่า ผลการเลือกตั้งจะเป็นเช่นไร พรรคการเมืองใดจะเป็นผู้นำในการจัดตั้งรัฐบาล และพรรคการเมืองใดจะทำหน้าที่เป็นฝ่ายค้านในสภา ผมเองก็ได้แต่หวังลึกๆ ไว้ว่า รัฐบาลใหม่ที่เข้ามานั้น จะเป็นรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบต่อฐานะทางการคลังของประเทศในระยะยาว โดยจะไม่ดำเนินนโยบายที่ก่อให้เกิดการสร้างหนี้สาธารณะมากกว่าที่เป็นอยู่โดยไม่จำเป็น เพราะสุดท้ายผู้ที่ต้องแบกรับภาระหนี้สาธารณะที่รัฐบาลได้ก่อขึ้น กลับไม่ใช่รัฐบาล แต่เป็นประชาชนชาวไทยทุกคนที่ได้ฝากประเทศให้ท่านได้ดูแลในวันนี้

ที่มา
ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และประสพโชค มั่งสวัสดิ์ (2554) “วิกฤติหนี้กับกรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” งานวิจัยภายใต้โครงการการศึกษานโยบายเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการเสริมสร้างสุขภาพ (สสส.)

Calvo, Guillermo A. (2003) “Explaining Sudden Stops, Growth Collapse and BOP Crises: the Case of Distortionary Output Taxes,” NBER Working Paper no. 9864

*"รัฐบาลใหม่กับระดับหนี้สาธารณะของประเทศ" ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 4 ก.ค. 2554

นโยบายหาเสียงที่ไร้ความรับผิดชอบ*

สำหรับนโยบายหาเสียงต่างๆ ที่ประกาศออกมาในช่วงเวลานี้ เราได้เห็นพรรคเพื่อไทยประกาศจะลดภาษีเงินได้นิติบุคคลจาก 30% ให้เหลือแค่ 23% ในปีหน้า แล้วจึงลดลงเหลือ 20% ในปี พ.ศ. 2556 พรรคภูมิใจไทยประกาศลดภาษีมูลค่าเพิ่มจากปัจจุบันที่คิดอยู่ 7% ลงมาเหลือ 5% สำหรับพรรคประชาธิปัตย์ ที่ดูแล้วมีความระมัดระวังในการประกาศนโยบายมากกว่าพรรคอื่น ก็ประกาศแต่เพียงกว้างๆว่า จะปรับโครงสร้างภาษีทั้งระบบ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมมากขึ้น โดยไม่ได้กล่าวอย่างชัดเจนว่าจะทำได้อย่างไร

จริงๆ แล้ว หลายๆ นโยบายหาเสียงที่ถูกประกาศออกมานั้น เป็นนโยบายที่ดีที่รัฐบาลไม่ว่าจะมาจากพรรคไหนก็ตาม ก็สมควรผลักดันให้เกิดขึ้น ดังเช่นที่ผ่านมา ผมได้เขียนบทความอย่างต่อเนื่องถึงความสำคัญและจำเป็นของประเทศที่จะต้องดำเนินการปฎิรูประบบภาษี ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้นิติบุคคล ที่ปัจจุบันประเทศไทยมีอัตราภาษีที่จัดเก็บค่อนข้างสูงกว่าประเทศอื่นๆ ภายในภูมิภาคโดยเฉลี่ย (เช่น สิงคโปร์มีอัตราภาษีที่ 17%) ซึ่งทำให้เราค่อนข้างมีความเสียเปรียบประเทศอื่นๆ ในฐานะประเทศผู้รับการลงทุน การลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลจะช่วยให้ประเทศไทยไม่เสียเปรียบประเทศอื่นๆ ได้ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญที่ควรจะรีบดำเนินการให้เกิดขึ้น แต่ทั้งนี้ การลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลย่อมมีผลกระทบต่อรายได้ภาษีที่รัฐจัดเก็บได้ โดยหากประเมินคร่าวๆ แล้ว การปรับลดอัตราภาษีจนเหลือ 20% อาจส่งผลให้รัฐสูญเสียรายได้ภาษีได้สูงถึง 1 แสนล้านบาทกันเลยทีเดียว

ในขณะเดียวกัน ก็ยังมีหลายนโยบายหาเสียงที่ดูแล้ว ไม่น่าจะเป็นนโยบายที่เหมาะสมนัก เช่น การลดภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นภาษีทางอ้อมที่จัดเก็บจากการบริโภค มีความเป็นธรรมในแง่ที่ใครบริโภคมากก็จ่ายภาษีมาก ใครบริโภคน้อยก็จ่ายภาษีน้อย ผู้บริโภคจะหนีภาษีชนิดนี้ได้ยาก และยังสามารถจัดเก็บง่าย นอกจากนี้ยังมีข้อที่ดีกว่าภาษีทางตรงที่จัดเก็บจากรายได้ในปัจจุบัน ที่มีข้อยกเว้นหรือข้อลดหย่อนทางด้านภาษีมากมาย จนกลายเป็นช่องโหว่ทางด้านภาษี ที่ช่วยให้ผู้มีรายได้มากไม่ต้องจ่ายภาษีมาก (หรือในอัตราที่สูง) อย่างที่ควรจะเป็น ดังนั้นหากว่ากันตามหลักวิชาการทางด้านเศรษฐศาสตร์การคลังแล้ว ภาษีมูลค่าเพิ่มหรือภาษีจากการบริโภค เป็นภาษีที่ดีและควรจัดเก็บภาษีประเภทนี้เพิ่มขึ้นกว่าเดิมด้วยซ้ำไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของประเทศไทยที่ปัจจุบันจัดเก็บภาษีในอัตราที่ค่อนข้างต่ำกว่าที่จัดเก็บในประเทศอื่นๆ อยู่แล้วโดยเฉลี่ย (เช่น สิงคโปร์มีอัตราภาษีที่ 7% มาเลเซีย 10% ฟิลิปปินส์ 12%)

ยิ่งไปกว่านั้น หลายท่านอาจลืมไปแล้วว่า อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่แท้จริงของประเทศไทย จริงๆ แล้วจะต้องจัดเก็บในอัตราร้อยละ 10 แต่ในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งที่ผ่านมา กระทรวงการคลังได้มีการปรับลดเป็นการชั่วคราวในอัตราร้อยละ 7 ตั้งแต่ 1 เมษายน 2542 จนถึง 30 กันยายน 2551 ที่แม้จะหมดเวลาไปแล้ว และแม้ว่าเราจะเดินผ่านวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งไปนานมากแล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ยังต่อเวลาในการลดอัตราภาษีชั่วคราวอยู่ จนดูเหมือนจะเป็นอัตราถาวรไปแล้ว นอกจากนี้ ภาษีมูลค่าเพิ่มนับเป็นแหล่งรายได้ภาษีที่ภาครัฐจัดเก็บได้มากที่สุด โดยในปี พ.ศ. 2553 รัฐจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มได้ประมาณ 5 แสนล้านบาท จากรายได้ภาษีรวมทั้งหมดประมาณ 1.77 ล้านบาท การปรับลดอัตราภาษีมูลค่าลง ย่อมส่งผลกระทบต่อฐานะทางการคลังภาครัฐอย่างรุนแรง ดังที่นายสังธิต รังคสิริ อธิบดีกรมสรรพากร กล่าวไว้ว่า การลดภาษีลงจากเดิม 1% รัฐจะสูญเสียรายได้ภาษี 7.5 หมื่นล้าน หากรัฐลดภาษีลงจากเดิม 2% รัฐจะสูญเสียรายได้ภาษี 1.5 แสนล้านบาท แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า สิ่งสำคัญที่ไม่ถูกกล่าวถึงในการประกาศนโยบายลดภาษีของแต่ละพรรคการเมืองมากนัก คือ แนวทางในการชดเชยภาษีที่สูญเสียไปเพราะนโยบายลดภาษีเหล่านี้เป็นอย่างไร? หากพรรคการเมืองที่ประกาศนโยบายหาเสียงเหล่านี้ ไม่พยายามชี้แจงประเด็นนี้ให้ชัดเจน นโยบายหาเสียงที่ประกาศออกไปในเวลานี้ ก็อาจกลายเป็นนโยบายหาเสียงที่ไร้ความรับผิดชอบและไร้แนวทางในการปฎิบัติจริงได้

สำหรับนโยบายรายจ่ายภาครัฐ เป็นที่แน่นอนอยู่แล้ว พรรคการเมืองส่วนใหญ่ต่างออกแคมเปญหาเสียงในโครงการประชานิยมต่างๆ มาอย่างมากมายไม่มีที่สิ้นสุด ซึ่งมีทั้งนโยบายที่ดูแล้วเข้าท่า และนโยบายดูแล้วไม่เข้าท่าสักเท่าไหร่นัก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง บรรดานโยบายที่ตั้งใจเข้าไปแทรกแซงการทำงานของกลไกตลาด (กลไกราคา) ทั้งหลาย เช่น การประกันราคาสินค้า เป็นต้น

นโยบายพรรคการเมืองต่างๆ ที่ประกาศหาเสียงออกมานั้น ดูแล้วจะมีคล้ายคลึงกันคือ เป็นนโยบายลดรายได้ (ภาษี) แต่เพิ่มรายจ่ายภาครัฐ ซึ่งอาจกลายเป็นนโยบายที่ขาดความรับผิดชอบต่อฐานะทางด้านการคลังของประเทศ หากนโยบายหาเสียงเหล่านี้ถูกผลักดันให้เกิดขึ้นจริง สุดท้ายเราคงได้เห็น รัฐบาลที่เข้ามานั้น ประกาศ (เหมือนเดิม) ถึงความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณขาดดุล โดยอ้างเหตุผลต่างๆ นาๆ ดังเช่นว่า เศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจในประเทศยังฟื้นตัวไม่เต็มที่ รัฐบาลจำเป็นต้องจัดทำงบประมาณขาดดุล เพื่อนำเงินไปใช้จ่ายในโครงการอภิมหาโปรเจคและโครงการอภิมหาประชานิยม ให้เกิดกระตุ้นเศรษฐกิจให้เศรษฐกิจสามารถขยายตัวได้อย่างมั่นคง เป็นต้น

การจัดทำงบประมาณขาดดุล สุดท้ายคงหนีไม่พ้นการกู้ยืมเงิน ไม่ว่าจะเป็นการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อขายภายในหรือภายนอกประเทศ ซึ่งจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะของประเทศไทยเพิ่มสูงขึ้น และแน่นอนระดับหนี้สาธารณะที่สูงขึ้นนี้ ย่อมมีผลเสียบางอย่างและเพิ่มความเสี่ยงของประเทศโดยไม่สมควร ซึ่งผมจะขอกล่าวถึงผลเสียและความเสี่ยงต่อประเทศเหล่านี้ในโอกาสถัดไปครับ

*"นโยบายหาเสียงที่ไร้ความรับผิดชอบ"ตีพิมพ์ในคอลัมน์ทันเศรษฐกิจ หนังสือพิมพ์โพสทูเดย์ วันที่ 6 มิ.ย. 2554